试析部门预算管理改革新要求下基层预算工作

2020-12-22黄委水文局

财会学习 2020年35期

黄委水文局

引言

“内容完整、编制科学、执行规范、有力监督、讲求绩效和公开透明”是现代预算制度的要素。党的十九大报告中明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，预算管理改革向更深层次推进，对基层预算单位的预算管理工作提出了更高的要求。

一、部门预算改革新要求

（1）推进全口径预算管理，加强预算统筹力度。加强一般公共预算、政府性基金预算和国资预算的统筹衔接工作，逐步推进“预算一个盘子、支出一个口子”，提高中期财政规划的科学性，进一步完善跨年度预算平衡机制，强化各部门和单位对各类资源的统筹和存量资金管理。

（2）加快标准体系建设，明确重点支出预算安排的基本规范，健全基本支出标准体系框架，进一步规范项目支出文本、推进项目支出标准的制定工作，增强标准的科学性、规范性和可靠性。推进标准应用与预算、资产等管理相融合。

（3）进一步强化部门预算约束，要求严格落实预算法，切实硬化预算约束，强化预算管理约束机制，加强跨年度预算平衡，增强支出规划对年度预算的约束力。

（4）全面实施绩效管理，绩效管理覆盖所有财政资金，提高绩效目标申报水平，实现绩效监控和绩效自评全覆盖，推进绩效成果应用，建立绩效评价结果与预算安排挂钩的激励约束机制，推进绩效信息公开。

（5）稳妥推进预决算公开，坚持以公开为常态、不公开为例外，保障公开信息可找可看可懂可监督，进一步扩大公开范围，细化公开内容。

二、基层预算单位预算管理工作面临的挑战及建议

（1）全口径预算的编制，加大各类资金统筹力度。最新出台的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《条例》）明确要求“各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。”在目前部门预算申报中，部分基层预算单位还存在重支出预算轻收入预算，对年度预算收入构成、来源以及规模粗放预计的情况，存在漏报少报收入预算的问题。预算单位应认真分析梳理单位收入来源，在收支预算平衡的基础上合理统筹预计事业收入、其他收入，以及以前年度结转资金等收入，并按要求编报财政拨款收入，确保全口径编制预算，避免出现漏编漏报预算收入事项的情况。

（2）落实部门中期规划编制，建立有效管理机制。2015年财政部印发《关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》，对纳入中央部门预算的一般公共预算和政府性基金预算拨款收支实行中期财政规划管理，启动编制中央部门三年滚动规划。中期规划工作要求预算单位必须转变等靠要的思想，做到将预算支出规计计划与单位职能和事业发展目标紧密结合，统筹安排单位全部预算资金，提高预算资金使用效益。在实际工作中，一是预算单位必须要建立有效的工作机制，业务部门充分发挥主体责任，统筹规划业务，明确业务规范和技术标准，参与开展项目审核、论证，组织制定绩效目标和指标，并督促执行落实，人事、资产等管理部门提供各类基础数据和政策依据，财务部门发挥牵头和组织协调责任，统筹平衡，指导规范项目预算文本编制，及时组织项目评审论证、总结验收和绩效评价，通过各司其职，各负其责，建立科学合理的预算评审、监管、绩效管理等机制；二是提前考虑今后3～5年的发展目标、主要任务、重大政策，对本单位的各项业务发展需求早做谋划，密切结合本单位中长期业发展规划，增强中期规划和年度预算的前瞻性和可持续性，由于目前预算编制为收支平衡预算，因此需要预算单位在编制预算时综合考虑年度收入水平和支出需求之间的关系，按照轻重缓急的要求安排支出事项，合理合规筹划预算支出内容和结构。

（3）夯实预算基础工作，适应财政标准化体系建设。财政部为全面贯彻落实党的十九大精神，提出了要“进一步提高中央本级标准体系建设的规范性、合理性和实效性，逐步完善基本支出标准体系，切实推进项目支出标准体系建设……”的加快推进标准化体系建设的总体思路。一是在基本支出方面，财政部将重点完善基本支出标准体系建设，逐步将住房改革支出、社会保险缴费等全部事项纳入标准体系建设范围，分类研究明确财政保障政策，同时，作为基本支出标准化体系建设的保障，还要求加强对属地中央单位预算监管，各地财政监管局业务全面嵌入中央部门预算审核链条，进一步摸清中央单位底数、夯实基础。二是在项目支出管理方面，从项目文本和支出标准两方面推进标准化建设，规范的项目文本事项同类项目预算可比较可分析，量化的支出标准，作为项目经费申请、审核和安排的基本依据。从近几年财政部标准化体系建设的有关工作和要求看，预算单位上报的人员信息、资产存量、项目三年规划以及项目储备文本等基础数据、资料的质量直接影响预算资金申请和落实。在实际工作中，预算单位要不断夯实预算基础工作，财务、人事、业务等部门要紧密配合，对机构、人员、资产、工程、标准等基础数据要认真梳理，做到不重不漏，全面准确，口径一致；要认真研究社会保险制度、住房改革制度、公务用车制度等，既要用足标准，又要弄清界限，保证支出的合法合规性。重视项目文本质量，加强项目前期的政策研究，充实项目立项论证，细化项目内容和指标，合理测算支出经费，逐步实现编制内容模版化、支出范围清单化、单项支出标准化，用好现有定额标准。

（4）树立预算“硬约束”地位，规范单位预算管理。财政部在中央部门预算改革中进一步强化部门预算约束，要求严格执行人大批准的预算，坚持先有预算后有支出。作为预算单位在实际工作中，一是改变过去经费分配预留机动经费，年中预算频繁调整的做法，在“二上二下”预算申报时就将预算全部批复到基层单位和具体项目，为各单位各部门严格预算执行创造基础条件，二是根据财政部严控追加预算的要求，新政策年中追加经费的要求和难度增加，以优先调整部门当年支出结构为原则，这就要求预算单位要及时收集有关涉及预算资金申请的政策，提前做好相关经费测算，按照财政部规定时点进行经费申请，避免出现因政策收集和经费测算时间延误，造成经费落实滞后或遗漏。三是加强预算执行管理，保证支出预算执行进度。预算单位要对预算执行进度进行定期跟踪，建立健全预算执行进度考核机制，按月、旬通报支付进度，并与下年度经费安排和年中部门工作考核挂钩，督促各单位各部门预算执行主体责任，加快预算执行进度。同时，严格结转结余资金管理，加快结转资金的支付进度，及时预计自己结余情况，强化结转结余资金与预算编制相衔接。四是全方面强化预算硬约束，不仅要做好预算资金的整体支付进度管理，还要加强资金使用管理、明确各项目支出范围、严控支出标准、严控“三公经费”支出、严格会计报销程序，严格政府采购、新增资产等预算执行。正确划分预算收支内容，是预算管理各项工作正常有效开展的基础。

（5）深化绩效预算理念，将绩效管理融入预算管理和日常业务管理中。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确“力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。”在实际工作中，部分预算单位依然存在绩效理念尚未牢固树立，重投入轻管理、重支出轻绩效的情况，绩效评价未按规定范围和时间开展，绩效评价工作流于形式，也有预算单位因不重视绩效指标申报或因绩效评价结果差而经费核减或取消的情况。作为预算单位，在绩效评价工作中要树立绩效管理理念，将绩效管理贯穿预算管理的每个环节；做实绩效目标申报，科学、规范、合理申报绩效目标，与预算同步申报，严格绩效目标审查审批；重视年中绩效监控，对预算执行情况和绩效目标实现程度进行“双监控”，对出现绩效目标执行出现偏差或无法完成的情况，进行及时纠偏、整改或项目经费核减；做好年度绩效自评和重点项目绩效评价，认真梳理填报预算资金产出、效益以及满意度等指标完成情况，分析绩效目标完成组织管理、内容实施以及目标效益完成情况，及时收集整理各绩效完成证明材料，保证绩效评价结果真实有效，切实发挥和体现预算资金的使用效益。

（6）按规定做好预算公开工作，主动接受社会监督。最新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》规定“各部门所属单位的预算、决算及报表，应当在部门批复后20日内由单位向社会公开。单位预算、决算应当公开基本支出和项目支出。单位预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。”这就意味着国家对部门预算公开的力度进一步加大，这对基层预算单位是一个新的挑战，全面考验单位预算管理工作，基层预算单位务必要尽快建立和完善预算管理机制、夯实预算基础工作、统筹中期规划编制、提高预算编制质量、严格预算执行、重视绩效管理以及加强经费监督检查等工作。