新时代加强事业单位财会监督的几点思考

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引言

随着新时代财政体制改革、事业单位分类改革的不断深化，财务监督作为国家监督体系的重要一环，其内涵及外延发生了重大变化，其作用和地位也在显著提升。为适应新时代赋予财务监督的新职责、新使命、新要求，针对当前事业单位对财务监督认识不清、重视不够、执行不力、手段不足等问题，研究提出加强事业单位财务监督的对策建议，充分利用财务监督和内控机制两把利剑，有效防控重大风险隐患、切实保障事业单位健康发展。通过实际工作的检验，取得明显实效。

一、新时代要求财会监督发挥更大的作用

（一）维护法律严肃性，完善监督体系结构

财会监督是法律赋予财会人员的权利和义务，《会计法》明确规定，财务人员必须遵守法律准则，要依法开展财务核算，保障财务核算的真实性、准确性；要依法实施财会监督，确保会计资料的可靠性，切实维护法律权威。新时代对财会监督提出新的更高要求，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上明确指出：要以党内监督为主导，促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督贯通融合、协调协同。将财会监督作为国家监督体系的重要一环，并与其他监督并重，是完善国家监督体系结构的必然要求，充分体现党中央对财会监督的重视。

（二）适应现代财政需要，全面落实改革成果

2012—2019年，财政部正式推进行政事业单位内部控制管理、全面实行预算绩效管理、政府会计制度等一系列财政改革政策，一方面将财会监督作用提升到新的、不可替代的高度，另一方面也在调整财会监督范围，以适应新形势新要求。传统的财会监督方式已不能适应“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的管理要求，政府会计制度要求对财务会计和预算会计“双基础”产生的数据信息进行综合分析检查，及时反映资金的流动性，更加高效地对收入支出、预算执行等进行监督。

（三）发挥财会监督效能，构建完整内控体系

新时代财会监督已从单纯的对财务核算的监督发展为对预算编制及执行、资产管理、采购流程、基建项目、合同管理的监督。财会监督与内部控制目标一致，内部控制的各项方法是财会监督的主要内容，完善的财会监督是建立健全内控体系的基础。两者的有机结合是管理模式的创新，通过财会监督完成内部控制的各项要求，从而提升事业单位的管理水平，利用内部控制的各种方法，有效促进财会监督实施，限制权力滥用。

二、新时代对财会监督的再认识

（一）财会监督的发展回顾

《中华人民共和国会计法》是1985年颁布的，是新中国成立以来的第一部会计法，标志着会计工作步入法治轨道。在本部《会计法》中设立了“会计监督”一章，强调了会计监督的重要性。

《会计法》分别在1993年和1999年做了两次重大修订，1999年版《会计法》提出检举制度，是对会计监督制度的进一步深化。

2012年，是会计工作飞速推进发展的一年，颁布《行政事业单位内部控制规范》，没有单独设立“财会监督”章节，加之当时事业单位审计力量的薄弱，导致部分事业单位内控牵头部门落实到财务部门，财会监督基本融于内部控制。

同年修订的《事业单位财务规则》，增设“财会监督”一章，涵盖了会计监督的所有内容，凸显了财会监督的重要地位和作用[1]。同年颁布的《财政部实施会计监督办法》，强调了财政监督，明确规定了财政部门对行政事业单位会计监督的职责权限、方式流程和法律责任。这两项法规，一个从内部规范了会计监督，一个从外部规范了财政监督，使财会监督法律依据更加完善。

（二）对监督体系结构的新认识

九项监督，涵盖了法律、社会、经济的方方面面，是对监督体系构建与发展的引领，笔者作为一个会计人，对监督体系按定性与定量进行了分类研究，如图1所示。

区分并不是绝对的，定性监督注重对性质的考量，侧重对“人”的管理，更多考虑社会的影响。定量监督侧重对“事”的管理。当然在量化数据基础上得出的结果，可以为性质判断提供依据。定量分析更易于操作，可以和信息化相结合，建立标准流程管理或通过对数据结果量化分析，准确反映事件的性质，财会监督从其特点来看更倾向于量化监督。

三、当前财会监督存在的主要问题

（一）事前事中监督不到位，重“改”轻“进”

财会监督重点对预算编制及执行的科学性及合理性、财经制度执行的严肃性及有效性、资金使用的合法性及合规性、各种财务报表及会计资料的真实性及准确性进行监督。实际工作中，对财务监督发现的问题，通常的解决模式是“发现问题→整改”，屡查屡犯。问题剖析不到位，没有从源头采取措施，解决问题应该回到“发现问题→分析原因→整改→回头看→事前监督”的正确模式上来。

事前监督缺失。当前大多数事业单位采用滚动预算方式，财会监督主要针对上一年度执行中存在的问题，对上一年度预算编制问题理解不到位，重视程度不够，导致上一年度预算编制问题在本年预算编制中依然存在。

图1 监督体系图

事中监督不足。如对合同的财务监督，往往只关注资金支付，前期合同签订风险因素监督不够，中期业务推进监督不够，质量效率监督不够，加之预算执行压力，常出现合同资金支付进度远远高于合同履行进度。

（二）权力制衡不到位，评价与监督未分离

《行政事业单位内部控制规范》颁布前，财会监督是对经济事项进行监督的主要方式，《行政事业单位内部控制规范》全面实施后，内部控制成为事业单位内部管理的主要机制，将财会监督嵌入到内部控制体系当中，要求财会监督遵循内部控制中“不相容职责相分离”原则，当前大部分事业单位明确了内部控制的牵头部门和评价监督部门，但只有61.04%的单位实现了牵头部门与监督评价部门相分离[1]。

（三）财会监督刚性不足，不适应改革新要求

财会监督缺乏穿透数据信息、把控监督核心的洞察力。当前对预算执行及经费使用的监督，重点关注预算执行率考核及票据合法性审核，而常常忽视合理性审核。但在实际工作中，无预算、超预算、不按预算用途支出的现象一直存在，明显暴露出财会监督的刚性不足。

全面实施《政府会计制度》是事业单位财务管理的重大变革。新制度执行伊始，由于财务内部日常监督不到位，存在财务会计与预算会计差额产生原因不明确、调整存在随意性、制度执行不彻底等问题与不足，财会监督适应《政府会计制度》要求尚存在很大差距。

（四）信息管理系统不完善，系统整合亟待提升

财会监督的优势是基础数据的及时性和准确性，而在实际工作的定量监督中，财务数据、审计数据、统计数据往往基础平台不统一，数据来源口径不一致，极大降低了定量分析的实用性、有效性。

综合管理中，财政部推进的预算管理系统、决策管理系统、资产管理系统以及事业单位内部的协同办公系统、财务核算系统等，大多是各自为战，缺乏统一平台，同一组数据需要在不同系统中切换，增加了财会监督的复杂性。

专项管理中的工资管理、库存物品管理、合同管理等环节，信息化程度较低，有的单位一张表格一人保管，全部手工操作，随意性强，流程不可追遡，难以形成数据共享，数据信息不能及时反映。

四、加强财会监督的对策建议

财会监督作为国家监督体系的一部分，即要厘清各项监督职能，整合监督资源，又要转变思维方式，建立财会监督新模式。笔者结合事业单位财会监督实际工作中存在的主要问题，就进一步加强财会监督工作，提出几点对策建议。

（一）拓展财会监督职责范围

（1）强化内部监督的刚性约束，打造健康的财务环境

“打铁还需自身硬”，财务自身刚性不足，会产生信任危机，严重制约事业单位健康发展，要切实加强自身约束，强化内部监督，推进信息公开，严格执行国家财经法规，坚决抵制单位内部舞弊行为，构建风清气正的财务环境。

（2）与财务管理相融合，拓展财会监督广度

新时代财会监督的范畴已深入事业运行的全过程，要充分利用财会监督的优越性，与财务管理相结合，将财会监督的链条拓展延伸到预算编制、预算执行、绩效评价、资产管理、政府采购、对外投资、在建工程等重点领域、重要环节、关键节点，不断探索拓展财会监督的范围。

（3）与内部控制相结合，推进财会监督深度

通过完善内部控制机制，推进事业单位建立健全制度框架，为财会监督提供政策依据。事业单位的经济活动基本涵盖了预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、基本建设、合同管理等六大方面[2]，从财会监督的角度，对风险评估和流程管理进行量化，形成标准，将复杂的定性问题量化，设定可比对标杆，使财务监督更具操作性。

（4）与审计监督相结合，精准实施专项监督

将财会监督与审计监督相结合，一是充分发挥财会日常监督的广泛性和审计专项监督的针对性，形成优势互补，进一步丰富财务监督的多样性、时效性。二是充分发挥审计监督对财会监督的再监督作用，对因擅自扩大权限导致的渎职行为、因能力不足导致的失职行为进行追责问责。三是加强部门协作，对重点费用，重大事项，及时开展专项监督，由被动的审计检查转变为主动的财务监督，防患于未然。

（二）评价与监督适度分离

财政部在大力推进自评的同时，应考虑监督的实效，监督与评价在事业单位内部部门之间的统筹协调，将自评部门与监督部门适度分离，实行对评价结果的再监督，适时引入外部评价机制，不同视角查找评价中的不足，真正起到监督作用。

（三）加速推进信息系统建设

九项监督的相互协调、监督结果的共享，离不开科学有效的信息系统。将各项监督过程植入系统管理，对监督结果进行量化分析，减少人为操作，即避免了职权的滥用，又保障了信息的及时准确和充分共享。如将预算执行的监督嵌入财务信息系统，将合同、材料的管控嵌入协同办公系统等。

推进信息整合，将诸多管理系统一体化，减少操作复杂性，形成数据共享和云管理。

结语

财会监督是防范风险的手段，是经济平稳运行的保障，是构建完整监督体系的一部分，只有充分发挥财会监督的重要作用，才能不断推进事业单位健康发展。