《档案法》修订对档案开放鉴定工作的影响及应对措施

谭洪杰

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）2020年修订版对档案管理制度、档案信息化建设、档案开放利用、档案监督检查等进行了完善，为推动档案工作进一步走向依法管理、走向开放、走向现代化创造了条件。从档案开放鉴定工作的角度，如何应对《档案法》修订所带来的挑战，助推档案工作“三化”建设，这是我们所应积极思考和谋划的。

一、《档案法》修订对档案开放鉴定工作的影响

1.工作数量的增加

“由于档案天然所具有的政治性、机密性的特点，决定了很多档案不能一经生成就可以进入社会公共领域被广泛利用”[1]，因而有了档案封闭期的概念，即“由法律规定的文件从形成到开放利用的期限”[2]。1986年2月，国家档案局颁发的《档案馆开放档案暂行办法》规定：“各级各类国家档案馆保管的档案除未解密或需要控制使用的部分外，自形成之日起满三十年，均应分期分批地向社会开放”。1988年1月实施的《档案法》同样规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”。《档案法》历经1996年和2016年两次修正，但对于档案的封闭期限一直维持30年不变。随着我国经济社会的快速发展，社会公众对于档案的查询利用需求日益扩大。为进一步提高档案开放效率，满足人民日益增长的档案文化需求，《档案法》在2020年修订时，将馆藏档案的封闭期限从30年缩短至25年。

档案封闭期的缩短对于档案开放鉴定工作最直接的影响就是待鉴定档案数量的增加。以湖北省档案馆为例，按30年封闭期计算，截止2019年末，到期剩余待鉴定档案数量为6.37万卷，若按25年封闭期计算，这一数字将增加到8.51万卷，增幅达33.6%。其次是档案的提前解密工作。《中华人民共和国保密法》规定，“国家秘密的保密期限为绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年，国家秘密的保密期限已满的，自行解密。提前解密或者延长保密期限的，由原定密机关、单位决定，也可以由其上级机关决定”。当前馆藏档案普遍存在着定密过高的问题，但由于涉密档案的特殊性、复杂性，档案館很少主动提请原定密机关、单位开展涉密档案的提前解密，而是待保密期限届满后再对其进行鉴定以确定是否对外开放。《档案法》修订前，涉密档案最高30年的解密期限与档案封闭期限一致，对于一些定密过高的档案采取到期自行解密的办法切实可行。《档案法》修订后，绝密级档案的保密期多出档案封闭期限5年，档案安全保密与开放利用之间的矛盾日益凸显。这就需要对封闭期限届满但尚未到解密期限的一些涉及民生的绝密级档案开展提前解密工作，这也在一定程度上增加了档案开放鉴定的工作量。

2.依法履职的压力

档案开放鉴定与档案利用是一个有机整体。档案开放鉴定工作虽不直接接触利用者，但却直接影响到馆藏档案资源的开放率，决定社会公众所能接触和利用的档案数量。正如档案学者孔汪德所说，“开放鉴定的任务是促使档案尽可能的对外开放，实现馆藏档案的充分开发利用，满足社会民众利用档案信息资源获得正当权益的需求，遵循档案开放法规，适度划分档案的控制使用范围，确保档案的开放不损害国家、社会组织和个人的利益”。[3]由于档案开放鉴定工作受重视程度不够，工作进度较为滞后。加上现有的档案开放鉴定方面的法规条款相对宽泛，档案开放鉴定工作自由裁量权较大，出于保险起见，往往从严予以控制。这些因素最终影响到档案的开放率和社会公众对于档案信息的获取。

公民权利和义务的一致性是我国社会主义法制的一项重要原则和特征。1988年实施的《档案法》及1996年、2016年修正版规定一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，但对于其利用档案的权利却没有强调。《档案法》2020年修订版明确规定一切社会主体享有依法利用档案的权利，档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，充分彰显了权力与义务相对等的原则。作为档案开放鉴定工作者，如不能及时地对封闭期满档案进行鉴定并依法向社会开放，将会面临被投诉的风险。这种依法履职的压力将倒逼档案开放鉴定工作人员尽可能地保持审慎负责的态度，坚持以群众需求为导向，推动档案开放鉴定工作更加规范、有序。

3.鉴定制度的掣肘

作为档案工作根本指针的《档案法》对于档案开放鉴定责任主体没有明确。尽管《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》规定“各级国家档案馆馆藏档案的划控工作，由档案馆负责组织力量，必要时聘请同级档案行政管理部门、保密工作部门和文件制发单位组成专门小组共同进行，被聘请的有关部门应当积极配合”，但是对于相关责任主体缺乏足够的法定约束力。长期以来，一些档案形成单位或者移交单位往往扮演着甩手掌柜的角色，认为档案一旦移交进馆，后续相关工作一概与他们无关，对档案部门关于档案开放或限制使用的征求意见不置可否。馆藏档案的开放鉴定工作多由档案馆单独完成。

《档案法》2020年修订版明确了档案开放鉴定责任主体，规定“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责;尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责”。这给档案开放鉴定工作带来两大变化，一是增量档案开放鉴定的关口前移。即档案形成或保管单位在档案进馆前对其进行开放审核。二是存量档案开放鉴定的部门协同。即馆藏封闭期满档案由档案馆独立鉴定到与相关单位的共同完成。这就厘清了档案进馆前后的鉴定责任，充分发挥了档案形成或移交单位的专业优势。但大多数档案馆在现有的档案开放鉴定制度安排和程序设计上，都没有将档案形成和移交单位纳入。无论是采取初审、复审、终审的三审制还是初审、复审的两审制，多是建立在档案馆单独鉴定的基础之上，无法保障和支撑“部门协同”鉴定模式的开展，对相应流程和制度作出修改、完善。

4.信息化的挑战

档案开放鉴定的信息化指的是依托档案全文信息数据库及敏感字库等电子化辅助手段实现档案开放鉴定的初审、复审、终审等全流程无纸化。当前，受制于档案数字化率等因素的影响，档案开放鉴定工作多以传统的逐卷逐页审阅的方式进行，事后需要逐一在档案实体上盖印控制标识，并在档案电子目录上进行标示。信息化工作的滞后，严重影响了档案开放鉴定工作的质量和效率。

《档案法》2020年修订版增设“档案信息化建设”一章，涵盖信息系统建设、电子档案管理、电子档案接收、数字档案馆建设和档案数字资源共享利用等方面，对于档案信息化工作的重视程度前所未有。档案信息化建设包括档案信息的接受、传递、存储、鉴定和提供利用的信息化，档案开放鉴定工作正处于这一链条的关键环节。根据“木桶理论”，只有桶壁上的所有木板都足够高，那木桶才能盛满水。档案开放鉴定工作作为档案工作的一项基础性业务工作，其信息化程度的高低将直接影响到档案工作信息化的整体水平。无论是从提升档案开放鉴定工作效率的角度，还是从推进档案工作信息化水平的高度，提升档案开放鉴定工作信息化水平都刻不容缓。

二、推进档案开放鉴定工作的几点思考

1.加强人才队伍建设

《档案法》2020年修订版强调要加强档案工作人才培养和队伍建设，提高档案工作人员业务素质，这进一步突出了档案工作特点，切合了机构改革后档案馆专业性更强的实际。面对档案封闭期限缩短所带来的待鉴定档案数量激增，最直接、有效的措施就是要加强人员配备。在对馆藏待鉴定档案底数进行全面摸排的基础上，根据工作量的多少，合理增加人员配置，确保到期档案能够得到及时鉴定。其次要强化业务技能培训。档案开放鉴定工作需要对政治理论、大政方针、史学知识都有一定的了解，是一项专业性较强的基础业务工作。我们要认识到队伍能力建设与档案事业高质量发展的差距，根据档案开放鉴定工作的需要，采用理论学习、脱产培训、跟班学习等渠道、形式，系统、全面提升档案开放鉴定人员业务技能，克服能力不足和本领恐慌。同时，积极创造条件，鼓励和支持档案鉴定工作人员按照有关规定参与专业技术职称评定，造就一支作风扎实、业务过硬的专业人才队伍。

2.修订完善相关制度

一套严谨科学的工作制度和业务流程是档案开放鉴定工作规范化、标准化、专业化发展的基础。《档案法》2020年修订版明确档案鉴定由档案馆与档案移交或形成单位共同负责后，相应制度和流程均应做出调整。一是要明确档案馆与档案形成或移交单位的分工及职责。包括鉴定计划的制定和组织实施、档案内容的具体审查、开放和控制目录的编制与审核等工作中的具体职责与分工。二是要制定档案开放、解密和划分控制使用的具体细则。《各级国家档案馆开放档案办法》等现行标准及规定制定时间较早，大多数条文为原则性意见，没有具体的操作细则，档案开放鉴定工作的自由裁量权较大。为避免档案部门和相关单位在鉴定工作中的意见分歧，急需对划控标准进行细化，提升其指导性和可操作性，确保档案开放鉴定工作的规范化和标准化。三是要制定档案进馆前的指导与进馆后的再审查制度。一方面，要加强进馆前的的指导与监督，将开放鉴定工作列入档案达标考核年度检查的内容，以硬性约束提升档案形成或保管单位对于开展档案开放鉴定工作重要性的认识;另一方面，要建立新进馆档案再审查机制，重点审查新进馆档案开控情况是否合规，对有异议的部分要与档案移交或形成单位进行协商探讨，最终确定档案开放或控制使用情况。

3.提升档案鉴定信息化水平

习近平总书記曾指出，档案工作正在走向依法管理，走向开放，走向现代化。档案开放鉴定的信息化水平既是衡量档案工作现代化程度的重要标志，也是推进档案工作走向开放的关键环节。随着档案信息化工作的深入推进，档案鉴定由传统的纸质化方式到全程电子化是未来发展趋势。我们要以档案工作信息化建设为契机，站在档案事业高质量发展的角度，不断推进档案开放鉴定工作的信息化建设。

一方面要充分认识到档案开放鉴定工作的重要意义，积极争取政策和经费支持，将档案开放鉴定工作信息化与电子档案接收、数字档案馆建设、档案数字资源共享利用等工作统筹谋划，一体推进。另一方面要基于档案开放鉴定工作由档案部门独立完成到与相关部门协同开展的实际，合理增加业务系统流程，优化系统操作，不断提升系统稳定性、安全性、可操作性。实现档案在接受、保管、鉴定与提供利用等环节的一体化及部门间的安全传输与信息共享。

参考文献：

[1] 张世林.档案信息利用法律研究[M].北 京 ：中国法制出版社，2004：135.

[2] 韩玉梅.外国现代档案管理教程 [M].北 京 ： 中 国 人 民 大 学 出 版 社，1995：181

[3]孔汪德.档案鉴定研究[M].合肥：安徽大学出版社，2009：132

作者单位：湖北省档案馆