“三权分置”背景下宅基地征收补偿权益体系的构建

任一帆 魏子博 王谦翔

[摘要]宅基地征收是盘活闲置资源的重要途径之一，对权利人的补偿影响着征收的公平和效率。通过分析宅基地“三权分置”的权属性质，结合文献与宅基地征收实例，分析现有宅基地征收补偿体系，并尝试构建“三权分置”背景下宅基地征收补偿权益体系，以期完善宅基地征收补偿制度。

[关键词]宅基地;三权分置;征收权益补偿

[中图分类号]D922.3

[文献标识码]A

近年来，随着城镇化进程的加快，城乡人口迁移导致的农村宅基地闲置问题日益突出。对于闲置的宅基地，通过征收对其进行再开发是利用宅基地的有效途径之一，而征收过程中必然涉及宅基地及房屋的補偿问题，给予宅基地权利人合理的补偿是征收过程公平与效率的重要保障。由于我国目前《物权法》和《土地管理法》等法律对征收农村宅基地及房屋的补偿规定还很粗糙，无法全面保障被征收入的合法权益。因此，加快完善宅基地征收补偿制度，构建合理的宅基地征收补偿体系，对维护宅基地征收的公平与效率具有重要意义。

2018年1月2日，中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”农村宅基地“三权分置”是在承包地“三权分置”后，打开社会资本流入乡村生活领域大门的又一制度性改革。

宅基地“三权分置”将给农村土地制度和宅基地相关制度带来深层次变革，对宅基地的征收势必产生影响。目前对宅基地征收补偿的研究主要是在宅基地“两权分离”背景下进行的，研究者从宅基地征收的权益补偿、补偿标准等方面对宅基地征收补偿进行研究。本文在对南京市S村调研的基础上，对现有的宅基地征收补偿体系进行思考;通过对宅基地“三权分置”权属性质的认识，尝试构建“三权分置”背景下宅基地征收补偿权益体系，以期为相关政策的制定提供参考。

1研究现状与综述

宅基地“三权分置”提出较承包地“三权分置”晚，对于宅基地“三权分置”的研究，学者多从理论层面对宅基地三权分置的权属性质、法理解释、实现路径进行阐述。从权属性质角度看，宅基地“三权分置”将原宅基地使用权的成员权性质和用益物权属性分开，重构权利束。“三权”中的宅基地资格权作为成员权，承担保障功能;新的宅基地使用权作为用益物权，承担财产属性。

对于宅基地征收的权益补偿，现有研究多在宅基地“两权分离”的背景下进行。由于《土地管理法实施条例》已规定“土地补偿费”归农村集体经济组织所有，现有研究多针对“两权分离”背景下的宅基地使用权。绝大多数学者认为“两权分离”背景下宅基地被征收时宅基地使用权应当被补偿，理由包括宅基地使用权是独立于宅基地所有权的财产权、宅基地使用权具有社会保障性质、宅基地使用权与国有建设用地使用权的一致性：部分学者认为“两权分离”背景下宅基地使用权不应被单独补偿，理由包括宅基地取得的无偿性、宅基地使用权对宅基地所有权的依附性，但同时认为应该对宅基地使用权人进行补偿，可以通过分割宅基地所有权补偿或另分配宅基地进行。此外，还有学者对宅基地上其他权利的补偿进行研究，包括精神权益、未来收益等。

对于宅基地征收的补偿标准，学者从“两权分离”背景下对宅基地所有权、宅基地使用权进行了讨论。对于宅基地所有权的补偿，学者认为土地补偿费参照耕地计算的方法并不合理，而应该建立市场区位补偿价格。对于宅基地使用权，学者提出用重置成本法计算宅基地的补偿无法使被征地农民恢复居住条件，可采用市场价值法。有学者提出，宅基地使用权和宅基地所有权应按照一定比例分割土地补偿费，其中宅基地使用权占较大比例，其理由为宅基地使用权的无期性。对于房地关系，学者认为应按照宅基地及其地上房屋“房地分离”的原则进行分别补偿。

承包地“三权分置”提出后，学者围绕其进行了多方面的研究，其中对于“三权分置”背景下承包地征收的权益补偿已有较多研究，学者认为土地补偿费是对土地所有权的补偿、安置补助费是对土地承包权的补偿、附着物及青苗补偿费是对土地经营权的补偿。对于“三权分置”背景下的土地经营权的补偿，学者认为，应先将土地经营权界定为用益物权，按照“谁投资，谁受益”的原则，将地上附着物及青苗补偿费的实际经营权人判断补偿对象，补偿内容既包括实际损失和投入成本，也包括预期收益损失。

在对比分析现有研究后发现，对于宅基地“三权分置”的权利性质、法理解释、实现路径已有较多理论研究，对于“两权分离”背景下宅基地征收的权益补偿、补偿标准已有较深入研究，对于“三权分置”背景下承包地征收的权益补偿也有了较为深入的研究。

宅基地作为农民的重要财产，其征收补偿关系到农民的居住保障和财产保有，但宅基地“三权分置”提出时间较短，对“三权分置”背景下宅基地征收补偿体系研究者较少，而承包地和宅基地均为农村集体土地，其产权结构和权属功能具有相似性。本文在阅读文献的基础上，对南京市S村的宅基地征收补偿进行分析，并参考承包地“三权分置”征收补偿，尝试构建“三权分置”背景下宅基地征收的权益补偿体系。

2研究区域情况

2.1村落概况

S村位于南京市，全村现有农户161户，常住人口467人，4个村民小组。全村地势北高南低，属丘陵山区。S村是一座百年古村，有丰富的旅游资源。2012年大部分民营化工厂被关停，村收入太幅下降，外出务工人员逐渐增多，房屋空置率达到20%，既造成了旅游资源的浪费，又造成了村子“空心化”，宅基地浪费严重。2014年11月，镇政府征收部分宅基地进行改造。如今S村已成为区乡村旅游点之一，是南京首家及规模最大的民宿集聚区。

2.2征收过程

2014年，区政府提出“空屋计划”，由镇政府委托第三方机构按照房屋性质（住宅、非住宅）、实际测量面积、结构等级、层级、新旧程度、装修情况等标准，对S村退出的宅基地及地上房屋进行估价并征收。村民退出宅基地后住进安置房，原宅基地由某公司进行改造修缮，并进行招标，由外来商户进行民宿、酒店等经营，由此实现了“拆迁不拆房”。

2015年初，政府对村内拟建安置房土地进行征收并将其转变为国有建设用地，进行安置房建设。安置房位于村东边的便民服务中心旁，户型为60m2、90m2、120m2。被征地的村民可自选安置方式，包括村内安置房置换、镇安置房置换、全额拆迁。全村已有62户民房被征收，其中59户村民选择本村置换，3户村民选择镇置换，无人选择全额拆迁。本村安置房置换和镇安置房置换均按照镇统一标准。2015年底，62户村民全部退出宅基地。

2.3征收补偿

按照2011年1月开始实施的《南京市征地补偿安置办法》，征地补偿安置费用由征地区片价补偿费、青苗和附着物综合补偿费两项费用组成。

2.3.1征地区片价补偿费。征地区片价补偿费是依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采取多种方法测算出区片征地综合补偿费标准。它包括被征地农业人员安置补助费和土地补偿费。S村所属区片标准为1.8万元/667m2。

（1）被征地农业人员安置补助费。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织;不需要统一安置的，安置补助费支付给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

（2）土地补偿费。征用农民集体所有的非农业建设用地的，按其邻近耕地前三年平均年产值的6-10倍计算;土地补偿费支付给行使土地所有权的农村集体经济组织。

此外，征地补偿安置方案批准后，被征地村民按规定纳入社会保障体系，国土部门从征地区片价补偿费用中列支被征地农业人员进入社会保障费用，不足部分从市财政社会统筹账户列支。

2.3.2青苗和附着物综合补偿费。（1）房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费。S村主要采用宅基地产权置换的方式对房屋进行补偿，被征收宅基地的村民可自选安置方式，包括村内安置房置换、镇安置房置换、全额拆迁。安置房价格为1500元/m2，将原宅基地评估价格（拆迁补偿款）减去购买安置房款项（购房扣款），得出协议实际发放补偿金或需补缴房款。此外，拆迁村民还将获得过渡费和利息，过渡费标准为每户每月6元/m2，因搬家、装潢等原因，每户多结算6个月过渡费;利息以购房扣款为基数，计算自拆迁交房日始，至分房日止，按银行同期定期存款利率算。

目前全村已有62户民房被征收，其中59户村民选择本村置换，3户村民选择镇置换，无人选择全额拆迁。对于本村安置房置换和镇安置房置换村民，均按照镇统一标准。

（2）青苗补偿费。青苗补偿费一般按一季的产值计算，能如期收获的不予补偿。可以移植的苗木、花草以及多年生经济林木等，支付移植费;不能移植的，给予合理补偿或者作价收购。

（3）其他补偿费。农田水利工程设施、人工养殖场和电力、广播、通讯设施等附着物，按照等效替代的原则付给迁移费或者补偿费。

2.4现有征收补偿体系的特点

在宅基地“两权分离”背景下，以S村为例的现有宅基地征收补偿较为完善，其中的土地补偿费是对宅基地所有权的补偿，其余补偿项目则是对宅基地使用权的居住保障功能和财产属性的补偿。有以下特点：

2.4.1土地补偿费计算方式以耕地为基础。在S村宅基地征收中，征地区片价补偿费中的土地补偿费是对宅基地所有权的补偿，而其是按照耕地的年产值计算的，这种计算方式并不合理。宅基地的农业生产功能有限，而其作为非农建设用地，具有较强的住房保障功能和财产属性，按照耕地年产值的计算方式进行宅基地征收补偿，不能准确表示出宅基地作为建设用地的价值。

2.4.2宅基地补偿实行“房地一体”。在S村对宅基地进行补偿时，通过估价机构对原有宅基地上的房屋进行估价，得出拆迁补偿款，再计算拆迁补偿款和购房扣款的差额确定得到的补偿款或需补交的购房款。S村的补偿方式实质是一种“房地一体、产权置换”的方式。在评估时，对原有房屋进行重置成本评估;在补偿时，并没有将房屋所有权和宅基地使用权分开补偿，而是统一补偿，选择进行产权置换的农户将得到完整产权的安置房，选择全额拆迁的农户将得到补偿款。

2.4.3对宅基地的补偿重“保障”轻“财产”。“两权分离”背景下宅基地使用权包括保障功能和财产属性，但财产属性表现不明显，甚至没有体现。在宅基地“两权分离”背景下，S村对宅基地进行补偿时，着重对宅基地使用权的保障功能进行补偿，包括安置补助费、社会保障费等费用，对于住宅、青苗等物的补偿也并没有涉及经营性宅基地，没有明显体现出宅基地使用权的财产属性。一方面是因为石山下村的宅基地仍以自住为主，另一方面是因为现有的宅基地使用权没有将保障属性和财产功能分开，导致补偿重“保障”轻“财产”。

3“三权分置”背景下宅基地征收补偿权益体系的重构

2018年1月2日，中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置。”宅基地“三权分置”已然是落实乡村振兴战略、保障农民安居乐业的基础平台和必要抓手，也是新一轮宅基地制度改革的基本方向。

土地政策的落实必须以土地三权权能配置明确为前提。对于宅基地来说，征收涉及多个主体，而宅基地本身有其特征。在宅基地“三权分置”背景下，科学界定宅基地所有权、资格权、使用权三权的权属性质，明确宅基地征收的权益补偿，对完善宅基地征收补偿权益体系、维护农村稳定发展具有重要意义。

3.1宅基地“三权分置”的权属性质

3.1.1宅基地所有權是自物权，具有根本地位。宅基地“三权分置”中的宅基地所有权为自物权，即集体经济组织权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，是其他权利的“母权利”，其主体为集体经济组织。

从“两权分离”到“三权分置”，宅基地所有权并未改变，仍然归农民集体所有。在宅基地“三权分置”中，应始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，发挥集体所有制的稳定性、公平性和有效性，确保农村土地集体所有权的根本地位不动摇。

3.1.2宅基地资格权是成员权，具有保障功能。宅基地的获得是在集体所有的基础上，基于集体成员身份进行的福利性、无偿性、无期限性的分配，是集体内部成员的一项专属权利，因此宅基地资格权可以认为是宅基地所有权的一项子权利，是成员权。

宅基地保障农民最基本的居住权利，具有社会保障功能。在宅基地“三权分置”中，单独分离出资格权，将具有身份属性的福利保障功能赋予宅基地资格权，从权能设置上化解了福利保障和财产功能的冲突。因此，宅基地资格权是一种基于农村集体经济组织身份的成员权，其主体为具有农村集体经济组织成员身份的宅基地资格权人。

3.1.3宅基地使用权是用益物权，具有财产属性。宅基地使用权是一种用益物权，其不同于宅基地资格权，并不是集体经济组织成员身份的象征，而是在集体所有的土地上建筑房屋及其附着物的权力，具有较为完整的占有、使用、收益和处分的权能。

在宅基地“三权分置”改革中，宅基地使用权所代表的财产属性与宅基地资格权所代表的福利保障性质分开，纯化为典型用益物权后的新宅基地使用权一经设立便独立于宅基地农户资格权。作为一种较为完整的用益物权，宅基地使用权可以通过出租、赠与、继承和抵押等方式自由流转。因此宅基地使用权是一种财产权，其主体为宅基地实际使用人。

3.2“三权分置”背景下宅基地征收的权益补偿配置

2019年修订的《土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”在界定宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权权属性质的基础上，对征收的补偿权益体系进行配置。

3.2.1宅基地所有权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）相关规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。在对宅基地进行征收时，宅基地的集体土地所有权消灭，宅基地的所有者是集体经济组织，因此土地补偿费是对宅基地所有权的补偿，补偿对象是集体经济组织。

无论是“两权分离”还是“三权分置”，对于宅基地所有權的补偿是不变的。在实施过程中，经过村级组织讨论，可对土地补偿费进行再次分配，大部分分配给宅基地资格权人，其余部分平均分配给集体经济组织成员。

3.2.2宅基地资格权。宅基地资格权并不属于用益物权，而是具有保障功能的、强烈依附于宅基地所有权的成员权，宅基地资格权的补偿对象应该是具有集体经济组织成员身份的宅基地资格权人。

当宅基地所有权因被征收而消灭时，宅基地资格权也被消灭，但因其强烈依附于宅基地所有权，不能成为单独的补偿对象。宅基地资格权的补偿是由集体内部进行土地补偿费的再分配，而宅基地的取得又具有无限期性，因此土地补偿费的大部分应作为对宅基地资格权的补偿。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）的规定，安置补助费应支付给安置的责任主体;根据《土地管理法》（2019年修订）规定，安排被征地农民的社会保障费用。安置补助费和社会保障费用是对被征地农民福利保障的补偿，尽管安置补助费的使用主体会随着负责组织安置主体的变化而变化，但其仍对应具有福利保障功能的宅基地资格权。因此，安置补助费和社会保障费用也是对宅基地资格权的补偿。

3.2.3宅基地使用权。宅基地使用权是用益物权。在“两权分离”时，宅基地使用权的保障功能和财产属性并未分离，其财产属性明显被弱化，而宅基地“三权分置”后，宅基地使用权代表的财产属性则不应被忽视，征收时需要进行补偿。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有;在《土地管理法》（2019年修订）中，农村村民住宅也被纳入补偿对象。从权利角度来看，宅基地上的住宅、地上附着物及青苗的所有者行使的是宅基地使用的权利，因此，农村村民住宅、地上附着物及青苗补偿费是对宅基地使用权的补偿。

另外，对于宅基地“三权分置”背景下具有经营、收益功能的宅基地，还应该考虑对宅基地使用权补偿其“经营预期”。参考国内农用地相关研究，补偿的不仅仅是因为征地而导致的现状产出和前期投入的损失，还应该适当考虑宅基地使用权人一定期限内的正常经营利润，由此体现出对宅基地使用权财产属性的补偿。

在宅基地“两权”时期，宅基地使用权的权利主体是唯一的;宅基地“三权分置”后，宅基地资格权和宅基地使用权的主体可以是一致的，也可以是不一致的。在对宅基地进行征收时，应按照“房地分离”的原则，区分宅基地资格权和宅基地使用权的权利主体，宅基地使用权的主体可以是宅基地资格权人，也可以是本集体经济组织之外的社会群体，应根据实际情况分别补偿。

4政策建议

4.1完善宅基地“三权分置”相关法律

宅基地“三权分置”提出较农用地“三权分置”晚，还没有相关法律法规的支撑。目前，宅基地“三权分置”主要通过相关政策文件提出，《土地管理法》《民法典》等还未进行相应的调整。对于尚处在探索阶段的宅基地“三权分置”，在各试点地区积累相关经验、完善相关制度后，应从国家层面尽快完善和修改相关法律法规，将政策性的制度上升为规范性的法律，将政策语言转化为法律语言，包括对宅基地资格权和宅基地使用权界定，这也是构建宅基地征收补偿体系的基础。

4.2改进对宅基地所有权的补偿标准

对宅基地所有权的补偿费用是土地补偿费，但目前的《土地管理法》对宅基地和耕地的土地补偿费并未区分，而两者的功能明显不同，耕地具有较强的生产功能，而宅基地的保障功能和财产属性更强，以相同标准衡量二者会使宅基地作为建设用地的价值偏低。因此，对宅基地所有权的补偿要充分体现宅基地所有权的市场价格和建设用地性质，采用不同的区片综合价格进行定价。

4.3完善对宅基地资格权的补偿

4.3.1明確宅基地资格权的补偿对象。在宅基地“三权分置”体系下，宅基地资格权具有社会保障功能，其保障农村居民最基本的居住权利。宅基地资格权是一种基于农村集体经济组织身份的成员权，其主体为具有农村集体经济组织成员身份的宅基地资格权人，因此其补偿对象也是具有农村集体经济组织成员身份的宅基地资格权人。

4.3.2按比例分配土地补偿费。由于宅基地资格权是基于农村集体经济组织成员身份取得的，且宅基地取得的无期限性使得宅基地已近乎成为农民私产，因此宅基地资格权的土地补偿费应在农村集体经济组织的土地补偿费中按一定比例提取。《江苏省土地管理条例》（2004修正）规定，农村集体经济组织未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民。对于宅基地来说，应参考承包地设定一个分配比例，对于无法重新安置宅基地的集体经济组织，应将土地补偿费不低于70%的比例补偿给被征地农户。

4.4完善对宅基地使用权的补偿

4.4.1理清宅基地使用权的补偿主体。宅基地“两权分离”背景下的宅基地使用权主体是唯一的，而宅基地“三权分置”后，宅基地使用权主体既可以与宅基地资格权一致又可以不一致，既可以是集体经济组织内部成员，也可以扩大到非集体经济组织成员。在补偿时，要对实际宅基地使用权人进行补偿。理清“三权分置”下宅基地使用权主体的变化对合理补偿具有重要意义。

4.4.2规范宅基地使用权的补偿内容。“三权分置”背景下，宅基地使用权是纯化的用益物权，对其的补偿应根据“谁投资、谁受益”的原则予以非平均的收益分配。对于农村村民住宅、地上附着物及青苗补偿费，应根据专业评估机构的估价对其所有权人进行补偿;对于经营预期补偿费，参考农用地的平均年产值补偿方法，对一定时间内的经营利润进行补偿。

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[收稿日期]2020-08-06

[基金项目]南京农业大学公共管理学院大学生创新训练计划（1920C07）。

[作者简介]任一帆（1998-），男，山东烟台人，本科生。