科学程序是社会主义民主协商机制的基本保障

[摘    要] 新时代保证人民当家作主需要进一步完善民主协商机制。党的十九大报告指出，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。2020年9月习近平总书记在湖南召开基层座谈会，充分听取民众的意见，这就是一次民主协商的实践典范。这启示我们，要用制度程序的方式保证人民民主权益的实现，尤其是在“基层座谈”“集体讨论决定”等方面更要依照程序办事。在落实“基层代表座谈会”制度化、常态化的过程中，要注重选好代表、互动交流、反馈意见和总结鼓劲;在完善“集体讨论决定”程序时，要保障讨论议题提前发放、提供两个以上不同方案、注重听取专业人士意见、对讨论者实施奖惩制度。

[关键词] 科学程序;民主协商;人民当家作主;民意

[中图分类号] D621  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）12-0042-05

进入新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法制、公平、正义等方面的要求也日益增长。为了满足这些要求，扩大人民的有序政治参与，党的十九大报告在十八大报告中提出的“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”基础上，增加了“民主协商”的新提法。2020年9月17日，习近平总书记在湖南考察时召开了基层代表座谈会，听取大家对“十四五”规划编制的意见和建议，受到社会各界人士的好评热议。习总书记对“十四五”规划编制工作网上意见征求活动作出重要指示，强调应更好发挥互联网在倾听人民呼声，汇聚人民智慧方面的作用。此次基层代表座谈会的召开，是习总书记倡导民主协商的一次实践引领。习总书记对运用互联网开门问策、集思广益作出指示，更是要求各级政府应更好地运用和发挥现代传播技术和方法在倾听民意、汇聚民智等方面发挥重要作用。

一、众人的事情由众人商量

党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由眾人商量，是人民民主的真谛。”众人的事情由大家商量，由人民作主，这是中国特色社会主义制度的优越性和执政为民理念的真实体现。进入新时代，我们将面临众多机遇和挑战，诸多问题和矛盾摆在我们面前，由于职业、阅历、学识和视角的不同，也会产生许多相同、相似和相异、相悖的意见和建议，因此需要众人的充分商量。

为了保证中央大政方针的决策科学化，我党从十六大以来就将程序化提到了议事日程，凡有大事要事，都是“议论纷纷”在前，“择善而从”在后，且已经形成一套行之有效的办事程序。2020年10月26日在北京召开的中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议，重点研究国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标问题并提出建议。为了开好这次会议，党中央坚持开门问策、集思广益，以各种方式广泛听取各方面意见和建议。为贯彻落实习近平总书记关于“十四五”规划编制工作要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，齐心协力把“十四五”规划编制好的指示精神，2020年8月16日至29日，“十四五”规划编制工作开展网上意见征求活动，分别在人民日报、新华社、中央广播电视总台官网、新闻客户端以及“学习强国”学习平台，开设“十四五”规划建言专栏，听取全社会意见建议。活动组织有序，社会反响热烈，累计收到网民建言超过101.8万条，为“十四五”规划编制工作提供了有益参考。期间习近平总书记先后到一些地方进行了调研，并相继主持召开了企业家座谈会、党外人士座谈会、扎实推进长三角一体化发展座谈会、经济社会领域专家座谈会、科学家座谈会等等，并充分听取意见和建议。

民心是最大的政治，而民意表达则是实现政治目标的一种有效方式。多年来，我们党一直十分重视保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，畅通人民与政府间的交流渠道，以增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。2020年9月17日，习总书记到湖南考察时，邀请了一些基层代表座谈交流，当面听取大家对“十四五”规划编制的意见和建议。这次参加座谈会的基层代表有来自农村、社区、企业等方面的，也有来自教育、科技、卫生、政法等战线的（既有各级党代会代表、人大代表、政协委员、劳动模范、扶贫干部，也有新的社会阶层人士、农民工、快递小哥、网店店主等）。他们来自基层，来自一线，与群众生活在一起，感触最深，对中央政策的制定也最关心，需要最迫切;他们参与经济社会生活最直接，同群众联系最紧密，对党的路线方针政策落地见效感知最真切，提出的意见和建议能够更加贴近基层实际、反映群众心声。参加会议的10位代表就办好乡村教育、加大产业扶贫力度、支持小微企业发展、实施乡村振兴战略等问题提出了自己的真知灼见。来自一线的民意表达往往是更真实的、鲜活的、典型的，也是最具有说服力的。当民众的意见不一致或者有分歧时，民意表达对于领导机关真实有效把握实情、正确引导群众、反思和修订政策是大有好处的。与此同时，民众在意见的表达过程中能够深切感受到自己的意见被倾听、被重视、被接受和被反馈，会有一种当家作主的自豪感。作为基层群众的一员，他们能够较好地代表和反映群众的需求和呼声，直接与高层领导面对面，能最直接、最深切地反映基层和底层的现实和需求，有利于高层决策时既能统筹兼顾着眼长远规划，又能雪中送炭解决当下问题。

人民创造着历史，人民是时代的英雄。将顶层设计与问计于民结合起来，是政府决策系统的完美结合，它将最大程度、最大范围地发挥公众参与管理国家事务的积极性和聪明才智，也必将产生最优异的协商成果。正如习近平总书记在座谈会上所说：“在我们这么一个有着14亿人口的国家，每个人出一份力就能汇聚成排山倒海的磅礴力量，每个人做成一件事、干好一件工作，党和国家事业就能向前推进一步。”众人的事情由众人商量，众人遵循一定的科学程序参与决定国家大事，这正是召开基层代表座谈会的意义所在。人民参与国家和社会治理，彰显了中国式民主广泛、真实、管用的特点和优势，能保证党和国家事业始终以人民为中心、为人民谋幸福，也能有效汇聚起蕴藏在人民群众中的智慧和力量，为党和国家事业发展提供源源不断的动力。我们要通过加强制度建设，不断完善制度程序和参与实践，保证人民享有更广泛、持续、深入参与国家和社会治理的权利，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践[1]。

二、用制度程序保证人民当家作主

我国的国家制度和国家治理体系具有坚持人民当家作主、密切联系群众、紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势。这一显著优势有多种表现，其中一个重要方面是通过一系列行之有效的制度安排和活动规范，切实保障人民享有参与国家和社会治理的权利。评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，关键是要看全体人民能否依法有效管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业，能否通过制度程序行使当家作主权力、畅通表达利益要求。

程序包含两个层面的意思：所谓程，讲的是制度、规章、法式;序，讲的是按等次、位次而区分的位置或运动的次序。程序是指事物和人依照某种自然法则或行为准则、次序而进行的运动过程，含有时间和空间的涵义。当其作名词时，讲的是事物运动守则和排列顺序，表现为一种相对静止状态;作动词时，讲的是为达到某种状态而进行的运动过程，这种过程因不同的要求而有不同的程序，比如按时间的先后（先来后到）或按年龄的大小（尊老爱幼）或按紧急的程度（轻重缓急）或按数量的要求（大小多少）等依次排列的工作或运动步骤。

在大千世界里，不论是自然的运动、社会的运动，还是人类的思维运动，无处不存在着程序。可以说，人们的一切努力和奋斗都在寻求一种适应自然、社会和人的思维运动的程序;一切成功者的表现都在于不断地克服来自自身和外部的干扰或破坏，调适各种程序，使之系统运动，趋于一种整体上的和谐完美[2]。在依法治国的改革进程中，要着重加强制度建设，特别是程序化的建设，是新时代建设和谐社会实现中国梦的一个新课题，一项新任务。

2002年11月8日，在党的十六大报告中，第一次使用“建设社会主义政治文明”的提法，并特别强调“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”党的十八届四中全会强调“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。”四中全会《决定》中对于“健全依法决策机制”提出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这些程序的设置，保障了行政决策文件出台的科学性和法规性。但是，要真正让每一个环节落到实处，还需要对这些上位法定程序作出更加具体可行的下位操作程序（也称保障程序），如“基层代表座谈会”就是“公众参与”的一个重要组成，为保证其高效有序就需要设置科学有效的保障程序。党的十九大报告进一步提出要“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。

为保证“基层代表座谈会”制度化、常态化，提高会议效率，需要把握以下几点：其一，选好代表。代表人选择的优劣强弱直接关系到会议成效。此次湖南举行的座谈会，虽然只请了10位代表，但却是经过精心挑选的，他们最大程度地代表多方面的利益和意见，保证会议能在有限时间里听到更多更好的民声。那么，如何选出优秀的基层代表呢？有关部门可经常在辖区单位举办一些类似出谋划策、集思广益的座谈会、演讲会，让基层代表在这一过程中得到锻练。同时，也要时常关注媒体的相关报道，便于从中筛选出适宜参加不同主题座谈会议的代表人选。

其二，互动交流。座谈会是说和听的统一，只有说，没人听或听的人心不在焉，这样的会议不但没有什么成效，反而是对代表主人公身份的亵渎，与会议的宗旨是背道而驰的。如何做到互动交流，一是表现在会上真诚倾听（倾听是一项任务，也是一门学问），对会议涉及的内容作深入细致的功课准备，只有这样才能即刻和适时回答代表的意见和建议;二是表现在会下通过互联网了解会议主题所涉及的相关情况，做到参会时心中有数。如此次在湖南召开的基层代表座谈会中，习近平总书记一到湖南就参观了三位女红军战士在汝城县沙洲村留下“半条被子”给老乡的纪念馆，并将这个故事带到会上与代表们共享，融洽了会议气氛，深化了会议主题。

其三，反馈意见。参加座谈会，虽然是代表们畅所欲言给领导提意见和建议，但代表们还是希望自己的发言能够收到回复，甚至能得到解决。互联网时代，运用网络互动平台来接受网民的意见和建议的方式已是普遍现象，但是能够得到平台有效回复的却很少，有的回复是“通用版本”，有的则是“无可奉告”。信息社会讲究系统的沟通與反馈，这既是信息技术的要求，更是诚信政府取信于民的需要。在这次湖南举行的基层代表座谈会上，习近平总书记就与代表交流了他经常关注和收到群众来信的事情，对于会上代表们提出的意见和建议，他要求“十四五”规划编制工作组对这些问题作出积极回应。

其四，总结鼓劲。基层代表座谈会，既是信息的交流会，更是行动的鼓动会。平时，大家很少能见到上级特别是高层领导，座谈会上参加会议的代表们除了想表达意愿外，还希望从领导那里获得走向幸福明天的鼓劲信息。参会领导要结合当时当地的情况介绍一些新政策新举措，并通过会议向全体与会者和社会发布撸起袖子加油干的鼓舞号令。习近平总书记在座谈会上讲的四点意见就是对参会代表和全国人民最大的鼓舞。另外，会议结束时要对会议情况进行总结，留存相关文件以备后用。

“基层代表座谈会”是“公众参与”的一种形式，我们在做好它的同时也要兼顾其他。一个国家、一个地区的重大事务，当然需要更多的人参与，集思广益、择善而从总是好事。但是，社会治理、管理事务是需要分层次、分专业的，很多事情并不是凭人多士气高就能办得好的。如关于发射卫星、制造航母、西部开发、南水北调等专业性很强的事情只能依靠各方面的专家反复研究讨论，政府才能作出最终决定。而对老百姓熟悉的类似就业、医疗、住房、教育、物业管理、养老保险、社会治安等方面的问题，认真听听代表们的意见，或许更有成效。

党的十八届四中全会《决定》中还提出将“集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序。为此，有必要对“集体讨论决定”这一法定程序设置科学有效的保障程序，大体包括以下几方面内容：

一是将决策讨论件提前送达讨论者手中。这里强调的是时间程序：事物都是在一定的时间和空间中运动的，没有时间的保证，再好的愿望也只可能是一句空话。譬如参加一个会议，到了会场才看到需要讨论决定的材料，那么大家的临时发挥就很难保证对所需讨论问题的科学全面认识，这样的决策虽经“讨论”，但它的科学性是会受到影响的。

二是应有两个以上可供讨论或有不同意见的决策方案。这里说的是空间上的程序：在纷繁复杂的世界里，特别是在当今大数据时代，多元化、多样化是一个重要特征。在讨论重大行政决策文件时，只有一个版本供讨论，充其量只能是小改小革，虽然有一定的作用，但不能从根本上保证其科学性。行政决策就是要在不同意见中比较选择。在提供多个或不同意见方案时，可发表主持方的意见，这样既保证了方案的多样性和可选择性，也体现了主持方的意见，使讨论更加集中更有成效。

三是对特殊领域或专业的问题，拟请相关专家到会解读。这里讲的是人员选择的程序问题。如在一些会议中我们经常可以听到，请参会者“各抒己见、畅所欲言”的话。在很多情况下，这种看似民主的提倡其实是不科学的。规范性文件，涉及的领域和问题，不是每一个教授或专家都有发言权的，如果主持人所请的参会者不是该方面的专家，而他们又很踊跃地“畅所欲言”，那么是得不到真正好效果的，有时还可能弄巧成拙。研究什么样的问题请什么样的专家（可根据情况适当放宽人选），这是保证讨论会科学高效的又一个程序。

四是记载参与讨论者的不同意见，以便事后依据档案资料追究责任或奖励。以证据说话，实事求是，这样才能保证决策文件制定的科学性和参与讨论决定的领导者、与会者职责的严谨性。随着依法治国理念的深入，为官者要有所为，在一些决策事件的处理中，不仅要追究在任者职责，还要对已经离职、卸任者实施终身追究制。同时，对在决策文件中起到良好效果、发挥积极作用的参会人员，也要给予表彰和奖励、业绩考核和职务晋升，这些都是需要有原始记录为证的。

五是设立监督反馈机制，随时调整和修改决策。事物都是在运动中发展变化的，不可能有任何一项决策文件放之四海而永远正确。只有设立及时通畅的监督反馈机制，让讨论者不断听到、看到决定文件的实施情况，才能保证日后的讨论更加有的放矢、步步深入、日趋完善[3]。党的十八届四中全会《决定》中关于“健全依法决策机制”中提出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，其目的就是为了“确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。为此，在今后的決策实践中，我们既要坚守法定程序，同时也要加强保障程序的设置，只有这样才能让中央的决策举措更加科学有效地落实到位。

[参考文献]

[1]  赵振宇.保障人民参与国家和社会治理[N].人民日报，2020-01-15.

[2]  赵振宇.程序的监督与监督的程序[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]  赵振宇.为“集体讨论决定”设置科学程序[N].学习时报，2015-06-08.

[责任编辑：李利林]