住宅地使用权续期问题法律研究

袁佺

住宅建设用地使用权是一个有期限的用益物权，存在到期后的续期问题，因此，住宅建设用地使用权期满续期问题一直备受关注。《中华人民共和国民法典》物权编给出了原则性规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。不过，对于如何自动续期，尚未有法律和行政法规的配套制度。因此，对《民法典》物权编，应紧跟趋势明确规定相关配套制度，以便形成全社会对公民财产长久受保护的稳定预期。

学者看法

自动续期是否应该交费？怎么交？观点不一。一种观点认为，土地出让金是一次性收取，如果续期以后再续费对于老百姓不公平。而对于土地使用权到期后，如果续期需要收取费用，有学者提出不能按照现行的地价来补交。还有观点认为，按20年期限收取的土地出让金，而到期后免费续期到70年，对于交纳70年土地出让金的人来说又不公平。作为《民法总则》制定的参与人，也是制定民法各单行法、民法典各分编草案的主要参与人，中国人民大学法学院教授、中国法学会民法学研究会副会长杨立新解释称，从目前来看，未满70年，而使用权到期的住宅可以自动续期，不存在交費的问题。而超过70年的建筑如何续期，《民法典》物权编给出了原则性规定，细节将交给后续的法律、行政法规去解决。

在70年土地使用权到期的相关法律、行政法规方面，中国法学会民法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院原院长王卫国指出，1990年国务院出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，居住用地使用权出让最高年限是70年。1994年的城市房地产管理法规定，70年的土地使用权到期时，使用者需提前一年申请续期，否则国家无偿收回土地使用权。到了2005年，《物权法》又规定，住宅建设用地使用权期间届满，自动续期。不同时间制定的法律法规等，对问题的认识存在历史局限性。这使得各部法律间存在不统一甚至相互抵触的情况。在法律碎片化的情况下，人们了解法律、适用法律存在不便。因此要通过法典的方式，对长期形成的法律资源梳理、整合，统一起来。

北京市社会科学院国际交流中心负责人、法治研究中心主任韩忠亮教授认为，《民法典》仅给出的原则性规定是给后续相关法律、行政法规留有空间。从目前来看，是希望等相关法律或者行政法规成熟后再处理。韩忠亮教授表示，可以采用“旧房老办法，新房新办法”，对于新房可以考虑借助国际经验。目前，部分国家是通过收取阶梯税费的方式来实现房屋持续使用的问题。使用多少年就交多少年的税费。这样就不存在续期以及续费的问题。同时，可以保证房屋的居住属性，防止炒作。

针对上述不同的观点，杨立新教授给出了建议。他表示，不够70年的，到期后必须都续期到70年;70年到期后自动续期，相当于住宅建设用地使用权是一个无期限的物权，即一次取得永久使用，国家不必每次续期每次都收费;而到期后经过自动续期变成永久性建设用地使用权之后，应当确定使用权人与国家所有权人之间的关系，可以考虑收取必要而不过高的税金，采用以税代费的处理方法，但这应当经过立法机关立法决定。

以税代费制度的可行性

以税金替代续期费用，不仅能够让国家的财政收入长流不断，也属于百姓可以承受的范围。以房地产税替代续期费用，不仅具有房地产税中的地产税征税对象是住宅建设用地使用权的合理根据，同时也满足合比例原则、满足民众需求的正当性根据。如此一来，在房地产税与住宅建设用地使用权自动续期规则相互衔接的过程中，住宅建设用地使用权到期自动续期后由收费改为征税，能够有效地协调住宅建设用地所有权人即国家与住宅建设用地使用权人的利益冲突，使二者的权利得以充分实现，更容易被住宅建设用地使用权人接受，从根本上稳定住宅建设用地使用权人对国家的信心，持续推动形成住宅建设用地使用权人对住宅建设用地使用权长久受保护的良好和稳定预期。也就是说，取税去费的制度安排充分贯彻了《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的指导思想。

以税代费的应用途径

——确定地产税性质。对于住宅建设用地使用权人征收的地产税，是作为土地使用权人对国家履行的法定义务，界定的是土地使用人与土地所有权人（国家）的权属关系。权利人通过缴纳出让金取得了70年的住宅建设用地使用权，经过自动续期，权利人继续保有该土地，70年住宅建设用地使用权也就成为永久性的用益物权。国家对于永久性用益物权征收地产税，就是土地使用权人对土地所有权人应当承担的义务。因此，住宅建设用地使用权的地产税是保持土地使用权人与国家作为土地所有权人的长久的土地利用关系的税收证明。

——明确纳税义务人主体。在地产税的征收中，住宅建设用地使用权人是纳税义务人，原因在于世上没有不考虑社会利益的绝对所有权，用益物权也应考虑社会利益，税收正是出于社会利益的考量，促使用益物权人背负公法上的负担，政府也秉承“取之于民、用之于民”的主张，为用益物权人提供公共服务。这样一来，基于受益与付出相一致的原理，地产税是住宅建设用地使用权人获得公共服务所支付的对价，住宅建设用地使用权人是地产税的纳税义务人。

——确定征税标准。随着房地产市场的不断发展，投资性住宅用房成为趋势，这种囤积居奇的炒房行为对社会起到了不良的影响。所以，尽管土地及其地上建筑物均属于房地产税的征税范围，但在具体征收时，应当区分生活保障型住宅用房与投资型住宅用房，根据不同的住宅和土地的用途来确定采用不同的征税标准。例如，对仅用于生活居住商品房的住宅建设用地使用权，课以低数额税，用于体现权利人和所有权人的关系。对于投资型商品房的住宅建设用地使用权，收较高额税。这样做的目的在于：既能最大限度地保障居民的生存和生活需求，又能通过税收机制，抑制投机行为，促进房地产市场健康发展。

——明确计税依据。地产税以地产评估价格作为计税依据时，可以更好地实现这个目标：设置合理税收负担，调整土地收入，避免财富分配不均的情况。不同用途的地产价格不同，因此，应按照不同的建设用地使用权的用途和地价计征税金。

首先，对于用于满足生活需要、生存需要的住宅用地，应当只征收象征性的地产税，不能征收过高，这是为了让人民群众享受应得的生活福利。其次，对于用于高消费的住宅用地，征收的地产税应当高于生活保障居住用房的标准，这是为了让这一部分土地利益占有人对国家做出更多的贡献。最后，对于用于经营的住宅用地，例如将房屋进行租赁收取租金，应当适用比照经营用地的标准，征收更高的税金，承担更多对国家的法定义务，但不可盲目提高税金征收，应充分考虑到租房具有营利性的前提下，只对出租人征收适当的税金，做到既能保障承租人的生活所需，又能维护出租人的经营自由，以达到良好的社会效果。

——规定税收减免标准。对于有特殊优惠性的房改房、经济适用房、低保住房，应当采取减税甚至免税的办法，满足生活有困难居民的基本生活，并针对弱势群体，配有专门的优惠政策。

——规定逾期缴税后果。江平教授在住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题上指出，自动续期所蕴含的是没有缴费仍然有权居住，即不缴费只是限制民事流转，并不对民事权利产生影响。住宅建设用地使用权自动续期的规定不因缴费或者缴税而有所改动。住宅建设用地使用权人逾期缴纳地产税，其法律后果也应当是承担税法上的责任，其享有的民事权利不受影响。