“村改居”社区合作治理研究——以青岛市L区J街道“四社联动”实践为例

同春芬，李仕佳

（中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛266100）

一、引言

（一）问题的提出

社区作为社会治理系统的基础单元，是国家治理体系的微观细胞，承载了社会治理和公共服务在微观层面的基础性功能。党的十九大报告在提出我国社会主要矛盾发生变化的情况下，进一步明确了社区治理和服务的战略性定位与布局，强调“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”［1］。新时代背景下，突破当前社区治理瓶颈、实现社区治理结构转型成为了基层社会治理的重中之重。

“村改居”社区是中国城市化进程中一种特殊类型的社区——既非自然形成的城市社区，又区别于传统的乡土村落，它是农村社区向城市社区过渡的一个阶段，故表现出“非城非乡、亦城亦乡”［2］或“半城市化”［3］的特点。作为一项长期性、系统性工程，“村改居”面临着基层社区建设、居民身份转换、公共服务重塑等诸多困境，因此寻求有效的治理办法成为解决城乡过渡问题、推进城乡一体化的当务之急。公共管理学界公认合作治理是社区治理（尤其是社区公共服务治理）中最有效的模式之一［4］，将其运用于“村改居”社区治理实践，对于创新社会治理体制、提升治理水平具有重大意义。青岛市L 区J 街道具有典型的城乡结合特征，完成旧村改造后，在街道组织下，社区党委、社区自治组织、社会组织和社会智库充分发挥合作互动作用，逐步形成了“四社联动”治理经验，为J 街道“村改居”社区治理转型升级打下了良好基础。本研究基于合作治理理论，分析J街道“村改居”社区的“四社联动”治理实践，回答两个问题：一是“村改居”社区合作治理有效的分析框架是什么？二是J 街道通过合作治理形成的“四社联动”治理实践，为解决“村改居”社区共治难题提供了何种借鉴思路。

（二）文献回顾

“村改居”是消除城乡二元体制、统筹城乡发展、逐步实现城乡一体化的创新机制［5］。关于“村改居”社区，国内学界有着较为一致的理解，一般从制度性变迁角度将其界定为“通过变农村户口为城市户口，变村委会为社区居民委员会所形成的社区”［6］。“村改居”社区的治理问题，国内学者多从两方面进行研究：一是“村改居”社区的自治。高灵芝、胡旭昌对“村改居”应采取村民自治还是居民自治展开研究，探讨了社区按“村民自治”规则进行治理的合理性［7］。程同顺则认为应将村民自治和社区自治的优势相结合，逐步实现由村民自治向社区自治的转变［8］。二是“村改居”社区的治理困境和对策。黄立敏指出“非农非城、亦乡亦城”的转型特征给“村改居”社区治理造成诸多问题，须将政府治理与社会治理相结合，并发挥社区社会资本的作用以实现社区善治［9］。牛君认为要从社区管理体制、社区服务体系、社区工作者素质、社区政策法规等方面进行综合改革［10］。黄成亮进一步指出，为解决“村改居”社区治理在结构转换和沟通机制方面的问题，应推进社区的协同治理，打造社区共同体［11］。

通过回顾文献，国内学界关于“村改居”社区的界定、特征、类型划分等方面的研究成果较为丰硕。研究焦点上，从前期的失地农民权益保障和集体资产改制问题，逐渐转移至社区成立后的居民参与、管理体制、服务供给等社区治理难题上；研究层面上，政策研究多于学理研究；研究角度上，关注静态结构多于动态过程分析；研究方法上，案例分析多于实证研究。“村改居”社区作为一种过渡性社区，不仅面临着制度、组织的转型，也面临着秩序重构、文化重塑、服务重建等多方面问题。现有研究虽在“村改居”社区存在的问题及其治理应对上颇具成果，但尚缺少科学的理论指导和成熟的模式参考。未来应当基于整合、动态、比较的视角，借鉴城市社区治理中成熟的研究和理论，提炼升华出“村改居”社区治理的实践经验和适用的理论分析框架。

二、“村改居”社区合作治理框架构建

（一）合作治理在“村改居”社区治理中的适用性

合作治理理论缘起西方，为使政府管理适应社会事务的复杂化和社会需要的多样化，该理论主张以上下互动、合作协商的治理取代自上而下的单向度统治，其核心观点是“在自主、平等的基础上开展合作”［12］。“村改居”是我国推进城市化进程的主要途径，但转型后的社区既要解决职能角色转换、管理体制更新、新居民就业与保障等特殊问题，还要应对居民需求多元化、综合配套设施升级、弱势群体救助等城市社区所面临的一般性难题。同时，伴随社区形态的改变，“村改居”社区发生着一系列变化：村委会到居委会的角色转换、村民到市民的身份转换，以及各类组织的培育发展，使得社区治理主体的多元化趋势逐渐显现，为合作治理的实现提供了可能性。“村改居”社区治理的核心是围绕居民需求，为居民提供多样化的公共产品和公共服务，实现社区公共利益的最大化。由于社区公共事务具有复杂性、分散性、多样性等特征，政府和居委会无法包揽所有的公共事务，因此需要政府、社区自治组织、社会组织、其他各类组织及公民个人通力合作，共同解决社区在发展转型中面临的各种现实问题。合作治理作为一种强调平等合作、对话协商的新型社会治理模式，对于“村改居”社区转型升级、实现治理目标具有较好适用性和重要指导意义。

（二）“村改居”社区合作治理框架的蕴涵及构建

合作治理理论为解决我国“村改居”社区治理难题提供了一种良好思路。在调研过程中发现，青岛市L 区J 街道“四社联动”的治理实践与合作治理理论具有内在契合性，本文尝试构建解决我国“村改居”社区合作困境的一般分析框架，并将之称为“‘村改居’社区合作治理框架”（见图1）。“村改居”社区合作治理，是指政府、社区自治组织、社会组织、其他组织及居民个人等主体以提升居民生活获得感、幸福感为目的，通过合作、协商、参与等方式形成多元互动的复合治理模式，共同管理社区公共事务。其重要特点是：第一，参与治理主体多元。合作治理改变了以政府为主导的单中心供给模式，社区自治组织、社会组织、物业公司、驻区单位等都参与到新社区的服务和建设中来，不能被排斥在治理过程和决策过程之外。第二，治理过程合作互动。合作以平等、互惠、协商的合作伙伴关系为前提，是一个政府自上而下与社会组织自下而上的交互过程。第三，各方责任清晰明确。不同主体各司其职，围绕居民需求开展一切社区事务，避免服务中的缺位、越位和错位。第四，社区认同意识良好。原先乡村稳固而富有弹性的社会关系网络，使村民对熟人社会有较深的感情和依赖，在主观上对于自己、他人和社区的认同感和归属感整体上强于城市社区，使得居民自组织培育、社区公共议题构建等工作更容易展开［13］。

图1 “村改居”社区合作治理框架图

1. 合作基础。合作基础是合作治理的必要前提，为一切可能开展的合作奠定基础性条件，一般包括思想基础和物质基础。“村改居”社区合作治理的思想基础体现在实现社区公共利益的共同目标，以及治理理念向多元主体合作的转变；合作治理的物质基础是社区具有的灵活、开放、共享的社会资本［14］，通过社区的“资源-网络”机制为治理提供充足可用的资源数目。

2. 合作主体。多元治理主体是合作的必然要求，营建众多主体间良好的互动关系是合作治理的重要因素。应当注意各主体在合作网络中的角色和功能定位，虽然合作关系建立在平等自主的基础上，但政府和街道在纵向上处于相对主导地位，尤其是在“村改居”社区，政府作为规划者、引领者的角色不应模糊，仍然承担主要的社区管理责任。横向上，党组织、居委会、社会组织以及其他主体各负其责、各有定位。

3. 合作条件。这是合作治理的生成和促进因素，合作条件包含的内容较多，政策、工具、资源、参与度等都可作为促成合作治理的可行条件，按类别划分可归为政府、市场和社会三个领域。“村改居”社区进行合作治理的条件重点在于政府政策推动、社会组织嵌入和社区居民参与，同时其他主体的参与也为形成社区建设的整体合力贡献了力量。

4. 合作策略。合作策略的制定涉及到治理主体定位、治理结构构建和治理机制运行等方面，具体策略的建立和实施要结合社区实际情况。此外，还要注意“村改居”社区的特点，过渡型社区的居民普遍面临着生存空间转变和规则意识重建的双重问题，尤其是观念意识方面，所以在制定策略的过程中要格外注意社区精神的重塑和培育。

三、“四社联动”：青岛市L 区J 街道的合作治理实践

（一）社区基本概况

山东省青岛市L区J街道下辖11个社区，包括9 个“村改居”社区和2 个新建城市社区。截至2019年底，7个“村改居”社区已完成旧村改造。根据属地来源，社区居民包括旧村原住居民、购买社区商品房入住的居民以及部分临时居住人员，人员构成的复杂性使社区治理工作一度面临诸多难题：

1. 社区自治能力欠缺。“村改居”社区的特殊性带来了社区管理的困境，由于管理人员绝大部分沿用原村委会干部，这些管理者与居民相互熟识，在管理工作上主要依靠个人威望和传统经验。熟人社会中的管理模式在原先农村的伦理意识约束下固然相对方便，但新社区建立后，社区人口构成变得复杂，工作任务量也大大增加，客观环境的变化致使村管理体制和方法已经无法适应社区发展需要，对社区居委会和管理者个人都提出了更高要求。

2. 社区居民参与活力不足。旧村居民虽在空间上实现了“上楼”，但大部分人实际上更习惯于过去的串门式交往，对于社区举办的集体活动既不擅长也缺乏兴趣，“上楼”之后“下楼”又成了难题。加之社区缺少组织活动的能力和经验，开办的活动内容不够丰富，或者说没有针对居民需求，结果往往是社区出钱出力，参加的居民却寥寥无几，收效甚微。

3. 社区共同体内在凝聚力不强。社区意识是形成社区共同体的粘合剂，但“村改居”社区中，周围人由原来朝夕相处的同伴，变为现在互不相识的陌生人，社区内部甚至分化出本地人和外地人两个世界，彼此的生活没有过多交集。这种状况下，居民相互间缺乏信任，对所在社区缺乏认同感和归属感，也就不会以主人的姿态主动参与到社区建设中来，长此以往便更难提升社区的凝聚力和居民参与度。

面对从农村社区向城市社区转变、从社区管理向社区治理提升的双重挑战，J街道结合上级政策和社区实际，积极探索“村改居”社区治理新模式，逐渐形成以党建为引领，“党组织+社区组织+社会组织+社会智库”的合作治理策略。

（二）基于合作治理框架的“四社联动”实践分析

1. 合作基础。J 街道的“村改居”社区具有典型的城乡结合特征，社区人口流动性大，居住人员构成复杂且异质性强，社区内部不同群体间界限分明，摩擦和矛盾时常出现在原著居民和外来居民之间，调整居民间的“差序格局”，发掘共同利益，实现社区内部融合成为合作的基础。治理理念的更新为社区合作提供了可能性。党的十八届三中全会赋予了“治理”中国特色的全新内涵，鼓励在党的领导和政府的主导下，政府、市场、社会等多元主体共同协商协作，不断增进公共福祉。党的十九大报告强调继续推动社会治理重心向基层下移。随着治理重心逐步下移到城乡社区，多元主体共同参与社区治理、构建现代城乡社区治理体系成为必然趋势，在这种理念的引导下，将合作治理理论融入社区治理具备了合理性和可行性。

2. 合作主体。“村改居”后，J 街道在推动基层社区管理体制创新方面加快探索，逐步构建起以社区党组织为引领、社区自治组织为主体、社会组织为平台、社会智库为辅助、居民参与为路径的共商共建社区治理新机制，形成了“四位一体”的社区组织架构（见图2）。其中，社区党组织居于领导核心地位，负责统筹、指导、协调、监管各机构和组织的运作，确保社区内各项事业的协调稳定发展；社区自治组织以居委会为代表，回归到社区自治和社区服务领域，发挥在提供便民服务、了解居民需求等方面的独特优势和重要作用；社会组织方面，由J 街道从全市筛选引进6 家富有创新精神的社会组织，在社区党组织的领导下承接政府的部分公共服务职能；同时，J街道引进了以专家、高校教授为主要成员的L 社会管理咨询中心作为专业智库，参与社区的共建共治工作。

图2 J街道“村改居”社区组织架构图

3. 合作条件。一是政策支持。2014 年，山东省民政厅基于“三社联动”（1）的社区治理理念，出台了《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》（以下简称《意见》），率先在全国提出建立以社区为平台、社区社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为补充的“四社联动” 机制［15］，为J 街道探索适合“村改居”社区的合作治理提供了思路。二是社会关系嵌入。在社区的治理结构中，各个治理主体间的合作须以社会关系的嵌入为前提，对于“村改居”社区而言，地缘关系、业缘关系甚至血缘关系都是建立其社会关系网络的基础。只有社区居委会、社会组织、驻区单位、居民等众多主体建立长期良好关系，合作治理才能持续。三是引入项目制。项目化运作，是指集中优势资源在一定时间内重点解决一个或几个实际问题，通常由专业组织、专业社工来组织实施。以项目为载体，通过发现需求、寻找资源、组织实施和项目评估等环节，使服务提供更加具有针对性、精准化和可操作性（见图3）。

图3 项目制服务模式运作机理

4. 合作策略。山东省民政厅在出台《意见》后，进一步对“四社联动”进行了定位。“四社联动”，即在党和政府的领导下，以社区为服务平台，以社会组织为服务载体，以社会工作为服务手段，以社区志愿服务为有益补充，为居民提供公共产品和服务，实现社区建设和社区服务的优势互补。不同于山东省民政厅定位的“四社”，J 街道的“四社联动”合作治理策略，是以社区党建为引领、以社区自治组织为主体、以社会组织项目化运作为载体、以社区智库为发展指导的“四社联动”治理策略，具体模式如下（见图4）：

图4 J街道社区“四社联动”合作治理模式图

在合作治理实践中，各主体协调联动，发挥自身作用。首先，党组织发挥战斗堡垒作用。J街道以党建引领社区治理为特色，将原来的农村社区党建向城市社区党建延伸，党组织功能大大拓展；将社区党组织向驻区单位党组织延伸，建立联席会议制度，形成党建工作合力；将社区党组织向社区社会组织延伸，加强对社会组织的领导，增强社会组织凝聚力；将特色党建向品牌党建延伸，鼓励各社区积极打造自己的党建品牌，如“时代先锋” 系列，“多彩L社区”、“秀美Y社区”等。其次，社区自治组织与社会组织发挥联动互补作用。J 街道筛选出契合社区居民需求的社会组织开展合作，由前者提供平台和需求，后者提供人力和服务，二者相互联动、优势互补，围绕居民需求开展社区党建、社区营造、养老服务、文化活动、手工制作、健康养生等多种活动。最后，社会智库发挥智囊作用。J街道治理策略的独特之处，在于引入了以专家教授为主要成员的社会智库——L 社会管理咨询中心［16］。L 中心专家团队通过社区调研了解和分析各社区问题，为社区明确发展定位和路径；通过项目指导抓好对社会组织公益服务项目的前期评审、中期评估和后期督导工作；通过制定标准为社区党建、社区居民公约、公益项目管理等重大事务管理明确指标体系。

（三）合作治理成效

首先，社区工作组织能力明显提升。在J街道多元主体参与的合作治理过程中，社区党组织通过打造特色党建活动，将以上率下的领导力、组织力落实到治理的方方面面，大大推进了社区治理创新发展；社区居委会和社会组织的联动互补使社区服务工作由被动变主动、由无序变有序、由单一变多样，打开了服务、文娱、照料等项目活动广泛开展的新局面；智库的加入为社区工作提供科学理论和方法指导，增强了社区解决问题的能力，帮助社区迈出以往“基层少办法、能力差”的困境。其次，居民幸福感、获得感显著增强。自开展新型的社区治理方式以来，居民对社区事务的整体满意率和社区事务参与倾向稳步提升，社区影响力有所增强，逐渐培育起社区共同体，打破了居住空间变革带来的内部隔阂感，居民的社区认同感、归属感正在形成。再次，社区合作治理网络初步形成。“四社联动”的合作治理实践充分发挥了社区党组织的统筹引领作用、社区自治组织的民主协商作用、社会组织的精准服务作用、社会智库的专业指导作用，居民也可以通过民意测评和专项协商讨论会等多种形式，表达对社区治理的看法观点，广泛参与到社区建设中来，社区活力明显增强。多主体间的合作互动为社区合作网络的形成打下良好基础，未来合作治理形势大好。

四、启示与思考

（一）J 街道治理实践对“村改居”社区合作治理的启示

虽然J 街道目前的社区合作治理模式尚需完善，在构建更为完整的治理主体架构、确立治理制度落实机制、健全社会组织发育、增强社区共同体凝聚力等方面仍存在努力空间，但为推进我国“村改居”社区治理工作提供了良好的借鉴。首先，整合社区资源，积极培育社会资本。实践证明，在“村改居”社区的复杂环境中，政府街道主导的单中心治理方式难以解决社区各项突出问题，从环境卫生到服务提供，从物质保障到精神生活，都需要多个主体在相互信任的基础上展开通力合作。可以通过引入社会组织、培养居民参与意识等方式，努力培育社会资本，提高公共服务质量的同时降低治理成本。其次，勇于更新观念、创新方法。近年来，国家数次强调“社会治理重心向基层下移”［1］，山东省更是出台大量相关政策文件，鼓励基层社区积极探索尝试，开创治理新局面。J街道“四社联动”的合作治理策略启发于政策，又超越了政策，不仅在“村改居”社区治理中大胆引入项目制、“互联网+”等新型治理工具，同时结合街道实际打造社区品牌，彰显其治理特色。最后，善于借智聚力，实现融合发展。J 街道与L 社会管理咨询中心合作关系的建立属于“体制内异质性合作”［17］，社会智库在我国政策网络中的作用发挥尚小，在基层社区治理更是少见。街道引入专家型智库的做法为城乡社区治理拓展了思路，为社区治理提供了科学性、专业性保证；同时，基层政府让渡部分权力，也在某种程度上为决策民主化拓展了空间。

（二）“村改居”社区合作治理的优化思考

随着国家推动城市群建设，未来将有大量传统村落就地实现城镇化，这意味着“村改居”社区在进行城市空间变革的同时，还需要构筑新的治理模式来引导社区治理质量提升。合作治理理论的运用对过渡性社区治理的转型是一种全新尝试，实践中反映出的问题未来还需从以下方面进行完善。

1. 健全多元主体合作机制，优化合作治理格局。纵向上，通过社区党群服务中心来统筹政府和街道的行政事务工作，使居委会回归基层群众自治组织的本质属性，发挥更多的服务功能，配合社会组织围绕居民需求开办形式多样、内容丰富的社区活动。横向上，积极培育和发展社区社会组织，促进多元主体的互动方式从部分参与向整体合作转变，更好地发挥社会组织在示范带动、协调整合、服务提供等方面的积极作用。此外，要有序完善社区各主体的利益表达机制、治理协同机制以及监督机制，给予“村改居”社区治理工作各参与主体相对平等的话语权。

2. 营建治理主体间互动关系，畅通信息沟通渠道。“村改居”社区普遍存在信息不对称、沟通机制不顺畅的问题，导致治理成本的增加。应对该问题，可以考虑从线上、线下两个渠道入手解决。线上方面，将“互联网+”作为新型治理工具运用到社区工作中，通过建立微信群、公众号、手机APP等方式实现各主体间的沟通交流，突破传统沟通渠道的滞后性和程序化，利于在社区和居民之间形成平等互动传播的关系。线下方面，社区居委会作为“村改居”社区居民自治的核心组织，应当发挥好协调作用，加强社区与居民间、社区与社会组织间、居民与社会组织间的对话协商，构建社区横向上的联系纽带，形成多方互动的生动局面。

3. 加强社区文化认同，打造“村改居”社区共同体。原来的乡土农村是一个“熟人”的社会，在这个关系紧密的“熟人”社会没有陌生人［18］，城镇化过程中居住空间的变革改变了原先以血缘和地缘为纽带的关系，人口的频繁流动加深了社区内部隔阂，这客观上要求利用感性交往来重塑社区认同。建设社区文化是增强社区认同和居民归属感的良方，激发文化活力可以考虑使用“村改居” 社区中普遍存在的两种资源：一是利用传统的文明资源，如长期存在的村规民约、文化习俗、价值规范等，以这些在生活交往中约定俗成的社会行为规范作为居民精神的粘合剂，能够在促进社区转型的同时最大限度地保留其文化特色；二是社区内部的人脉资源，如社区贤人、能人、骨干力量等具有一定号召力和居民认同度的人物，通过他们的影响力来带动社区文化参与和合作治理氛围，能够有效节约治理成本，增进社区信任意识。

4. 推进制度和规范落实，突破合作治理壁垒。“村改居”社区治理转型离不开社会组织的助力和社会智库的参与，目前社区治理瓶颈还停留在公共制度的有效落实、社会组织的孵化培育、治理工具的创新运用等方面，究其原因在于“村改居”社区治理的制度化进程尚未开启，尤其在政府购买服务方面缺少制度化、规范性文件。未来政府应当给予社会组织更多关注和支持，出台具体的政策文件来规范政府购买服务项目，并考虑将其纳入绩效考核，以此推动基层社区引入和培育社会组织。同时建立稳定的合作制度或上级负责的联合机构，为合作治理关系的长期维持提供制度化、常态化支持。

注释：

（1）“三社联动”：2004 年上海市民政局提出了社区、社工、社团“三社互动”概念，并且形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”的工作思路。