更好推进长三角更高质量一体化发展的思考

朱广其

（中共安徽省委党校［安徽行政学院］经济学教研部，合肥230022）

“十四五”时期我国将进入新发展阶段，加快形成“双循环”新发展格局。“必须深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用。第一，率先形成新发展格局。第二，勇当我国科技和产业创新的开路先锋。第三，加快打造改革开放新高地”［1］，这标志着长江三角洲区域一体化发展（以下简称“长三角一体化发展”）也进入了新的发展阶段。新阶段，在巩固重点领域和重点区域取得突破性成果的基础上，长三角一体化发展需要向全区域一体化纵深发展推进，需要将政府作用的重心从关注少数项目转向充分激发微观主体的创新活力和自组织优势。因此，准确识变、科学应变、主动求变，对长三角更高质量一体化的内涵特征、实现机理、政策思路进行深入的理性思考，是更好推进长三角高质量一体化发展的必然要求。

一、新阶段长三角更高质量一体化发展的内涵特征

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动高质量发展成为新时代发展的主题。相应地，区域一体化发展已不是单纯地追求规模经济和范围经济基础上的区域经济增长，还关系到区域内所有城市、乡村、企业和居民的利益福利变化。因此，分析长三角高质量一体化发展的内涵特征是更好推进长三角一体化发展的前提。自长三角一体化发展上升为国家战略以来，相关学术研究日益增多，但对长三角更高质量一体化发展内涵特征的探讨很少。基于对长三角一体化发展进程的梳理，本文认为，长三角更高质量一体化发展是长三角三省一市在统一市场规则和政府政策协同下，通过产业、科技、社会、生态等方面的深度合作和广泛协同，实现经济社会生态同步协调发展和共享发展成果，更好满足长三角人民日益增长的美好生活需要。这一定义明确了新时代长三角更高质量一体化发展的内涵特征。

（一）以经济社会生态一体化为基本内容

长三角一体化发展涉及长三角区域三省一市的经济发展、民生保障和生态发展，长三角更高质量一体化发展的基本内容应该包括经济、社会、生态三个方面的一体化。这种一体化和国与国之间的经济一体化有很大不同，不仅提出经济体系的一体化，还要求与经济体系紧密相关的社会建设、生态文明建设的一体化。因为物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程［2］，经济一体化决定了社会生活要与它同步一体化。由于人和自然的共生性，如果没有生态文明一体化，经济一体化、社会一体化也将难以持续下去。包括经济一体化、社会一体化、生态文明一体化在内的长三角一体化是更高水平、更高质量的一体化，符合经济社会高质量发展规律，有利于进一步缩小不同行政区的城乡发展差距、民生保障差距和生态文明差距。

（二）以市场机制和政府作用的结合为主要手段

一体化发展的实质是相邻行政区之间资源的跨区域重新配置。对资源配置起决定性作用的手段是市场机制。利用市场机制推动一体化发展就是要发挥统一市场的作用，资源重新配置的方式、方向都要由市场机制来决定而不是行政命令来指挥，行政命令配置资源会因为信息不充分和偏向性导致更大的配置效率损失。同时要看到，地方政府在推动区域一体化发展上也具有不可替代的作用，主要表现在各地政府能够实现政策高度协同，可以激励和引导微观主体行为、联动建设统一开放的市场体系、主动打破区域行政壁垒、主动协调经济社会政策等，这些都有利于降低一体化过程中的制度性交易成本，消除区域分割障碍。但应注意，在现实中地方政府的狭隘利益观往往导致地方政府从区域一体化的推动者变为阻碍一体化深入发展的主要因素，出现“合作悖论”［3］。提高政府在一体化发展中作用的前提是，各地方政府需从局部利益观转变为整体利益观，根据整体利益进行决策，相向而行。因此，推进长三角更高质量一体化取决于能否充分发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用。

（三）以很好满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的

在高质量发展阶段，实施长三角一体化发展战略要充分体现以人民为中心的发展思想，很好满足区域内人民日益增长的美好生活需要，并成为长三角三省一市发展成效评价及地方政府官员政绩考核的共同硬标准。宏观层面，应达到长三角全域经济社会生态同步协调发展，防止出现新的地区发展不平衡不充分和发展的“中心-外围” 二元格局。中观层面，应做到传统产业的转型升级，新兴产业的有序分工，防止出现低端无效供给。微观层面，要实现全域人民共享一体化发展成果，逐步达到共同富裕，防止出现一体化发展成果的极化分配和新的贫富不均现象。这说明，长三角高质量一体化发展是一种“合意性”发展，在三省一市之间建立适当的利益补偿机制是一体化高质量发展的重要制度内容和可持续发展的利益保障。

二、长三角更高质量一体化发展的实现机理

进入新的发展阶段，发展任务、发展条件、发展优势发生了一系列变化，为使长三角更高质量一体化发展政策更加精准和一贯，避免以往一体化发展政策的盲目性和随机性［4］，必须对其实现机理加以深入把握，并依据实现机理实施有效的发展政策。

（一）实现机理的界定

一般来说，经济社会的微观基础是由企业主体和要素所有者（居民）的行为构成。企业主体控制资源并配置资源，要素所有者拥有要素并配置要素，经济社会的运行和发展说到底是企业主体和要素所有者的行为相互作用的结果。长三角一体化发展也要依赖企业主体和要素所有者的行为不断收敛于长三角更高质量一体化发展目标。如果企业主体和要素所有者的行为与这个发展目标渐行渐远，一体化发展就会落空。经济主体行为是给定条件下趋利避害的利益最大化行为，并且会对激励作出反应。由此，长三角更高质量一体化发展的实现机理为：在统一的市场规则下，根据政府政策等激励因素，企业主体作出跨行政区资源配置反应，要素所有者作出跨行政区要素流动反应，两者汇聚成更高质量一体化发展（如图1 所示）。

图1 长三角更高质量一体化发展的实现机理

（二）实现机理的阐释

1. 企业主体和要素所有者的地位。由于长期以来地方政府在提升地方GDP 上的成效，区域一体化发展主要由政府主导推动［5］，有一种观点认为长三角一体化发展的主体也是地方政府，只要调动了长三角地区地方政府的一体化发展积极性，长三角高质量一体化发展的理想局面就会很快实现。这种观点看到了地方政府在区域一体化发展中的协调作用，但混淆了经济主体作用和政府作用的区别。经济主体是指直接进行资源配置和要素流动的企业和个人，资源配置到哪里、要素流动到哪里，是企业和个人的利益最大化动机所决定的，这是经济发展的内生动力。政府作用体现为，政府通过一体化发展规划和相关政策对经济主体行为的指导和诱导，科学的规划和有效的政策会产生巨大的指导作用和诱导力，驱使经济主体的行为与一体化发展目标相一致。但这种作用不应视为一体化发展的主体作用，地方政府是一体化发展的推动者，所起的作用是间接作用，是要靠众多微观主体的反应得以实现。所以，长三角一体化发展的主体是企业主体和要素所有者，地方政府以及各种长三角一体化发展政策都要围绕企业主体和要素所有者的行为来制定和落实。

2. 企业主体和要素所有者的反应。一体化发展的本质是生产要素跨行政区自由流动和配置，这是由企业和要素所有者完成的。企业主体对于市场准入、市场竞争、市场交易等规则和政府的各种政策作出的“自利性”反应，就是进行跨行政区资源配置。例如跨区域产业转移、跨区域收购兼并、跨区域建立纵向一体化企业集团、跨区域组织研发、生产和销售等一系列资源重组活动。要素所有者对于统一的市场规则和协同的政府政策作出的“自利性”反应，是将自己控制的劳动、资本、技术、管理、数据等生产要素，按照利益最大化原则自主进行跨行政区自由流动和合理配置，包括家庭人口及其教育、医疗、养老、居住的转移。企业主体的反应和要素所有者的反应是相互影响和相互促进的关系，企业主体进行的跨行政区资源配置将带动要素所有者的跨行政区要素流动，要素所有者的跨行政区要素流动将有力配合和促进企业主体的跨行政区资源配置。长三角更高质量一体化发展是企业主体的反应和要素所有者的反应两者交互作用的结果。它要求针对企业主体的政策及制度安排应与要素所有者的政策及制度安排相互配合、激励相容，而不是相互矛盾。

3. 统一市场规则和协同政府政策的影响。在推动长三角更高质量一体化发展过程中，市场规则和政府政策是两个重要影响因子，对长三角区域内的企业主体和要素所有者有着路径指引、目标激励的作用。虽然中央在国家战略和顶层设计层面出台了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》），但并不意味着长三角更高质量一体化发展会一蹴而就地成为现实，《纲要》的落实要依赖于众多企业主体和要素所有者的实际行动。而他们的实际行动又取决于他们面对什么样的市场规则和政府政策。很显然，以促进长三角更高质量一体化发展为目标制定统一的市场规则和设计协同的政府政策，无疑会赋予“影响因子”驱动高质量一体化发展的有效功能，从而激励企业主体和要素所有者在实现自身利益的过程中促进长三角更高质量一体化发展，这是统一的市场规则和协同的政府政策在高质量一体化发展上的影响效应。

4. 支撑条件的重要性。对微观主体行为起支撑作用的基础性发展要素也至关重要。例如区域综合运输体系、区域商贸流通体系、区域社会信用体系、区域生态环境等都不能忽视。企业主体的跨行政区资源配置和要素所有者的跨行政区要素流动都需要完善的、优质的基础性发展要素加以支撑。在这个意义上，长三角一体化发展过程就是支撑条件的完善过程，这就不难理解长三角一体化发展往往表现为地方政府在基础设施互联互通上的合作行为。

从实现机理的阐释可以发现，长三角更高质量一体化发展作为长三角一体化发展的高级阶段，离不开企业主体和要素所有者的“自利性”反应，必须充分重视和激发微观主体在一体化发展上的创新活力和自组织潜能。同时，长三角更高质量一体化发展又是一种区域“合意性”发展，不仅要把微观主体的行为导向一体化发展，还要导向高质量发展，这都离不开统一的市场规则和政府的规划、引导、协调等。只有把两方面的积极性结合到一处，微观主体“唱戏”和政府“搭台”相互配合，构建统一的市场规则、完善政府政策协同和提供优质的支撑条件，才能构建起上下联动的长三角更高质量一体化发展长效机制。

三、更好推进长三角更高质量一体化发展的政策框架

2020 年8 月20 日，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会，就如何开展长三角一体化发展工作，明确提出要“坚持目标导向、问题导向相统一，紧扣一体化和高质量两个关键词抓好重点工作”［1］。这是新发展阶段更好推进长三角更高质量一体化发展政策的设计原则。更好推进长三角更高质量一体化发展，需要立足长三角三省一市所有企业主体和要素所有者的行为，构建目标导向和问题导向相统一的区域一体化政策框架。

（一）目标导向维度

为实现长三角更高质量一体化发展，客观上要求将一体化政策由偏向型政策主导向普惠型政策主导转变［6］，变过去关注重点项目为面向微观主体，充分调动所有企业主体和要素所有者的积极性和创造力，瞄准区域整体高质量一体化发展，全面打破行政区之间的行政壁垒，避免一体化合作落入“碎片化”窠臼。

1. 市场规则统一制定。一体化发展的一个重要特征是行政区之间没有行政壁垒，用统一的市场规则激励约束微观主体的行为。长三角一体化发展要求市场规则统一制定、先行运行。经过多年的市场经济发展，长三角区域产品市场一体化程度有较大提高，有力推进了经济一体化进程。为了实现更高质量的经济一体化，在新发展阶段，需要长三角区域各行政区统一制定区域市场规则，整体优化区域营商环境，将统一的市场规则覆盖范围由产品市场延伸到劳动、土地、资本、技术、数据等要素市场，全面降低制度性交易成本，让所有企业主体和要素所有者接受一个市场指挥棒的指挥，在法律约束下，在不同行政区之间无障碍进入和退出、获得要素供给、配置生产要素。

2. 政府政策协同设计。区域一体化发展是政策高度协同的发展。协同的政府政策对于引导企业主体和要素所有者的跨区域行为具有十分重要的作用。为实现长三角更高质量一体化发展，三省一市在统筹一体化发展政策上，应突出“一体化”这个关键词，深入挖掘一体化的本质意涵，从以往单一的经济政策协商转向经济、社会、生态的多元化政策协同，从以往局部利益驱动的被动政策协调转向共同利益诉求的主动协同设计，从一维的政府间政策沟通转向多维的地方政府、专家学者、利益相关体的政策协商［7］，以满足新发展阶段长三角一体化发展中微观主体对区域就业、产业、投资、金融、消费、环保等政策的全面需求。

3. 基础设施互联互通。实证分析表明，基础设施联通对跨区域资源配置与要素流动具有协调优化、提升效率的作用［8］。基础设施网络化有利于降低运输成本和信息成本，压缩区域交往的时间和空间范围，大大提高往来便利性，从而影响企业主体和要素所有者的区位决策，带来区域一体化效应。长三角一体化发展有较高程度的硬件基础设施网络，高铁、高速公路网的覆盖率对于长三角城市群来说已经不是问题。但着眼于长三角更高质量一体化发展，三省一市应加强全基础设施的互联互通，包括传统基础设施“最后一公里”畅通和新型基础设施体系化建设，在长三角地区形成集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，全方位提高区域通达性，降低区域异质度。

4. 生态环境统一治理。生态环境对区域内不同行政区的影响天然具有跨区域特征，难以人为阻隔。事实上，长三角一体化发展过程中经济增长和生态环境治理的跨界协调已成为亟待破解的一大难题［9］。因此，根据经济社会发展与生态文明之间紧密联系、融为一体的特点，三省一市在推进一体化发展过程中，必须自始至终落实生态环境统一治理主体责任，强化统一治理意识和理念，建立统筹、平衡、合理的跨区域生态补偿机制，更好发挥生态功能区的作用；统一土地开发、耕地保护、土地修复等土地资源政策。企业主体在跨行政区配置资源时，应具有相同的生态环境和土地成本，以此激励微观主体相向而行。

（二）问题导向维度

长三角一体化发展仍然存在许多难点和痛点。实施长三角更高质量一体化发展，必须坚持问题导向的政策逻辑，针对一体化发展过程中的突出问题，形成长效政策和制度安排。

1. 实施关键核心技术攻关政府合作。提高科技创新能力特别是关键核心技术创新能力是塑造长三角一体化发展第一动力的关键一招，刻不容缓。长三角地区有上海和合肥两个综合性国家科学中心及众多一流高等院校和科研院所、科技型企业，在科技创新上具有明显先手优势。但这些优势目前分散在各行政区，没有形成促进颠覆性科技创新的合力，高水平科技供给体系仍然不健全、能力不强，通过科技创新成果支撑区域高质量发展乃至全国高质量发展还有不小差距、力度不够。因此，要加快建立完善长三角关键核心技术攻关政府合作机制，把分散的科技力量整合起来，使协同科技创新的正外部性收益最大化。基本原则是：第一，以基础性原创性技术和产业“卡脖子” 关键核心技术为重点，统一规划确定区域内科技攻关领域和项目，在本区域具有研发优势的集成电路、生物医药、人工智能等重点领域和关键环节确定主攻方向；第二，以跨区域市场配置科技资源为合作基点，以科研院所及科技型企业为科技创新合作主体，形成新型关键核心技术创新区域合作体制；第三，三省一市地方政府共同出资设立长三角科技攻关合作基金，统筹支持区域内科研院所及科技型企业的重大科技项目协同攻关及其制造落地，作为母资金引导金融机构、社会组织参与支持关键核心技术协同攻关。

2. 共抓非核心区新发展动能培育。长三角一体化发展进程中，由于企业、技术、要素向核心区集聚，可能导致核心区和非核心区（欠发达地区）的异质化、不平衡、非对称发展，欠发达地区在输出资源提供市场的同时难以融入发达经济体系，但这不符合更高质量一体化发展的本意，也是一体化高质量发展的内部矛盾之一。一体化不是同质化，却也不是差距扩大化，核心区和非核心区的发展应该是协调平衡的。因此，在核心区快速发展的同时如何培育非核心区的新发展动能，是长三角一体化发展必须解决的问题。培育非核心区新发展动能的途径来自于一体化本身。一是充分利用现代科技创新的颠覆性特征及其对技术积累的依赖程度降低的规律，结合非核心区资源优势发展创新驱动的支柱产业，或与核心区新兴产业建立产业关联，形成技术扩散基础上的产业分工体系，供给绝对优势产品，培育非核心区产业创新动能。二是加强非核心区新型城镇化政策创新。三省一市政策联动，从技术和制度结合角度提升非核心区教育、居住、医疗、社保等公共服务一体化发展水平，创造优良的发展环境，吸引、集聚企业和留住人才，培育非核心区可持续发展动能。三是三省一市面向非核心区建立金融合作联盟，以优势资金支持进入非核心区创业企业发展。同时抓好营商环境共建，统一核心区和非核心区的营商环境，不断提升营商环境同质化水平，激发非核心区软环境发展动能。

3. 共推绿色生产和绿色消费。绿色成为发展的普遍形态是高质量发展的特征之一，长三角高质量一体化发展也是一个促进生产和消费绿色转型的过程。很多传统生产和消费行为具有明显的负外部性，这种负外部性如不从源头治理，将随着一体化发展造成更大的跨区域负外部性影响。对此，应在国家发展改革委、司法部2020年3月印发的《关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见》指导下，三省一市共同推进绿色生产和绿色消费。一是共同将生产和消费的绿色转型作为一体化发展的前置规定，根据经济发展水平、城乡差别制定实施绿色转型强制标准，并纳入产业投资、经济社会发展政策、官员政绩考核、居民生活消费等环节。二是共同建立绿色生产和消费的激励约束机制。绿色生产和消费涉及企业主体和要素所有者的行为，应从增加微观主体迟滞绿色转型的成本和增加加快绿色转型的收益两个角度，制定统一的绿色转型税费政策、金融服务、能源消耗及环境评价等政策措施，形成激励约束制度。三是共同完善绿色生产和消费转型的工作体系、规范体系和责任体系，强化制度执行和政策落实。

4. 共建统一开放的市场体系。形成共同市场是区域经济一体化的关键和基础。共建统一开放的市场体系就是要形成长三角一体化发展必需的共同市场。虽然长三角一体化发展所需要的统一开放的市场体系还没有形成，但建设统一开放的市场体系具有优势条件，自由贸易试验区在三省一市实现了全覆盖。在新发展阶段，长三角共建统一开放的市场体系的路径：一是以自由贸易试验区为龙头，以中心城市连接副中心城市、以副中心城市连接省辖市的现代商贸流通体系建设为主线，以城市市场带动乡村市场为基点，形成长三角对外开放的市场体系骨架；二是将自由贸易试验区先行先试获得的国际先进经贸规则和在贸易、投资、创新、金融、产权等方面的制度创新成果运用于长三角市场体系建设，打破省际市场的行政壁垒，生成长三角对内开放的市场体系制度。三省一市共建统一开放的市场体系的关键是“统一” 和“开放”，要为企业主体和要素所有者积极参与区域一体化发展提供高水平、高标准的统一开放市场平台。