洞庭湖流域协同对接长江经济带机制构建

贾先文 ，刘智勇

1.洞庭湖生态经济区建设与发展湖南省协同创新中心，湖南 常德 415000

2.湖南文理学院 经济与管理学院，湖南 常德 415000

一、背景

洞庭湖是我国第二大淡水湖泊，位于我国湖南省北部，长江荆江河段以南，包括湖南、湖北2个省，33个县，平水期湖泊面积2 625km2，总容积174×108m3，流域面积25.72×104km2[1]。洞庭湖作为长江流域的重要通江湖泊，被誉为长江的肾，维系着长江中游水域生态平衡和江湖关系，具有调蓄滞洪、水资源供给、生物多样性保护、气候调节等多种生态功能，是保障长江中下游水生态安全不可或缺的屏障[1]。长江经济带的经济总量与人口所占的比重均超过全国的40%，发挥洞庭湖水系的作用，妥善处理好长江流域洞庭湖水系开发与治理的关系，是实现长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的重要环节之一[2]。

洞庭湖生态经济区上升为国家战略，与长江经济带的国家战略不谋而合，为流域发展提供了机遇。而长江经济带战略作为区域协调发展的重大国家战略，是在经济新常态下引领中国区域协调发展、推动发展向中高端水平迈进的重大战略举措，可以有力破解行政分割和市场壁垒困境，促进经济结构优化，打造新的经济支撑带和具有全球影响力的开放合作平台，促进经济发展由东向西梯度推进，缩小东中西部发展差距，促进区域协调发展。洞庭湖流域作为长江流域重要的组成部分，具有得天独厚的位置，处在长江经济带核心部位，是湖南省“过渡带和结合部”，具有承东启西、连南接北的独特区位优势。洞庭湖流域如何创新区域合作，全力对接和融入长江经济带，实施“连湖通江、海陆空一体，连通上海、对接武汉、联动长株潭、对接成渝”战略，不断探索大湖流域以生态文明建设引领经济社会全面发展的新路径，全面融入长江经济带建设，是洞庭湖生态经济区飞跃式发展的关键，也是一个重要的研究课题。本文探讨了洞庭湖流域跨界协同合作的体制机制现状，提出创新区域协作机制，全力对接长江经济带，希冀以此促进洞庭湖流域快速发展。

二、洞庭湖流域跨界合作体制机制探索

洞庭湖流域跨界合作历史悠久，尤其是在《洞庭湖生态经济区规划》上升为国家战略后，各地联动，实行体制机制创新，以生态文明建设为主题，以经济、社会、资源与生态环境协调发展为理念，提出了大胆探索，着力创新体制机制，鼓励支持先行先试，促进洞庭湖区绿色发展内生动力，无缝对接长江经济带，取得了明显的成效。但也存在一些困境，尤其是省际间合作力度不够。

（一）洞庭湖流域省内跨界合作体制机制创新

洞庭湖流域在湖南省涉及岳阳、常德、益阳，而在湖北仅涉及荆州，故本文以湖南为例，分析其三个地级市的体制机制协同合作创新。根据洞庭湖区所面临的问题，岳阳、常德与益阳三市围绕和国家有关发展战略。一是提供平台，加强区域合作机制。湖南采取“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”参政议政调研协商模式，推动了洞庭湖流域治理的进程[3]；在湖南省政府主导下，常德、岳阳、益阳三市建立联席会议制度，定期研究解决洞庭湖生态经济区治理开发工作中的重大问题，拓展区域经济合作，实现上下游联动，协同治理，加强洞庭湖区基础设施合作和要素市场融合，并与长江经济带对接，完善区域市场体系，让商品和生产要素无障碍自由流动，使洞庭湖生态经济区与长江经济带共生共荣共赢，促进湖区经济社会协调可持续发展。二是生态优先，发展绿色产业机制。常德、岳阳、益阳三市都认识到必须转变生产方式，发展绿色产业，提出发展绿色有机农业，洞庭湖区借长江横贯东西有利地理位置，充分利用当前国家产业梯度转移良机，有选择地引进绿色能源、文化旅游、装备制造、航运物流和卫星导航等绿色生态产业，在加快产业发展的同时，保护好洞庭湖生态，努力探索大江大湖生态经济区建设的新模式，不失良机的与长江经济带对接。三是加强联合执法，促进洞庭湖有效治理。湖南省成立了专门的洞庭湖环境资源法庭，处理湖南省内跨行政区域管辖的洞庭湖环境民事公益诉讼案件[4]；常德、岳阳、益阳三市签署《洞庭湖区域联合执法合作框架协议》，旨在落实湖长制，强化跨行政区联动，促进公安、生态环境、水利、交通运输、农林等部门一体化，推进联合执法，严厉打击洞庭湖水域涉水违法行为。四是强化利益补偿，改进考评机制。常德、岳阳、益阳三市提出加强对洞庭湖生态经济区建设的政策支持，加强政府投资管理，优化财政支出结构，建立粮食安全补偿机制和生态补偿机制，加大对湖区重要产业、重大基础设施和民生工程投入。探索建立绿色国民经济核算考评机制，完善经济增长与资源消耗挂钩的评价体系，改革城乡生产要素市场和行政管理体制，促进生态与经济协调发展的体制环境形成[5]。

（二）洞庭湖流域省际合作体制机制创新

《洞庭湖生态经济区规划》国家战略既是两省合作创新的成果，也是两省创新合作的新里程碑。为协同落实《洞庭湖生态经济区规划》国家战略，除了省内合作，洞庭湖流域湖南、湖北的省际间体制机制创新也在有序开展。一是加强省际高层领导合作交流。两省就洞庭湖流域经济社会协调发展开展互访，旨在加强流域合作，解决湖区水安全、“三农”问题、生态环保等一系列难题，促进湖区一体化发展。二是建立联席会议制度。如两省确立了定期召开洞庭湖生态经济区政协主席联席会议，联席会议成员单位由湖南省岳阳市、常德市、益阳市、长沙市望城区和湖北省荆州市政协组成，旨在形成洞庭湖区生态环境联动治理和综合施策机制，贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记“守护好一江碧水”重要指示精神。三是签订框架性合作协议。如两省高院共同签订了《环洞庭湖环境资源审判协作框架协议》，旨在按照坚持生态优先、促进绿色发展、推动区域协作、注重高效务实的协作原则，建立环洞庭湖环境资源审判协作机制，协调解决环洞庭湖环境资源审判工作的重大事项，合力保护洞庭湖担负的长江流域生态安全、水安全和国家粮食安全，促进洞庭湖生态经济区高质量发展[6]。

三、创新区域协作机制，全力对接长江经济带

洞庭湖流域虽然加大了跨行政区的体制机制创新探索，也取得了一定的成效。但如何进一步加强合作，全力对接长江经济带，还有强化的空间，尤其是湖南、湖北省际合作相对较薄弱，合作联动有待于积极推进。

（一）跨域协同，实现区域联动

针对洞庭湖跨多个行政区的特点，打破行政壁垒，加强跨域合作是关键，避免区域内低水平重复建设和同质竞争，也是融入长江经济带的保障。为此，一是签订协同合作框架性协议。在湖南、湖北省政府的主持下，洞庭湖区各行政区签订合作协同发展框架，探索建立区域生态补偿制度、环境损害赔偿制度、水权交易制度以及经济社会发展协作制度，为协同发展提供基础。二是成立洞庭湖流域发展委员会。通过洞庭湖流域发展委员会，引领湖区协同发展，加强跨行政区协同合作；建立府际联动合作网络，实现纵横联动，联合执法，协调跨界污染问题处理力度，有效解决“集体行动困境”与“屏障效应”的影响。三是构建跨域一体化的运作流程。有效整合湖区政府、企业、社区组织、居民以及NGO等多元发展主体，构建一体化运作机制，建立一个涵括计划、启动、执行、评估、反馈的湖区协同发展运作流程，提高与长江经济带对接的效率。

（二）交通先行，以“通”促“融”

交通是对接和融入长江经济带的前提和条件。流域各政府要统一思想和行动，协同抓好道路交通设施建设，实现洞庭湖区与长江经济带的零距离的对接。一是加快环洞庭湖堤高等级公路、沪昆高铁、环湖高速公路、城际铁路等重点基础设施建设，疏浚洞庭湖卡口以及湘、资、沅、澧四水，实现河湖连通，形成通江达海的高效水路运输网络。二是加强湖区港口码头、公路与铁路枢纽和高规格机场建设，推进水、陆、铁、空相互间的沟通衔接与一体化，建立立体交通网络，发挥各自优势，建立区域内“1小时城际经济圈”。三是加快推进与武汉城市圈、环鄱阳湖城市群主要城市间、成渝城市群及上海的高速公路、城际铁路等交通设施建设，形成周边城市“2小时经济圈”，并实现“借江出海”和四通八达目的，东连上海开发区、西接成渝经济开发区、北至武汉城市圈、南通长株潭城市群和珠江经济开发区，为有机融入长江经济带提供便利，为打造“第四增长极”提供条件。

（三）生态为本，力促产业对接

产业发展和生态环境保护是国家的要求和人民的期盼。洞庭湖流域的各行政区应该统筹经济发展和生态环境保护，在两者之间找到一个平衡点，坚持以绿色环保为根本，实施生态主体功能区战略，突出环境综合治理，充分发挥自身资源禀赋，瞄准长江经济带各个城市的比较优势，促进产业对接，发展产业集群。东部开展与上海及环鄱阳湖城市群合作，发展信息、金融、商贸、汽车、成套设备、红色旅游、宗教文化等产业合作。西部开展与成渝城市群联手，开展文化、科技交流，加强烟草、食品、装备制造等产业领域资源互补和分工合作。北部积极融入武汉城市圈，依托武汉丰富的科教资源，加强与武汉在人才交流、技术创新领域的协作，与武汉开展装备制造、食品、纺织、电子信息等优势产业合作。南部强化与长株潭良好关系，在高端装备制造、汽车、新材料、信息技术、生物、节能环保、现代金融、文化创意等产业加强合作。通过与长江经济带全方位的合作，促进洞庭湖生态经济区产业崛起。