中国生态环境损害赔偿索赔主体机制的探析

丁 晨

（河海大学法学院，南京 211100）

2017 年通过的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）中规定“国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。”该规范性文件对生态环境损害赔偿索赔主体作出明确规定，为实践中行政机关行使索赔权提供了依据。但目前缺乏法律的明确规定，索赔权的理论基础还存在争议，有关索赔主体机制也存在问题，从而导致生态环境损害赔偿索赔主体机制不能有效运行。因此，有必要对生态环境损害赔偿索赔主体进行深入分析，探索建立多元化生态环境损害赔偿索赔主体机制，从而保障索赔程序及时启动，使生态环境得到及时有效的修复。

1 有关生态环境损害赔偿索赔权的理论基础

目前，学术界对生态环境损害赔偿索赔权的理论基础存在分歧，若此问题不能被科学论证，将影响生态环境损害赔偿索赔主体机制的有效实行。当前主要有以下几种主流观点。

1.1 自然资源国家所有权理论

很多学者主张以自然资源国家所有权作为生态环境损害赔偿索赔权的理论基础，其中部分学者认为自然资源国家所有权受《宪法》和《物权法》的双重调整，表明在中国法律体系中自然资源国家所有权既是公法上的所有权，又是私法上的所有权，具有公权和私权的双重属性［1］，因而国家既可以作为公法意义上的自然资源所有权主体，也可以成为私法意义上的自然资源所有权主体［2］。因此，当生态环境遭到破坏时，行政机关依据自然资源所有权理论代表国家行使索赔权具有正当性和合理性。

1.2 公共信托理论

有学者主张以公共信托理论作为政府提出的生态环境损害赔偿索赔权的基础［3］。公共信托理论是指政府对一些特殊财产应承担起受托人的义务。美国学者萨克斯将公共信托理论拓展到环境保护领域，提出了环境公共信托理论，主张将空气、水资源等环境要素作为公共物品，被全人类所共同享有，任何人都不能私自占用、支配或损害，为了对其进行更好的保护，全体公民应将其委托给国家一并管理［4］。因此，当生态环境遭受损害时，国家作为公共信托的受托人代表委托人行使索赔权是合理的。

1.3 生态利益理论

日益严重的生态环境已经给人类敲响了警钟，人类必须重新思考如何正确处理好人与自然的关系，由此引发了人类中心主义到生态中心主义的转变。生态中心主义的出现，体现了将生态利益作为一种独立的法益给予保护的重要性。生态利益是指自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果［5］。生态利益的本质为人类所共同享有的环境公共利益，而非单个自然人享有的环境个人利益。

将生态利益作为索赔权的基础，实现了诉权的广泛性，扩大了索赔主体的范围，是现代诉权理论发展的重要结果。现代诉权理论以诉的利益为基础，这种新的诉权理论将诉的利益与实体权利分离开来，即如果起诉人能够证明存在其主张的利益关系，即使不存在实体权利的损害，也应当享有诉权。

1.4 环境权理论

环境权是指一定区域环境内的公民、法人和其他组织对环境所享有的保障其正常生产、生活所需的安全性环境条件以及满足其环境舒适或环境审美等需求的权利［6］。主张将环境权作为生态环境损害赔偿索赔权基础的学者认为：一方面，生态环境损害行为本质上是对公民环境权的侵害，在发生生态环境损害时，公民可以依法提起诉讼，请求法院依法判决污染者承担赔偿责任，对受损害的生态环境进行修复；另一方面，环境权蕴含着公众向政府提出的环境请求权和通过政府或直接对破坏生态环境的行为人行使损害赔偿救济请求权［7］。公民环境权派生了国家环境保护的义务和政府环境管理的权力［8］，从而为《改革方案》中规定的政府作为索赔权主体提供了理论依据。

综上，自然资源国家所有权理论是对私权化的自然资源国家所有权进行了简单套用，表面看是解决了生态环境损害赔偿索赔主体的现实问题，但在法理基础和科学基础上均存在缺陷。而公共信托理论作为索赔权基础，将主体范围限定为行政机关，类型过于单一，不利于生态环境损害赔偿索赔主体机制的发展。以上两种学说看似合理，仔细推敲会发现其存在的理论漏洞，相比之下，生态利益理论是环境公共利益的本质体现，符合当前生态中心主义的理念要求，作为生态损害赔偿索赔权的基础，扩大了索赔主体的范围，可以为各类索赔主体行使索赔权提供理论支撑。此外，虽然目前中国没有法律明确规定环境权，但是根据国外对环境权的法律规定以及司法实践中对环境权的认定，将环境权作为索赔权基础具有一定的正当性和合理性，是未来生态环境损害赔偿索赔权基础的发展趋势。

2 中国现行生态环境损害赔偿索赔主体机制存在的不足

2.1 生态环境损害赔偿索赔主体机制相关法律不完善

目前除了《海洋环境保护法》中明确授权特定行政部门提起海洋环境损害赔偿的权利外，只有作为规范性文件的《改革方案》中规定了国务院授权省级、市地级政府作为赔偿权利人。中国生态环境损害赔偿索赔主体机制还处于初步探索阶段，对索赔主体的范围、索赔顺位等缺乏法律规定，特别是《环境保护法》更是在该方面存在缺失。此外，《水污染防治法》《大气污染防治法》等有关环境保护方面的单行法也缺乏对生态环境损害赔偿索赔主体的相关规定，这显然不符合当前中国环境全面保护和生态文明建设的需求，因此健全中国生态环境损害赔偿索赔主体机制相关的法律规定是当务之急。

2.2 索赔主体范围单一

《改革方案》规定的生态环境损害赔偿权利人仅限于经国务院授权的省级、市地级政府，以生态利益理论为基础的生态环境损害赔偿索赔主体机制中索赔主体范围广泛，而该规定将检察机关、环保组织和公民等都排除在外，使得生态环境损害赔偿索赔主体范围出现单一化的问题，不利于对生态环境进行全面有效的保护。

2.3 行政机关作为索赔权主体时分工不清

《改革方案》中只规定了索赔权利人为国务院授权的省级、市地级政府，但实践中没有明确规定具体行使索赔权的部门或机构。同一部门或机构上下级之间、同级各部门或机构之间存在分工不清的问题，如中国生态环境保护职责主要由环境主管部门履行，但是当水利部门、林业部门等其他部门也负有相关生态环境保护职责时，此时部门之间出现职责交叉，实践中经常会出现相互推诿或都行使索赔权的现象。

生态环境是一个整体，牵一发而动全身。在一个行政区域内实施同一生态环境损害行为不仅会导致本行政区域内的生态环境遭到损害，还可能会使其他行政区域内的生态环境遭到损害，从而出现跨区域的生态环境损害赔偿问题，此时跨区域政府间也存在分工不明确的现象。生态环境损害情形复杂，为此，亟需明确政府内部各部门或机构之间、同一部门上下级之间以及跨行政区域政府之间的分工与合作。

2.4 索赔主体的索赔顺位不明确

虽然目前只规定政府可以作为索赔权利主体，但实践中还是存在各类索赔主体。由于缺乏明确规定，他们经常就同一个生态损害行为同时提起赔偿，从而产生索赔顺位不明确的问题。以2011 年发生的康菲油污案为例［9］，该污染导致海洋生态环境受到损害，引发针对海洋生态环境的索赔，在实践中公民、行政机关、环保组织均提出了索赔诉讼，最后青岛海事法院接受中国生物多样性保护与绿色发展基金会的申请进行了立案，并判令由康菲石油与中海油2 家公司让渤海湾生态环境恢复到事故发生前的状态。从康菲油污案中各索赔主体都行使索赔权折射出一个问题，在司法实践中，存在多个索赔主体针对同一案件提起损害赔偿请求的情形，这些主体在行使索赔权时的顺位如何，值得探讨。如果不能明确索赔主体的顺位可能会降低司法效率，延缓生态环境修复，不利于保护生态环境，也不利于生态损害赔偿制度的有效推行。

3 国外关于生态环境损害赔偿索赔主体机制的考察

国外很早就开始探索关于适应其本国的生态损害赔偿索赔主体机制，并取得比较成熟的立法和司法成果，其中以美国、俄罗斯、欧盟经济组织最具有代表性。

3.1 美国

美国虽然是一个判例法国家，但却通过立法对生态环境损害赔偿索赔主体机制进行了明确的规定。联邦政府和州政府可以以受托人的身份作为原告进行诉讼，对赔偿主体行使索赔权，收取赔偿金。非政府组织只要可以证明其在环境利益上受到影响就可以起诉，但不能接受赔偿金。公民个人一般只能通过公民诉讼的方式要求托管者提起生态环境损害赔偿［10］。美国公民自身是否可以作为生态环境损害赔偿索赔主体直接行使索赔权，取决于美国不同单行法的具体规定。美国的公民诉讼可以使公民更好地参与到生态环境损害赔偿程序中，有利于对生态环境的保护与救济。

3.2 俄罗斯

俄罗斯在生态环境损害赔偿方面的研究比较早，具有完备的法律规范体系。俄罗斯法律对生态环境损害赔偿索赔主体范围采用的是双层框架结构［11］，第一层主体是国家权力机关、地方自治机关、从事环境保护的社团、其他非商业团体和公民；第二层是检察长，但检察长只有在第一层主体没有行使索赔权的情形下才可以作为索赔主体提起诉讼。

3.3 欧盟及其成员国

欧盟作为一个经济政治高度一体化的国际化组织，除了在国际经济政治中发挥重大作用外，其在环境保护方面更是引起了全球其他国家和地区的重视。欧盟对生态环境损害赔偿索赔主体范围采用的是双重索赔主体设计［12］，即国家作为公民的受托人，代表公民作为生态环境损害赔偿的第一层索赔主体，当政府怠于行使索赔权时，非政府组织的公益性团体和公民可以作为第二层索赔主体行使索赔权，这样有利于防止索赔权的重叠和架空。

4 完善中国生态环境损害赔偿索赔主体机制的建议

4.1 健全生态环境损害赔偿索赔主体的相关立法

相对于传统的环境侵权，生态环境损害赔偿所涉及的问题更加复杂，因此需要打破传统的环境保护思维，采取新视角去解决问题。为此，可以通过以下思路对生态环境损害赔偿索赔主体提供立法上的保障。

1）修改《环境保护法》。将生态环境损害赔偿制度纳入其中，并对生态环境损害赔偿索赔主体机制进行具体规定。由于每部单行法所保护的环境要素均存在差异［13］，因此，有必要在《环境保护法》的基础上完善《水污染防治法》《土壤污染防治法》等不同领域的生态环境损害立法中有关索赔主体的规定，这样结合环境要素本身的特殊性作出修改，更有利于保护生态环境。

2）制定专门的《生态环境损害赔偿法》。设专章对生态环境损害赔偿索赔主体的范围、权利义务关系、索赔顺位等进行明确规定［14］。由于环境要素具有复杂性和特殊性，也可以以《环境保护法》《生态环境损害赔偿法》等上位法为依据，制定类似于《海洋保护法》的单行法对索赔主体进行明确规定，从而能更有针对性地修复受损害的生态环境。

4.2 扩大索赔主体的范围

中国《改革方案》明确规定了经过授权的省级、市地级政府这一类型的索赔主体，但随着生态环境日益恶化，单一类型的索赔主体无法全面有效地解决生态环境损害赔偿问题。因此，有必要依据生态利益理论从法律层面扩大生态环境损害赔偿索赔主体的范围，对此可以考虑将以下主体纳入其中。

1）检察机关。生态环境利益涉及公共利益，而检察机关作为公共利益的代表机关决定了其行使索赔权的必要性和可行性。对此可以借鉴德国的相关规定，检察机关应该以监督为主、行使索赔为辅。在发生生态环境损害事件时，检察机关作为法律监督机关，发现行政机关不积极履行环境监管职责、不及时追究污染者损害赔偿责任时，可以通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式行使监督权，也可以支持其他主体对生态环境损害行为提起诉讼。

2）环保组织。环保组织是维护环境公共利益的重要代表群体，具备作为生态环境损害赔偿索赔主体的条件，因此也应该纳入到索赔主体的范围。环保组织的加入能有效地监督国家索赔权的行使，也可以充分发挥环保组织的社会责任。此外，环保组织提起索赔的过程也是一种宣传教育方式，使更多人认识到保护生态环境的重要性。

3）公民。将公民纳入到索赔主体的范围是落实公民环境权的表现，从理论上看公民是适格的索赔主体，有利于充分发挥公众参与的作用，从而弥补国家环境管理的不足。但是基于中国公民作为索赔主体在实践中存在一定的局限性，因此，还需要对中国公民作为索赔主体的相关制度进行完善，以保障公民能够更好地行使索赔权，使受损的生态环境得到及时修复，从而促进生态环境损害赔偿制度的发展。

4.3 细化行政机关作为索赔主体时的分工

目前规定生态环境损害赔偿索赔主体只有国务院授权的省级、市地级政府，该规定过于原则，缺乏可操作性，实践中经常因为行政机关之间分工不明确而出现互相推诿或争夺的现象，因此有必要明确行政机关作为索赔主体时的分工。

首先，针对跨行政区域的生态环境损害情形，中国实行各行政区域政府对本行政区域内的环境保护工作负责。因此，当发生跨行政区域的生态环境损害情形时，索赔主体应该由各行政区域政府之间进行协商，协商不成时由国务院指定。其次，针对在同一行政区域内发生的生态环境损害情形，政府部门间的分工比较复杂。一方面，同一行政区域内的上、下级政府部门之间进行分工，由于损害发生地政府对当地的生态环境问题更熟悉且行使索赔权更方便，因此，应该由损害发生地来确定索赔主体，与此同时，上级政府起指导、监督作用。另一方面，确定了由哪一级政府行使索赔权后，需要确定由该级政府哪个部门或机构具体负责索赔事项。环境行政主管部门是统管生态环境的部门，林业、农业等部门只对某一类生态环境负责。因此，当生态环境损害情形只涉及某一类损害时，如森林破坏，此时由林业部门行使索赔权，环境行政主管部门协助；当生态环境损害情形涉及多类损害时，应该由环境行政主管部门行使索赔权，其他相关部门给予协助及专业上的支持。因此，当政府作为索赔权主体时，只有对其进行纵向和横向的分工，才能在生态环境损害发生时有明确的索赔主体，并及时启动索赔程序对受损的生态环境进行保护。

4.4 明确生态环境损害赔偿索赔主体的顺位

索赔主体的范围扩大后，生态环境损害赔偿的索赔主体应该包括政府、检察机关、环保组织以及公民，当这些主体就同一生态环境损害行为行使索赔权时，会出现索赔顺位冲突的问题。根据现行法律的规定，在民事主体损害生态环境的情形下，政府、环保组织、检察机关、公民都享有索赔权，在这种情况下，政府应该作为第一顺位索赔主体，因为政府在信息获取以及专业知识上比环保组织更具优势，第二顺位索赔主体是环保组织和公民个人，最后是检察机关。检察机关只在没有适格主体的情况下才能行使索赔权；在行政主体损害生态环境的情形下，政府作为赔偿义务人不具有索赔主体的资格，此时只有环保组织、公民和检察机关享有索赔权，不存在索赔顺位问题，采取最先索赔原则；对民事主体与行政主体共同造成生态环境损害赔偿的情形，环保组织和检察机关享有索赔权，此时也应采取最先索赔原则。

5 结语

生态环境损害赔偿制度是生态环境保护制度的重要内容，在当代生态环境保护中具有重要地位。其中，生态环境损害赔偿索赔主体是生态环境损害赔偿的启动主体，是生态环境损害赔偿制度的核心问题，完善中国生态环境损害赔偿索赔主体机制是解决其他损害赔偿问题的前提。因此，有必要针对生态环境损害赔偿索赔主体在理论和实践中存在的问题，借鉴国外对生态环境损害赔偿索赔主体的相关规定，完善中国有关索赔主体的法律规定，建立以环境行政机关为主导、环保组织和公民为补充、检察机关监督为主的多元化的索赔主体模式，并细化主体间分工以及明确索赔顺位，从而完善中国生态环境损害赔偿索赔主体机制，以实现对生态环境的全面保护，最终达到人与自然的和谐共生。