新时代建立“农民退休”制度的现实基础与战略路径

郑雄飞

(北京师范大学 政府管理学院，北京 100875)

千百年来，农民一直是推动我国发展和变革的重要社会力量。而今，“中国特色社会主义进入新时代”，迈入了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。“三农”问题依然是关系国计民生的根本性问题，农民问题是“三农问题”的核心，更是党和国家工作的重中之重。增进民生福祉是发展的根本目的，十九大要求 ：“在发展中补齐民生短板”，在劳有所得、老有所养等方面不断取得新进展，建立健全覆盖全民、城乡统筹的多层次社会保障体系；完善承包地“三权”分置制度，实现小农户和现代农业发展有机衔接。为贯彻十九大新发展理念，近年来的中央农村工作会议和“中央一号文件”多次强调乡村振兴战略必须强化制度性供给，全面建立职业农民制度并引导符合条件的新型职业农民参加城镇职工社会保障制度，完善城乡居民基本养老保险制度，构建多层次农村养老保障体系，推动“三农”工作相关理论创新、实践创新和制度创新。

当前农村老龄化现象严重，“谁来种地”问题日益突出。耕种土地的繁重劳动对于年迈的老年人来说既是沉重的负担，也不符合他们对美好生活的追求。顺应新时代的新要求，加强“三农”相关制度性供给，建立“农民退休”制度，无论是对于农民职业化还是引导农民退出土地经营来说都极为重要。农民退休制度既有利于社会保障尤其是养老保障机制的现代化，保证农民“有更多获得感”，也有助于完善承包地“三权”分置，发展适度规模经营的现代农业，在“新时代”具有“里程碑式”的历史意义。

一、“新时代” ：时空寓意和历史使命

时代是连贯的，是前后相继或交替的“时空连续体”。十九大关于“中国特色社会主义进入新时代”的战略判断，是对十八大以来“中国梦”的时代响应。作为数千年的文明古国，中国曾被抛在现代化潮流之后；实现现代化是数代中国人的梦想，如今这样的梦想开始进入到现实生活之中(1)李强 ：《从社会学角度看现代化的中国道路》，《社会学研究》2017年第6期。。“新时代”赋予每个中国人最为基本而贴切的时空背景，小到个体生活、大到民族复兴都嵌入在它的时空轨迹当中。“时间是人类发展的空间”(2)马克思、恩格斯 ：《马克思恩格斯选集(第二卷)》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编，人民出版社1972年版，第195页。，“空间组织了时间”(3)曼纽尔·卡斯特 ：《网络社会的崛起》，夏铸九、王志弘等译，社会科学文献出版社2001年版，第466页。。“新时代”是工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的时空进程，其间农村人地关系和地权关系正发生深刻变化。

(一)人地关系变化呼唤社会保障制度现代化

随着农业科学技术发展和农村体制改革的推进，生产方式持续变革，农民对土地的依附关系得到了较大程度的松动。一方面，以育种技术和装备水平等为标志的农业生产力水平提升，以及地权分离相关土地制度改革，提高了土地利用效率(4)林毅夫 ：《制度、技术与中国农业发展》，上海人民出版社1994年版。，农业的劳动力需求量和承载量均持续降低。另一方面，由于工业化和城镇化的牵引作用，农村劳动力大批量向城镇或工业持续转移(5)李强 ：《影响中国城市流动人口的推力与拉力因素分析》，《中国社会科学》2003年第1期。。十九大报告显示，十八大以来，“城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民”。据统计，2018年农民工总量为28836万人，比上年增加184万人；农民工平均年龄为40.2岁，比上年提高0.5岁，并呈现逐渐上升趋势(6)参见《2018年农民工监测调查报告》。。农村人口乡城迁移尤其是劳动力大规模进城，留守人口多以老人、妇女和儿童为主，加剧了农村人口老龄化。很多体弱甚至高龄多病的老人被迫常年从事农业生产，耕种土地几乎成为留守老人的沉重负担，既影响了农业产值提高，也损害了农村老人的生活质量和幸福感。新时代的社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。十九大要求“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”，完善公共服务体系，不断满足人们日益增长的美好生活需要。无疑，探索建立“农民退休”制度，通过社会保障替代传统的家庭保障和土地保障，使农民的获得感、安全感、幸福感更加充实和可持续，是社会保障制度现代化的内在需要，也是“新时代”实现社会治理现代化的客观要求。

(二)地权关系变化亟需将“保障”从土地中剥离出来

人地关系变化带来了农村人口地权诉求的变化，农村的地权结构和地权关系也都悄然变化。人口城市化和农业比较利益相对较低等因素助推了承包地出租、入股、反租倒包等土地流转行为，甚至出现弃耕撂荒的现象；对很多农户而言，承包地的生产生活资料功能持续下降。据统计 ：截至2016年，全国承包耕地流转面积达到4.5亿亩，超过承包总面积的三分之一；全国流转出承包耕地的农户达到6329.5万多户，占承包农户总数的27.5%。(7)中国农业年鉴编辑委员会 ：《中国农业年鉴2016》，中国农业出版社2017年版，第373页。可见，伴随农村劳动力大量转移，承包地流转数额巨大，适度规模经营已成为承包地经营管理的客观趋势和发展现代农业的必由之路。实践证明，适度规模经营有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，保障粮食安全和主要农产品供给，促进农业增效和农民增收。

基于充分调查研究，习近平总书记2013年在视察武汉农村综合产权交易所时提出“三权分置”设想，随后中央多次发文推行农村承包地“三权”分置。十九大报告进一步明确要求巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。“三权”分置是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新，本质上是将土地承包经营权分为承包权和经营权，所有权、承包权、经营权分置并行，引导经营权有序流向种田能手和新型经营主体，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业发展有机衔接。然而，由于社会保障体系尚不健全，尽管农业比较利益偏低，土地作为基本生产生活的功能依然存在，其保障功能依旧不可忽视。要想充分挖掘双层经营体制中“统”的价值，通过土地流转发展规模经营和现代农业，进而提升农村土地资源的利用效率，就需要建立健全统筹城乡的社会保障体系，降低农民对土地的依赖，把“保障”从土地剥离开来，让保障和土地各司其职。据此，探索农民自愿退休制度符合“三权”分置的内在精神，也是“新时代”发展现代农业、推动乡村振兴的客观要求。

二、“新变化” ：社会结构转型升级与农民身份多元化

新时代人地关系和地权关系的新变化对社会保障提出了新要求，而社会结构转型则在更深层次对传统土地保障和家庭保障提出了严峻挑战。整合现行社会保障体系，建立健全“农民退休”制度，更是适应“新时代”社会结构全面转型升级的内在要求。

(一)社会结构的转型升级需要强化农村老年保障制度

社会结构是社会诸要素及相互关系按照一定秩序所构成的相对稳定的网络(8)李培林 ：《关于社会结构的问题——兼论中国传统社会的特征》，《社会学研究》1991年第1期。。当前社会结构转型实际上是工业化、城市化和现代化的过程(9)李培林 ：《中国社会学的历史担当》，《社会学研究》2016年第5期。，转型的主体是社会结构，标志是传统社会向现代化社会转型、农业社会向工业社会转型、乡村社会向城镇转型等(10)陆学艺、李培林 ：《中国社会发展报告》，辽宁人民出版社1991年版，第10-29页。。改革开放以来，我国经济发展取得了巨大成就，国内生产总值从1978年的3678.7亿元增长到2017年的824828.4亿元，增长了200多倍；产业结构不断优化，一二三次产业在国内生产总值中的占比分别从1978年的27.7%、47.7%和24.6%发展成7.9%、40.5%和51.6%。(11)参见《中国统计年鉴2018》。另一方面，随着人们生活水平和健康水平的不断提升，男女平均预期寿命也都在不断提升，分别从1980年的66.28岁和69.27岁提升到2015年的73.64岁和79.43岁。(12)参见《中国人口和就业统计年鉴2017》。无疑，在社会结构转型过程中如何满足老年人口的需求并保障他们分享经济社会发展成果，是民生工作中的重要议题。

经历多年改革和发展之后，城乡二元结构总体上逐步松动。历史性标志是2011年城镇化率首次超过50%并达到51.3%(13)参见《中国统计年鉴2018》。。而后，农业转移人口持续增加，2018年农民工总量有28836万人(14)参见《2018年农民工监测调查报告》。，城镇化率进一步提升，达到58.5%(15)参见《中国统计年鉴2018》。。至此，以乡村社会为主体的时代宣告结束，以城市社会为主体的新时代——“城市时代”正式开启。但是，深层次的城乡二元结构依然存在，尤其是伴随劳动力大规模进城，农村老龄化程度大幅增加，出现了人口老龄化的“城乡倒挂”现象。2017年全国65岁以上老年人口占比11.4%，其中乡村65岁及以上人口的比重达到13.2%，远高于城市和镇的9.9%和10.3%；就老年人口抚养比而言，农村达到19.6%，高于全国15.9%的水平，远高于城市和镇的13.0%和14.2%。(16)参见《中国人口和就业统计年鉴2018》。在工业化、市场化和城镇化的大背景下，地缘关系尤其是血缘关系在社会关系中的社会连带作用严重弱化；传统的社会差序格局出现松动，家庭保障和土地保障体制机制被严重削弱；探索农民退休制度是社会保障制度现代化的内在要求，更是社会结构和社会关系转型升级的客观要求。

(二)新时代“农民”身份特征分化需要拟合地权和社保相关制度设计

无论何种形式和状态，社会结构本质上是各种社会地位之间相互关系的制度化或模式化体系(17)郑杭生、李路路 ：《社会结构与社会和谐》，《中国人民大学学报》2005年第2期。。社会结构转型表现在新的社会位置(如职业)大量增加、原有社会角色变更等方面(18)北京大学“社会分化”课题组 ：《现阶段我国社会结构的分化与整合》，《中国社会科学》1990年第4期。,其间发生改变甚至发挥润滑作用的也是社会位置(身份)及其相互关系(社会关系)。身份是社会赋予个人的、与职业及其他社会角色相联系、标明个体社会地位的类别标志(19)孙立平、王汉生、王思斌等 ：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。，是个体在社会中的位置以及相关权利义务关系的总称(20)郑雄飞 ：《身份识别、契约优化与利益共享 ：我国养老保险的制度变迁与路径探索》，《社会学研究》2016年等1期。。作为一种社会关系，身份是有边界的，也是动态的，当人们从一种关系转向另一种关系时，他们的身份也随之发生改变(21)查尔斯·蒂利 ：《身份、边界与社会联系》，谢岳译，上海世纪出版集团2008年版，第9页。，社会位置或社会角色及其附着的权利义务结构也都发生变化。改革开放以来，原有城乡各种身份系列(所有制身份或行政身份)逐步被新的以职业身份为标志的身份系列所取代(22)孙立平、王汉生、王思斌等 ：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。，各方权益诉求多元化趋势明显。为协调不同身份间的社会利益关系，各类统筹城乡、统筹不同行业和身份序列的社会保障制度逐步建立，原有社会保障体系开始转轨，以整合不同社会身份体系，规范相关的社会关系和优化相应的社会结构。如，2010年《社会保险法》把“农民工”纳入城镇职工养老保险，2014年“新农保”和“城居保”合并为“城乡居民基本养老保险”，2015年机关事业单位与企业养老保险制度并轨等。

家庭联产承包责任制开启了农村的社会结构转型，推动了人地关系和地权关系的深刻变革。农民和集体的关系由传统的行政隶属甚至人身依附关系转向基于土地承包的经济利益相互依存关系(23)郑雄飞 ：《地租的时空解构与权利再生产 ：农村土地“非农化”增值收益分配机制探索》，《社会学研究》2017年第4期。，农户成为相对独立自主的经济社会单元。随着工业化和城镇化步伐加快，越来越多农村人口离土离乡进城务工或生活，土地流转现象突出，农民出现“兼业化”、“市民化”甚至“职业化”等身份特征分化。他们的地权诉求和社会保障需求都已发生变化，既有一致性也存在差异性。2014年“中央一号文件”推出“三权”分置政策，探索农村土地所有权、承包权和经营权分置并行，要求落实集体所有权，稳定承包权，放活经营权，发展多种形式的适度规模经营，着力推进农业现代化。截至2016年，全国农业经营户20743万户，其中规模农业经营户398万户，全国农业经营单位204万个，在工商部门注册的农民合作社多达179万个(24)参见《第三次全国农业普查主要数据公报(第二号)》。；全国农业生产经营人员31422万人，其中55岁及以上的10551万人，占农业生产经营总人数的33.6%(25)参见《第三次全国农业普查主要数据公报(第五号)》。。农村土地“三权分置”是农村改革的重大创新，旨在完善农村双层经营体制，提高土地利用效率。然而，要想推动农户转让经营权并有序推进，切实达成制度目标，就必须尊重农民意愿，解除农民的后顾之忧，把他们纳入社会保障体系。有研究显示 ：在建立经营权退出机制时，应基于不同农户的诉求开发不同的补偿方式，充分回应农户的保障性补偿诉求，尤其应当降低农地依赖性强的农户(如老年农民)的退地风险(26)王常伟、顾海英 ：《城镇住房、农地依赖与农户承包权退出》，《管理世界》2016年第9期。。可见，探索建立农民退休制度，不仅能够把老年农民从繁重的体力劳动中解放出来，增加他们的获得感和幸福感，也是“三权”分置制度有序实施和农民“市民化”、“职业化”和“老龄化”等身份演化分化的内在要求。

三、“新理念” ：退休的“去单位化”和“社会化”

“新时代”社会主要矛盾中的“不平衡不充分”实质上是结构性问题。发挥“另一只看不见的手”即社会结构优化的作用(27)李培林 ：《另一只看不见的手 ：社会结构转型》，《中国社会科学》1992年第5期。，对于满足人民日益增长的美好生活需要极为重要。“新时代”是创新、协调、绿色、开发和共享五大发展理念深入贯彻和落实的时代，十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，保证全体人民“有更多获得感”。所有这些，为探索“农民退休”提供了制度建构的新理念。

(一)职业分化和职业结构调整

科技进步和经济发展加速社会分工，不断催生新职业，也推动部分职业的消弭或者改变原有属性。同时，社会结构转型，如农业社会向工业社会、乡村社会向城市社会过渡等，也会带来行业和产业结构的调整，产生新的职位甚至职业类别。经济体制改革以来，社会自主性大幅增强，农民、工人和干部等身份序列出现不同程度的多元化，产生了许多新的职业群体，如个体经营者、自由职业者或自雇者、私营企业主群体等(28)郑杭生、洪大用 ：《当代中国社会结构转型的主要内涵》，《社会学研究》1996年第1期；李春玲 ：《社会结构变迁中的城镇社会流动》，《社会学研究》1997年第5期。。退休不再是体制内人员的“专利”，不断向各行各业拓展。随着农业的就业容量持续走低，非农部门的就业岗位大幅增加以及工业化城镇化相关大规模乡城迁移，第一产业从业人数大幅度下降，第二产业尤其是第三产业就业人员迅速增长。1978年第一产业有28318万从业人员，2017年下降到20944万人，第二和第三产业的就业人员则分别从6945万人、4890万人增长到21824万人和34872万人；总就业人数中三次产业的比重分别由1978年的70.5%、17.3%和12.2%调整为2017年的27.0%、28.1%和44.9%。(29)参见《中国统计年鉴2018》。足见，“新时代”三次产业的就业结构已由“倒三角形”进化成“正三角形”，亟需提高社会保障面向各行各业的包容度，扩大社会保障的惠及面，通过“去单位化”和“社会化”助力社会保障现代化。

(二)职工社会保障“去单位化”

严格意义上讲，我国农村长期没有社会保障制度安排(仅有以集体生产为基础的生计保障和互助保障)，社会保障是城镇的“专利”。在城镇，改革开放以前，单位制一直是我国社会的基本组织形态；但经济体制改革以来，从就业结构看，社会结构转型表现为单位制解体、告别“单位社会”。据统计，1984年城镇单位职工有11890万人，个体劳动者339万人(30)参见《中国统计年鉴1990》。；2017年底，单位就业人数下降到6064万，而私营企业和个体就业人数分别增加到13327万和9348万(31)参见《中国统计年鉴2018》。。而后，单位制迅速消解，社会结构“去单位化”成为主流；“后单位社会”来临，个体退休由“在单位”转向“去单位”(32)田毅鹏、王英娜 ：《单位退休制度研究论纲》，《社会科学战线》2017年第8期。。1986年，“七五”计划首次提出“社会保障”概念，国家-单位保障体制逐步向社会保障体制过渡。1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出城镇职工养老和医疗等社会保险实行社会统筹和个人帐户相结合，改变完全由国家、企业包办的做法；在农村则根据农民自愿实行个人储蓄积累养老保险，发展和完善合作医疗制度。此后，各类社会保障制度相继建立。1994年《关于加快实现社会福利社会化》的发布和1999年城市居民最低生活保障制度的建立，更是全面推动了社会保障的“去单位化”。2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，宣布机关事业单位和企业养老保险制度并轨，掀起了社会保障体系“社会化”建构的高潮。诚然，从本源意义上讲，包括养老保险在内的社会保障就是面向全体社会成员而非仅仅局限于国有单位或城镇职工的风险防御机制，应当从职业者向劳动者、向全体社会成员扩散，进而实现全社会共建共享的价值理念和建制目标。

(三)农民养老保险“社会化”

“农民”是一个多维度的概念。农民作为整体就是村集体，依法独立行使村民自治权，对集体资产享有排他性的所有权。作为个体，农民则是村集体的成员，享有成员权，有权参与集体事务和享受集体福利，有权承包土地从事农业生产活动并享受“退出权”。和城镇一样，农村社会也经历了就业结构的急剧分化，呈现了“兼业化”“市民化”“职业化”甚至老龄化的发展趋势。除了劳动力大规模进城务工之外，农村私营企业和个体户就业人数每年都在大幅增加。据统计，1990年农村私营企业和个体就业人数依次是113万和1491万，2017年分别增长到6554万和4878万，在农村总就业人数的占比分别由0.2%和3.1%增长到18.6%和13.9%(33)参见《中国统计年鉴2018》。。另一方面，大量劳动力向非农产业转移，为农业适度规模经营创造了发展空间，但也加剧了农业劳动力老龄化和兼业化，降低了农业生产效率与耕地利用率，“谁来种地”问题日益严峻。习近平总书记在2013 年的中央农村工作会议上指出，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”，让农民成为体面的职业，应以培育职业农民为重点，建立专门政策机制，为农业现代化建设和农业持续健康发展提供坚实的人力基础和保障。

“农民”是一种身份，是村集体的成员；亦是一种职业，是农业的从业人员。然而，同样作为劳动者，与城镇职工即便是农民工相比，农业从业人员的社会保障境遇相去甚远。经济体制改革之前，农村各项经济社会制度均是围绕“土地”构建的，与集体生产经营方式紧密结合，农村老年人通过参与生产活动获得“工分”或者在丧失劳动力的情况下直接获得“口粮”，被视为以集体经营为基础的“土地保障”和“家庭保障”。随着土地承包到户、集体经济组织逐步解体, 农村社会保障演变成以家庭为单位的“土地保障”。在计划生育相关“少子化”、老龄化甚至“高龄化”的情况下，尤其是伴随劳动力人口大规模城镇化，“养儿防老”的家庭保障很难满足现实需要。2019年城镇职工养老金迎来了“十五连涨”。然而，农村老年人除了少量居民养老保险或者进城务工参加职工养老保险之外，必须依靠耕种土地和家庭赡养来维持生活。可见，如何耦合农业从业人员者尤其是新型职业农民队伍建设、“三权分置”相关土地制度改革和统筹城乡社会保障体系建设等政策红利，把养老保险从家庭和土地中解脱出来并实现社会化和现代化，进而创新农民退休制度显得必要且紧迫。

四、“新作为” ：“农民退休”的制度基础和路径选择

新时代“退休”的内涵和外延不断拓展，需要新的作为。十九大提出深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度；全面实施全民参保计划，完善城镇职工和城乡居民基本养老保险制度并尽快实现全国统筹。如何合理创新涉农涉地相关制度供给，是助力乡村振兴、发展适度规模经营现代农业的关键；而要想实现土地经营权的合理集中，就需要整合已有制度并探索体制机制创新，保障农民的正当权益。

(一)农民“退休”的理论分析及其与社会保障的关系

“退休”是一个外延不断演化的概念。它通常是指达到法定年龄后退出从业状态，失去从业相关收入，转而享受社会保险待遇。在发达国家，伴随社会现代化尤其是社会保障制度建立健全，农民作为一种职业，和其他职业一样，达到法定年龄之后退出农业生产经营活动，享受社会保险或社会福利待遇。在我国，退休曾具有明显的身份属性，用来界定全民所有制或集体所有制企业以及机关事业单位职工的职业状态。进入转型期，随着经济体制改革深入，体制内外职业隔离逐渐消融，特别是随着机关事业和企业养老保险制度并轨，“退休”不再囿于体制内，由一种身份象征进化成一种职业状态。另一方面，农业由于社会化大生产程度低和分工不足等特征并没有细分出各种职业，尚属于总体性行业。长期以来从事农业生产活动是农民的主要生产生活来源，农民被认定为“不失业，也不休业”且终生从业的状态，“退休”问题被长期搁置。但是，随着农业科学技术不断发展和农村劳动力大规模进城，在农村承包地“地权分离”的助力下，适度规模经营的现代农业持续发展，新型职业农民和家庭农场甚至农业企业等新型经营主体大量涌现；加上农村社会保险制度的逐步建立，把农民排斥在“退休”之外的认知窠臼正逐步松动甚至达成理念革新。基于农民身份属性而内生的成员权，结合十九大要求“完善承包地‘三权’分置制度”“稳定土地承包关系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”等战略规划，“农民退休”可理解为自愿退出承包地经营权甚至成员权，通过制度建构分享土地增值收益，并享受养老和医疗保险相关待遇。

社会保障制度发展演进助力农民退休。社会保障曾仅是缓和社会矛盾或安抚工人阶级的工具，如英国伊丽莎白一世时期的《济贫法》和德国俾斯麦时期的《疾病保险法》。尽管各国社会保障的制度体系和统计口径不尽相同，但总体上可以分为职业相关和身份相关两种 ：德国和日本等国家的社会保障与就业紧密相连，而北欧等福利国家的社会福利待遇通常与国民身份紧密相关。前者采取雇主、个人和政府三方分担方式来筹集资金，后者则采用政府征收社会保障税等方式筹资。作为转型国家，我国很大程度上整合了上述不同国家的不同保障模式，既有职业紧密相关、用人单位和劳动者共同缴费的社会保险，如城镇职工社会保险，也有与身份相关、个人缴费和政府补贴相结合的社会保险，如城乡居民基本养老保险和基本医疗保险。随着社会现代化的持续推进，社会保险逐渐向全体劳动者甚至全体社会成员扩散，正在经历普遍化和时空整合的发展趋势，如城镇居民医疗保险和养老保险分别与“新农合”和“新农保”并轨。另一方面，随着社会主要矛盾的变化，为满足人们日益增长的美好生活需要，比如人口高速流动要求增加待遇或服务供给的流动性和包容性，迫切提高社会保障筹资方式的多元化程度和统筹层次。目前，城镇居民和农村居民“二合一”的城乡居民基本养老保险和医疗保险制度已经广泛建立，与城镇职工社会保险“三合一”的制度探索也在多地试点并将成为我国社会保险发展的重要趋势。在现行模式下，“三合一”之后职工和居民之间的待遇水平差异必定非常巨大，如何合理平衡是亟待考虑的现实命题。无疑，提高农民养老相关保障待遇水平，光靠政府投入是远远不够的。在农户单一经营难以增收或农民收入既定的情况下，通过农民自愿有偿“退休”——借由“三权分置”转让或部分转让承包地经营权甚至退出成员权，既可以适当解放老年人口的耕种负担、发展适度规模的现代农业，也可以通过让渡土地权利来提高农民的社会保障待遇甚至发展补充保障来增加农民的获得感。

(二)农民老年保障相关已有制度建构

退休，不仅是养老保险，还包括医疗等待遇供给。经过多年努力，覆盖城乡居民的老年保障体系已基本建立，与农村人口尤其是老年人相关的制度设计主要有城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险，还包括最低生活保障、优抚安置、老龄津贴、五保供养、部分计划生育家庭奖励扶助、征地补偿安置等。就养老保险而言，“新农保”制度实施时，距规定领取年龄不足15年的农村人口，逐年缴费，也可补缴；距规定领取年龄超过15年的，按年缴费；已年满60周岁的，不用缴费，按月领取基础养老金——由基础养老金和个人账户养老金构成，且终身享受待遇。和基本养老保险不同，超过60岁的老人则需要缴纳城乡基本医疗保险费，与中央和地方的财政补贴构成“合作医疗”，并享受医疗保险待遇。关于待遇水平，2016年全国城乡居民基本养老保险月人均养老金水平为117.2元，比2015年提高0.5元；二级及以下医疗机构政策范围内住院费用基金支付比例为71.1%，实际住院费用支付比例为62.8%(34)参见《中国社会保险年度发展报告2016》，第24、46页。。可见，城乡老年保障制度取得了可喜的成就，但保障待遇尚不足以支撑农村老人的基本生活，需要开源拓渠，进而提高他们的保障性收入。

土地问题是农村改革的关键。长期以来，耕种土地一直是农民的主要生活来源。在家庭承包责任制的“两权”分离模式中，农民通过承包土地获得了农业生产剩余的控制权。而后，家庭联产承包的“制度红利”逐步丧失，尽管农民可以通过流转土地经营权的方式获得租金或入股分红，但显然已经不能满足农村人口日益增长的美好生活需要。鉴于时代发展的需要，2014年“中央一号文件”出台农村土地“三权分置”制度，在尊重农民意愿、维护农民合法利益的原则下，鼓励农户转让土地经营权，发展多种形式适度规模经营，推动小农户和现代农业发展有机衔接。2016年9月，《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》出台，探索进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。在各类政策文本的支持下，该方案连同“三权”分置制度，一道为农村人口退出土地经营甚至承包权提供了制度平台，也为探索农民退休奠定了制度通道。

(三)“农民退休”的相关路径探索

基于现有时代背景和政策基础，建立“农民退休”制度可尝试从社会保障现代化、土地经营管理体制机制、有效衔接“土地”和“社会保障”权益等方面探索体制机制创新。

首先，探索从土地保障和家庭保障到社会保障的机制整合。社会主义市场经济体制业已确立并充分发展，社会关系中的行政关系很大程度上被契约关系取代，城镇化背景下的人口高速流动则进一步削弱了地缘关系和血缘关系在社会关系中的纽带作用。尽管家庭和土地对于农民依然非常重要，但难以满足老年人追求美好生活和风险管控的需要。社会治理现代化无疑离不开社会保障现代化。就农村人口而言，需要把保障从土地中剥离开来、从家庭中分离出来，通过“大数法则”和互助共济等社会化机制来实现贡献共担和收益共享。十九大明确要求健全“全民参保计划”，全面建成具有覆盖全民、城乡统筹等特征的多层次社会保障体系。就农民老年保障而言，城乡基本养老保险和基本医疗保险已经实现了制度上的全覆盖，但在待遇水平上尚属于初级水准，需要实现筹集方式多元化并提高基本保障之外补充保障的待遇水平(如与企业年金和职业年金相对应的“土地年金”等)是必要的战略选择。

第二，探索承包地经营权转让与“农民退休”相关体制机制创新。新时代是新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展的时代，土地经营权转让是提升农村土地利用效率和发展现代农业的客观要求。作为未来相当长时间的行动纲领，十九大要求完善承包地“三权”分置制度，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，实现小农户和现代农业发展有机衔接，拓宽农民增收渠道。“三权分置”旨在引导土地经营权有序流转，发展多种形式适度规模经营，同时强调必须坚持家庭经营的基础性地位，尊重农民意愿，把选择权交给农民。聚焦“农民退休”，可通过建立经营权转让与退休挂钩的机制，探索土地增值收益长期共享(如分红)和保障性补偿(如趸交保险费用)相结合的老年保障体制机制，比如土地年金的形式，让农民获得基本保障之外的补充保障待遇。

第三，协调进城落户农民的地权自愿有偿退出机制与“农民退休”制度。除“在农”退休之外，随子女迁移进城以及自身对城镇生活的向往皆为农村人口尤其是老年人美好生活的需求。2016年《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》要求建立“三权”自愿有偿退出机制，在自愿的基础上引导农民转让土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。土地有偿退出的补偿机制多种多样，如一次性货币补偿、社会保障安置(如土地年金)和长期增值收益分享等。就“退休”而言，可通过保障性补偿的方式，为达到法定退休年龄的农村人口趸交养老和医疗保险费，让农民体面退休。这吻合十九大要求全面建成“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”的会议精神，既有助于衔接农村和城镇养老保障体系，也有助于把土地权益直接转化为养老利益，进而增加农村老人的收入保障水平。

最后，极为关键的是，农民不同于普通的职工，即便是在“三权分置”极致完善且农民实现充分职业化的现代农业形态下，农民还拥有村集体成员的身份，承包农地从事农业生产是其成员权的体现。是否退休或者选择何时退休，是农民自主的法定权利。因而，农民“退休”必须是自愿的，且应当建立充分体现农民意愿和保障农民权益的弹性选择机制。