主导功能定位视角下行政复议体系之重构

张晓炯

(华东政法大学,上海200042)

行政复议制度实施20多年,学界在行政复议制度的性质,以及行政复议制度的功能变化等方面进行了大量研究。很多学者提出了现行行政复议制度存在的缺陷,并对这些缺陷提出了相应的修改建议。但对行政复议制度的主导功能应当如何定位关注较少,而一项制度的主导功能却决定着该项制度的整体建构和细节设计。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)面临修改之际,笔者在此首先从立法上阐述我国行政复议主导功能的发展变化,其次对为什么将解决争议作为行政复议主导功能进行论证,最后在解决争议这项主导功能定位下提出对行政复议的体系重构建议。

一、行政复议主导功能的立法发展

纵观我国法律的制定规律不难发现,每部法律第一条都会开宗明义地阐述其立法目的,表明立法者制定该部法律期许达到的法律效果及其应发挥的功能。立法目的对整部法律文本具有统摄作用,其他所有的法律条文都围绕立法目的进行具体的制度设计。我国行政复议制度自1990年通过《中华人民共和国行政复议条例》(以下简称《行政复议条例》)的制定初步确立,该条例是1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)配套的立法工程,经过9年的实施后该制度逐渐成熟独立,1999年第九届全国人民代表大会常务委员会(以下简称“全国人大常委会”)第九次会议通过了《行政复议法》,并同时废止了《行政复议条例》,2007年国务院根据《行政复议法》制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)。行政复议制度经历三次重要立法后,不仅对复议内容做出了较大程度的调整,而且复议制度的主导功能定位也在不断发生变化。每项制度都不可能只具有单一功能,行政复议当然也不例外,其具有内部监督、权利救济、解决争议等多元复合的功能。从上述立法变化来透析行政复议主导功能的变化：

(一)从《行政复议条例》到《行政复议法》之立法目的条款的调整

由于行政复议制度是作为行政诉讼制度的配套工程而建立的,所以1990年《行政复议条例》与1989年《行政诉讼法》在具体制度的设计上基本一致。然而,《行政复议条例》作为一部由国务院制定的行政法规,从立法目的表述来看,它其实并不“甘心”处于行政诉讼法的依附地位[1]。1990年《行政复议条例》第一条规定了行政复议维护和监督行政机关依法行使职权、防止和纠正违法或不当的具体行政行为、保护公民、法人和其他组织合法权益的三重功能。而1989年《行政诉讼法》第一条按照保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权的顺序设立行政诉讼的立法目的。从这里可以看出,行政复议将“维护和监督行政机关依法行使职权”提到了“保护公民、法人和其他组织合法权益”的前面,并增加了“防止和纠正违法或不当的具体行政行为”这一内容。这一微小变化恰恰证实了行政复议的“野心”,其并不愿意完全依附于行政诉讼,而是致力于从立法目的上打造出不同于行政诉讼的制度。

《行政复议条例》经过近10年的实施后,行政复议制度逐渐成熟独立,1999年全国人大常委会颁布实施了《行政复议法》。这次立法的重大变革是将行政复议的三重功能从顺序上作了调整,将“防止和纠正违法或不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织合法权益”提到“行政复议维护和监督行政机关依法行使职权”的前面,这次立法的改变并非表明行政复议制度立法目的从根本上发生了变化。时任国务院法制办公室主任杨景宇在关于《中华人民共和国行政复议法(草案)》的说明中指出,“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度,充分发挥行政复议制度的作用,对于加强行政机关内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护社会经济秩序,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会稳定,具有重要意义[2]”。此处可以看出国务院对行政复议功能定位的态度,行政复议虽然与行政诉讼同时具备着保护合法权益的功能,但内部的层级监督才是该制度的真正本质。

(二)从《行政复议法》到《实施条例》之立法目的条款的调整

相比于《行政复议法》对《行政复议条例》对行政复议制度立法目的条款的调整,2007年《实施条例》可谓是发生了天翻地覆的变化,该条例将“解决行政争议”纳入到立法目的中来。这表明行政复议逐渐由内部监督机制向行政争议解决机制转型。这一转变有着其特定的历史背景,行政复议自实施以来一直定位为行政机关的内部监督制度,复议机关与原行政机关不自觉地形成一个利益共同体,导致复议机关作出大量的维持决定,给行政相对人一种“官官相护”的错觉,严重影响了行政复议制度的公信力。为了更快更有效地解决纠纷,多数当事人并不愿意经过一个毫无意义的复议程序,而是直接提起行政诉讼,这就将行政复议这项制度完全架空,大量的行政争议涌入行政诉讼中。为了改变这种尴尬的境遇,《实施条例》并没有遵循其上位法《行政复议法》的立法目的来设计,而是为了解决实际问题将“解决行政争议”作为行政复议的首要立法目的。《实施条例》对行政复议法关于复议制度的定位进行了调整,除在理念层面强调要发挥行政复议制度解决行政争议的作用,也通过具体的制度建构重点对行政复议程序进行了细化和完善,一方面使得复议程序更加具备可操作性,并尽可能与内部办案程序相区分,另一方面也提升了复议程序的公正性[3]。

二、行政复议主导功能的定位：解决争议

通过行政复议制度的立法变化可以得出行政复议制度功能经历了内部监督、权利救济——权利救济、内部监督——解决争议三个阶段。行政复议具有内部监督、权利救济、解决争议多元复合功能在理论上已经形成共识,但对其主导功能的定位仍存在着不同的观点。2014年修改《行政诉讼法》时,为了扭转复议机关不愿当被告作出大量维持决定的局面,引入了复议机关作共同被告制度,该制度设立后再度引起行政复议性质、功能的热议。章剑生曾提出,这一内容是国家立法机关为了解决当下行政复议实践中的具体问题设计的程序性制度,具有强烈的问题导向性,在法理上仍存在商榷余地,能否解决中国的特殊问题,也仍有待后续观察后才能得出结论[4]。事实上,行政复议在解决争议这一点上与行政诉讼并无本质上的区别。行政复议权的“司法性”之所以经常不被承认,根源乃在于其隶属于行政系统[5]。而机构的设置并不是决定事物本质的关键因素,不能因为行政复议机关设置在行政系统内部,就否认行政复议的司法性,误解行政复议的主导功能。

(一)行政复议主导功能的理论学说

行政复议制度与行政诉讼制度相似,都具有监督权力、权利救济、解决争议三种功能,对于三者之间的关系,理论界目前主要有阶梯论、并重论和主导论三种观点。阶梯论认为,行政复议制度应当按照解决行政争议为初级目的,监督行政为中级目的,救济权利为终极目的的主次来设计[6]。并重论认为,行政复议制度是内部监督与权利救济的复合,在制度设计上应当注重不同功能的并重[7]。主导论则认为,一项制度多种功能之间的地位关系就如同制度追求的多种价值之间的关系一样,是存在先后顺序的[8]。主导论是目前学界的主流派,根据首要功能定位的不同又产生内部监督说、权利救济说、解决争议说三种学说。

权利救济说认为,行政复议应当将保障公民、法人或者其他组织的合法权益视为首要任务,只有这样才能树立起行政复议的公信力。行政复议本身就是行政机关系统内解决纠纷的一种方式,一味地将内部监督作为行政复议的首要功能,不仅不会发挥出该项制度应有的价值,反而会让行政相对人自动忽略该救济方式。内部监督说肯定行政复议首先要体现行政机关自我监督、自我纠错的功能,这与其解决行政纠纷功能绝对是并行不悖、融为一体的[9]。现行《行政复议法》为该种学说提供了法律文本上的支撑,认为行政复议制度是上级行政机关对下级行政机关的层级监督,纠正下级行政机关违法或者不当的行政行为。解决争议说认为应当将解决争议视为行政复议制度的首要功能,权利救济与层级监督都是在争议解决这项主功能下衍生出的附属功能。在解决纠纷的过程中,在相对人的质疑中才能暴露行政机关行使权力的工作漏洞和不足,才能更好地实现行政系统内部的自我监督。行政复议机关可以在完成解决纠纷任务的同时收到层级监督之效[10]。

(二)将解决争议定为行政复议主导功能的原因

任何一项制度都不仅仅只体现某一单一功能,但真正影响整部法律体系的建立和具体制度的设计是这项制度的主导功能。《行政复议法》面临修改之际,其主导功能的定位无疑是举足轻重的。笔者认为将解决争议定位为行政复议的主导功能更能迎合现实需求,其主要原因源自宏观和微观两个层面的诸多因素。

从宏观层面看,有以下两方面的原因,即：第一,将解决争议定位为行政复议的主导功能具有立法依据。1990年《行政复议条例》将内部监督、权利救济视为行政复议的功能,1999年《行政复议法》除了在二者顺序上有所调整外,做出了基本相同的规定。当时《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中,也明确指出“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。这些法律文本的规定在很长时期内将行政复议定性为内部监督、权利救济的一种制度。但随着法治政府、法治国家建设的迫切需要人们对行政复议的功能慢慢有所改变,将行政复议和推进政府法治,维护国家和谐稳定联系起来。2007年《实施条例》将解决行政争议作为行政复议的功能,对其内部监督、权利救济功能却只字未提,可以看出立法者对行政复议功能的态度转变,当然条例中未提及并非表明行政复议不具有这两项功能,但从另一方面却更加突出解决争议功能的重要性。2014年修订的《行政诉讼法》中也在立法目的中突出强调了解决行政争议,与《实施条例》形成了前后呼应。这些法律文本的规定都为行政复议解决争议的主导功能提供了立法依据。

第二,将解决争议定位为行政复议的主导功能更能满足现实需求。行政案件数量逐年上升,但实践中进入复议程序的案件数量总体偏少、纠错率总体过低,而造成这种情况的根本原因是我国在制定行政复议法时,行政审查制度定位受到“反司法化”思想的主导,把行政复议完全等同于行政系统内部的自我纠正错误的制度[11]。行政复议制度本身应当达到的终极目的是解决纠纷,内部监督只是由于复议机关是原行政机关的上一级机关而体现出的附属功能,若将该项制度单纯定位为行政机关的内部监督制度,则其存在的意义并不大。由于立法思想的主导,使得行政复议法在实施过程中呈现出各种各样的弊端,为了解决这种困境,2006年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》中明确指出要引导、鼓励当事人通过行政复议渠道解决行政争议。行政复议制度的初衷是为行政相对人提供多种救济途径,且行政复议较行政诉讼具有专业性强、程序简便、高效快捷等特点,本身应当成为解决纠纷的主渠道,但由于过分强调其监督功能,且行政诉讼法的设计认为行政复议具有行政性,从而将该项制度架空。行政复议是为分担行政诉讼负担而存在的,法院是解决纠纷的最后途径,司法责任制改革后,全国法院无一例外面临“案多人少”的困境,将行政复议作为解决行政纠纷的主渠道,更符合现实需求,使大量的行政案件涌入行政复议这条解决途径,让宝贵的司法资源投入到更需要的领域,只有这样才能达到物尽其用的效果。

从微观层面看,又有以下三方面的原因,即：第一,行政复议的启动方式。行政复议是行政相对人对原行政机关作出的行政行为不服向复议机关提出申请时,复议程序才有可能被启动,故行政复议与行政诉讼相通,都适用不告不理原则。行政复议机关即使发现下级行政机关作出的行政行为违法或不当,也不能依职权主动启动行政复议程序,若将行政复议的主导功能定位为内部监督,则与行政机关本身具有的上下级机关之间的监督功能将无法区分,复议机关发现下级机关作出的行政行为有误时,当然可以依职权启动监督纠错程序。解决行政争议是复议制度多元功能产生的基础,由此也就要求复议必须有特定的体制和制度,不同于一般的内部监督[12]。

第二,禁止不利变更原则在行政复议中的适用。《实施条例》第五十一条规定了行政复议机关不应作出对申请人更为不利的行政复议决定,该条规定相较于上位法《行政复议法》有很大的突破。这也充分反映出行政复议主导功能逐步变化的迹象,如果将内部监督作为行政复议的主导功能,则禁止不利变更原则就没有任何适用余地,复议机关根据其在复议程序中查明的事实既可以减轻原行政行为,同样也可以加重原行政行为。禁止不利变更原则来源于刑事诉讼中的“上诉不加刑”原则,该原则的初衷是为了排除被告担心上诉后获得更加不利判决的心理障碍设立的,在行政复议程序中规定该原则恰恰体现了行政复议解决争议的主导功能,让行政相对人可以放心地通过行政复议这条途径表达自己的诉求,从而达到与行政诉讼同样的法律效果。

第三,行政复议从受理到决定的制度设计。《行政复议法》从行政复议申请人主体资格、审查方式、审查程序到行政复议决定形式等主要事项都是参照《行政诉讼法》等有关规定设计的,上述环节设计的细微之处体现了行政复议的司法气息,以解决争议为最终目的。较行政诉讼而言,行政复议审查范围更广,复议机关不仅可以对原行政行为的合法性进行审查,对其合理性也可以进行审查,这表明行政复议机关对行政实体法律关系调整更具有彻底性,使公民、法人或者其他组织的合法权益更能获得实质救济。诉讼作为全球解决纠纷的统一手段,与行政复议相比其审查范围较窄,决定类型固化,但其主导功能却不曾发生改变,故对行政复议而言,其在实质性解决争议方面更胜一筹。

三、主导功能定位下行政复议体系的重构

将解决争议视为行政复议的主导功能,并非意味着行政复议要完全照搬行政诉讼程序,而是要将行政诉讼中体现程序公正的基本要素引入行政复议中,这样一方面在行政复议原有的简便性、专业性、快捷性基础上保证其公正性,另一方面也不会出现行政复议与行政诉讼同质化的问题。厘清行政复议的主导功能,逐步实现将行政复议发展成为解决行政争议的主渠道的目的,笔者对《行政复议法》的修改提出以下几个方面的建议：

(一)建立行政复议委员会

行政复议制度设立之初将其定位为内部监督机制,在这一定位之下将复议机构设在了复议机关法制工作机构之下。从实施实效来看,行政复议机构的设计存在以下两大弊端：第一,复议机构在行政系统内部封闭运行,无法保证其公正性。复议机关与被申请机关往往是上下级机关,难免有官官相护之嫌,特别是某些经过上级行政机关批准后作出的行政行为,很难保证复议机关的中立性。第二,复议机构承担事务繁多,专门性不足。实践中很多复议机构并非仅仅承担复议工作,往往还要承担很多的其他行政事务,这就直接影响了复议机构的办案质量。加之我国承担行政复议的工作人员整体的专业水平普遍偏低,对于一些相对复杂的行政案件并不能以法律专业的眼光分析问题,难以作出令人信服的决定。

这些弊端暴露后,2008年9月,国务院法制办下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省、直辖市开展相对集中的行政复议权、设置行政复议委员会的试点工作。此次改革有两个重要任务,一是将部门的行政复议权集中到政府,二是通过设置行政复议委员会的组织形式引入社会人士作为复议委员参与到行政复议工作中来,从而加强复议机构的中立性,提升行政复议的公正性和公信力,以期获得当事人和社会的认同。从试点的改革实效看,行政复议委员会设立后复议工作收案数和纠错率都有明显的改善。未来行政复议权集中由政府行使后,行政复议机关之下应当直接设立专门的行政复议机构——行政复议委员会。解决争议是行政复议的主导功能,公正性是解决争议的最高宗旨,县级以上人民政府设立行政复议委员会,确定由行政复议委员会独立公正地做出复议决定是实现该宗旨的最好保障。行政复议委员会的设立可以保证复议机构的独立性,有利于保障其专职办案。在主体上,行政复议委员会由政府官员、专家学者和社会公众三方按照一定比例组成[13]。通过多渠道吸纳外部人员,可以消除行政相对人对复议“官官相护”的感受,增强行政复议制度的公正性。

(二)扩大行政复议受理范围

《行政复议法》第六、第七条列举了属于行政复议受理范围的具体行政行为和可以一并提请审查的规范性文件的范围,第八条排除了不属于行政复议受理范围的行为。立法机关当时对行政复议的定位与理解是按照与《行政诉讼法》相平行的理念来设计的。《行政诉讼法》经过2014年和2017年修改后大大扩大了行政诉讼的受案范围,已明显超过行政复议,故对《行政复议法》受理范围的修改迫在眉睫。行政复议和行政诉讼作为解决行政争议的两大渠道,首先,行政复议对行政诉讼有关受案范围的规定应全盘接受。其次,行政复议较于行政诉讼解决行政争议更彻底：第一,行政复议不仅可以审查行政行为的合法性,而且还可以审查行政行为的合理性;第二,行政复议解决行政争议更具有专业性、技术性。故行政复议受理范围的设置并不需要完全局限于行政诉讼的受案范围,而应在行政诉讼受案范围的基础上扩大行政复议受理范围。具体包括：

一是《行政复议法》应当将“具体行政行为”调整为“行政行为”,与《行政诉讼法》保持一致。二是将行政机关对其工作人员作出的行政处分纳入复议范围。随着现代社会的变迁与法治观念的革新,传统行政法基于“行政机关——行政相对人”关系框架所构成的法调整范围显得过于狭窄,尚不足以有效地保护行政相对人的合法权益,且现代行政法所保护的法益,也不应该仅仅限于行政相对人的合法权益[14]。现行《行政复议法》排除对行政机关对行政工作人员的行政处分或者其他人事处理决定纠纷的受理,针对这部分特殊人群合法权益的相关规定较为笼统,这部分特殊人群在受到较为严重的行政处分时,也仅仅在系统内具有有限的陈述和申辩权,不足以实质上保障这部分人的合法权益。故从行政复议制度的发展趋势看,将这种具有特殊关系的内部行政行为纳入行政复议的范围是必要的。

(三)引入直接言词原则

《行政复议法》第二十二条规定,行政复议原则上采取书面审查的办法。立法原意是为了追求效率,采用书面审查简便易行。现行行政复议审查的方式很难充分发挥行政复议解决争议的功能。首先,不利于全面查明案件事实。书面审查原则上适用于事实清楚,对法律适用存疑的案件,而实践中对法律适用有争议的复议案件少之甚少,多数案件是对事实有争议或者是因执法不规范进而启动行政复议程序。复议申请人向复议机关提交复议申请材料后,一段时间后收到行政复议决定书,行政相对人对此感到莫名其妙。导致诉讼过程中很多当事人以复议机关未给予其答辩机会主张复议程序违法,虽然复议机关不通知行政相对人进行当面对质并不违反法律规定,但从另一方面可以看出申请人对这项权利的需求。行政复议机关以原行政机关提交的证据材料作为主要的审查对象,难以全面查明案件事实。其次,不利于提高行政复议的公信力。书面审查意味着关起门来办事,不仅审理过程不向社会公开,即使是案件申请人在提交申请书与接收复议决定书外,也不能直接参与到复议程序中。整个复议程序是复议机关自己在内部运作,这很难让当事人信服,这也是大量行政案件涌入行政诉讼程序中,不能实现行政复议作为解决行政争议主渠道的原因。

以解决争议为主导功能的行政复议,复议机关充当的是“裁判者”的角色,一个合格的裁判者应当听取申请人与被申请人双方的言词辩论和陈述后形成内心确信,而不是沉迷于案卷笔录的枷锁之中。未来修法过程中应当引入直接言词原则,行政复议原则上都应该给予申请人当面陈述、辩论的权利,这是改善现行复议审查方式弊端的最好方法。直接言词原则要求争议双方和裁决者同时在场,申请人在复议程序中能够充分表达其诉求,陈述自己的观点,对行政机关作出的行为提出反对意见。这样一来,申请人在裁决机关面前将自己想说的全部倾出,不仅会感到自己应有的权利得到相应的尊重,同时也能起到一种发泄的作用。实践中,相对人在听证的过程中感受到了程序的公正,往往会选择息讼服判,这正是争议纠纷解决目标所期盼的,是复议法修改之重[15]。例如,笔者曾经遇到这样一个案例,原告因违反法律规定在不属于广告墙的地方张贴了一则出租房屋的小广告,被某区综合执法局处以200元罚款,该案经过了复议,复议维持后又打到法院。法院审理过程中,原告对其违法行为全部认可,该案之所以发展到这个阶段,首先是因为原行政机关在作出行政行为时态度不好,其一气之下提起行政复议,在递交复议申请书后本想在上级机关面前讲述一下心中的不满,但是复议机关并没有通知其与原行政机关进行任何的当面对质就作出了行政复议决定书,最终申请人因气愤提起行政诉讼。笔者相信,实践中还有很多类似因行政复议程序没有给予申请人充分表达诉求的机会,进而引发行政诉讼的案件,故引入直接言词原则不仅可以使复议过程相对公开透明化,且更利于复议机关在复议程序中终结争议。

(四)引入行政复议调解机制

在我国行政纠纷解决实践中,从行政纠纷产生到司法判决作出之前,调解一直发挥着重大作用,也逐渐得到了法律、法规和规章的认可。虽然《实施条例》第五十条对行政复议调解制度作出了比较完善的规定,但《行政复议法》一直未对该机制做出明确规定,导致该机制实施的上位法依据不足,建议此次修法就行政复议调解的适用范围、主体、程序、文书效力作出具有可操作性的规定。

首先,厘清行政复议调解的适用范围,即适用行政复议调解的对象。行政复议调解的适用范围应当与行政诉讼调解的范围一致,即分为三类：一是法律、法规规定的自由裁量权案件;二是行政赔偿行为争议;三是行政补偿行为争议。

其次,要明确行政复议调解的调解主体。既然行政复议调解是行政复议程序中的一项机制规定,则调解主体也应当由行政复议的主管机构实施,按照上述修法建议应当由未来设立的行政复议委员会主持调解。

再次,细化行政复议调解的程序。行政调解程序的完备、公正与否,直接关系到行政调解结果的公正性[16]。对于符合行政复议调解的三类案件,首要解决的是程序启动原则,即是按照当事人申请还是复议机构依职权主动启动调解程序。如果将一定量的案件通过行政复议调解机制化解掉,则行政复议和行政诉讼的负担就相对减轻,也符合将行政复议打造成解决行政争议主渠道的目的。故对符合行政复议调解的案件主管机关应当主动启动行政复议调解程序,只有当行政相对人拒绝适用行政复议调解程序,调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的,行政复议机关才应及时作出行政复议决定。

最后,明确行政复议调解的文书效力。调解协议书是行政复议调解终结的载体,该文书是否具有强制执行力,是行政复议调解效果的最终体现。《行政复议法》修改时,必须明确规定,当事人经调解达成协议的,行政复议机关应当制作行政复议调解书,并载明行政复议请求、事实、理由和调解结果,经双方当事人签字后具有法律效力,任何一方不主动执行的,另一方可以向法院申请强制执行。任何一方当事人在签收前反悔的,该行政复议调解书将不发生法律效力,按照行政复议程序解决行政争议。

(五)行政复议决定体系调整

现行复议决定体系是将行政复议定位在内部监督体制下建立的,《行政复议法》作为《行政诉讼法》的配套制度深受1989年《行政诉讼法》的影响,即以撤销决定为主要决定类型。若将解决纠纷定位为行政复议的主导功能,为使行政复议实质性解决行政争议,则以撤销决定为中心建构的复议决定体系必须作出相应的调整。行政复议不仅可以审查行政行为的合法性,而且还可以审查行政行为的合理性,且行政复议解决行政争议更具有专业性、技术性,行政复议较于行政诉讼解决行政争议更彻底。行政复议解决行政争议不需要有司法权过度干预行政权的顾虑,其决定类型也应当一步到位,避免程序空转。

契合实质性解决争议,达到程序尽快终结的效果,以撤销决定为主的行政复议决定体系应当向以变更决定和履职决定为主的行政复议决定体系变迁。复议决定是对行政相对人申请事项的最终答复,直接影响着申请人的实体权利义务。根据《行政诉讼法》的立法理念可以看出,法官在作出判决时是小心谨慎的态度,除金钱给付义务给出了具体的给付数额外,其他判决重新将判断权交给了行政机关。这是基于法官仅能够对已经作出的行政行为的合法性进行审判,但对行政机关未进行判断处理的事项,法院不得干涉,这被称为行政机关的首次判断权[17]。但是,行政复议却不需要有此顾虑,如果将行政复议权集中由政府行使后,基于行政机关之间的上下级关系,更能为积极回应申请人的主观利益诉求奠定基础。变更决定相较于撤销决定更加直接地实现对公民的权利救济,减少撤销决定造成行政程序空转的状态。对于行政机关不作为案件,复议机构也无须先确认原行政机关不作为行为违法,进而笼统地要求行政机关给予行政相对人相应答复,对以何种方式作出只字不提,而是应当在厘清行政机关负有具体职责的基础上对其直接课予作为义务,不需要行政机关再启动行政程序作出行政行为。

四、结语

解决争议是行政复议的首要任务,行政复议制度从内部监督机制的立法定位通过复议体制改革和复议程序制度改革逐步向解决争议机制过渡,使行政复议成为解决行政争议的主渠道。但现行行政复议体制的整体设计还远远不能实现该愿望,故在解决争议这一主导功能定位下,未来修法应采用行政复议委员会的形式设立专门的行政复议机构,最大限度保证行政复议的公正化,提升公民对行政复议的公信力。复议审理模式应当为引入直接言词原则,赋予申请人充分表达诉求的权利与机会,进而辅助行政复议机构全面查明案件事实。此外,还应当引入行政复议调解制度,并将以撤销决定为主的行政复议决定体系向以变更决定和履职决定为主的行政复议决定体系变迁,契合实质性化解行政争议的目的。