美国环评公众参与程序司法审查标准的经验及启示

张晓云

(安徽科技学院,安徽凤阳233100)

一、问题的提出

随着生活水平的提高,社会公众对风险感受与认知不再仅联结在自身受害的经验上,而是将时点往前推移到尚未兴建的开发建设项目上,公众对尚未成形的开发建设项目在未来可能产生的环境风险、健康风险以及财产损害风险等已有相当疑虑,也质疑官方所提供的科学数据与说法,公众因此而产生了环境决策上的民主参与以及风险沟通的社会需求,这也是环评制度的关键功能承载[1]。环评公众参与作为环境保护的重要力量日益受到我国的重视,相关法律、法规、规章等,对公众获取环境信息、参与和监督环境保护权利等进行了保障。如2015年9月1日施行的《环境保护公众参与办法》明确规定,征求公众意见,调查的人数范围应当综合考虑相关事项或者活动的环境影响范围和程度、社会关注程度等因素确定。但在具体实施过程中我国环评的公众参与出现许多相关的衍生问题,公众参与的效果远没有达到预期,环评公众参与不完整、不及时、不充分,公众参与难且参与效果不佳,流于形式、弄虚作假等也并不是个别现象。特别是2017年1月1日实施的《建设项目环境影响评价技术导则——总纲》,将公众参与和环评文件编制工作分离,建设单位是建设项目的利益主体,由其组织开展环评公众参与,难免会有利益的偏向性,会使公众权利保护存在很大的不确定性。

环评公众参与程序的司法审查是保护环境公众参与的一种重要方式。实践中,我国公众在面对环评纠纷,自身权利受到侵害时,倾向于“曝光式”参与、“群体性事件式”参与,往往不懂或不愿采用司法救济的手段解决问题。这不仅表现出我国公众法律意识淡薄的状态,更重要的是它显示出我国环评公众参与司法审查的薄弱。

在美国,联邦最高法院对于纯属程序问题的公众参与,表示大力支持。认为其为环评制度的核心所在,具有相互沟通、影响行政机构实质决定的作用。在这种思想指导下,美国法院对环评公众参与的履行有着较为严格的要求。此外,法院还承认公众参与在环境信息沟通和风险沟通中的功能。如“Andrus v.Sierra Club”[2]案中,法院认为,“公众参与一方面显示行政机构在决定时已经考虑环境因素,另一方面也告知人们,行政机构的决定可能带来的环境影响”。在环境危机面前,美国法院通过审理环评公众参与程序,强化司法审查,有力地保护了公共环境利益并约束了政府的有关环境行政行为,可供我们吸收或者借鉴。

二、美国环评公众参与程序的司法审查标准

公众参与是环境法的一贯主题,美国在环境管理体制方面的突出特点之一就是将公共行政管理与公众参与有机结合,由《清洁空气法》等法规专设“公民诉讼”“司法审查”条款提供保障,借以弥补环境行政管理的不足,克服其可能的懈怠倾向,提高国家环境管理的效率。

美国环保黄金时期,法院采用司法积极主义,不仅在审查时要求行政机关对于相关事实提供更多的解释,也积极地监督行政机关的政策决定。加上环境问题具有一定的复杂性和专业性,公众难以获得或了解政策作出过程中所参考的信息是否合理,所以法院积极发挥其审查功能,在保护公众利益的同时,也确保立法能被行政机关遵守,保障环境法规目的被实现。但司法机关仍不能过度干涉行政权,只能通过程序的要求,监督行政机关的权力行使是否符合法律的规定[3]。

(一)美国环评公众参与程序权的可审查性

公众参与长期以来一直被认为是《国家环境政策法》的显著标志,《国家环境政策法》作为程序性立法,其功能就在于产生信息,使权责机关、其他单位以及最重要的公民团体,能够根据此信息,进行互动与运作,从而产生符合环境保护的决定。环境质量委员会的规章对公众参与的程序作了详细规定,包括参与阶段、参与范围、参与效果以及参与的限制等。同时,美国的《联邦行政程序法》《资讯自由法》以及《洁净空气法》等法律程序的规定,都可以作为环评公众参与的基础。而且美国有许多州都明文规定了环境权的保障。例如,美国《伊利诺伊州宪法》第11条第2项规定：“任何人均有健康环境权,任何人都应遵守适当的法律程序,实施此权利以对抗任何政府或私人。”所谓环境权是指公民得以要求其所处的环境资源具有基本生态功能的权利,其包括四个方面的内容：一是优良环境享有权;二是恶化环境拒绝权;三是环境知情权;四是环境参与权。法律赋予公众环评参与权,那么当此程序权遭受侵害时,其本身能否如实体权利一样具有独立的诉讼权能?由于美国行政程序法对司法审查采取开放的设计,原则上对行政机构的作为都可以审查。虽然有关环评的相关法律没有明确规定司法审查,但实务上,若认为行政机构在环评程序中未依规定进行公众参与程序,仍可以提起诉讼,使得环评的公众参与更具有其制度上的尊严[4]。

如在“Summer V.Earth Island Insititute”案中,Justice Breger法官认为Scalia大法官未能言明为何“程序性权利”的本质将使其不同于其他权利,程序性权利受侵害本身已满足“事实损害”的要件,环保团体应具有当事人资格。美国1998年“Ohio Forestry Association Inc.v.Sierra Club”[5]案中,虽然美国联邦最高法院对于联邦森林管理方案采取较为严格的认定,认为欠缺成熟性,不得对其请求司法审查,然而在判决中特别提到有关环境影响评价公众参与程序的司法审查问题。法院认为,“《国家环境政策法》与其他法律不同只确保一个特定的程序,而不是一个特定的结果。因此,一个具有适格性的当事人,主张其受到行政机构未遵循环评程序的损害,在此违法行为发生之时就可以起诉,因为其请求永远不可能更成熟。”此案确立了环境影响评价程序请求司法审查的时点与其原本行政决定程序独立分离判断的审查模式。“Colorado Environmental Coalition v.Lujian”[6]案中,原告环保团体主张美国联邦特种部队将五个荒野研究区域自荒野地建议名单剔除前未进行补充性环境影响评价,违反《国家环境影响政策法》。内政部长则主张该行政决定仅为对总统的建议,并非最终行政决定,原告不得对其提起诉讼,请求司法审查。美国联邦科罗拉多区法院认为,是否有进行补充环评的必要纯粹为法律问题,无须事实进一步的发展;且原告等所受之“未经环评程序的损害”,在后续程序中无法被弥补,而认定原告的请求具备成熟性。在本案中,美国联邦科罗拉多区法院单纯就未进行环评的决定是否足够成熟以进行司法审查,采取将环境影响评价程序独立与原本行政决定程序的审查模式。上述案例说明,美国环境影响评价制度因其以程序为核心的设计,取得与其所附加的原本行政决定程序分离而独立的地位。当事人可以在实体决定做成前,就环境影响评价的进行与否或其参与程序的瑕疵请求司法审查。

(二)美国环评公众参与程序的司法审查标准

美国法院在环评公众参与程序的审查标准上,基本是依据“实质证据标准”以及“恣意任意标准”。法院要求行政机构必须在正式的法令制定程序上,谨守法律所授予的权限,以及应当考虑所有的相关事实,而不能有任何的错误发生。

1.实质证据标准。1938年“Consolidated Edison Co.v.NLRB”[7]一案,最高法院给予了实质证据标准明确的定义。实质证据是指相关证据,自心智正常的理性人观之,就可以认为足以支持其结论者[8]。之后的“Universal Camera Corp.v.NLRB”[9]一案,最高法院进一步澄清,实质证据标准的判断,必须诉诸于听证记录的整体,即法院不得仅审查得以导出支持行政一方结论的证据。如“Vermont Yankee Nuclear Power Corp.v.Natural Resources Defense Council”[10]案中第三人提出“排除了‘公布和交叉’的决定剥夺了他们由正当程序条款保证的富有意义地参与许可过程的机会”。法院对此作出了决定,“因此,我们被要求来决定部门规定的这个程序对解决这些问题来说是否充分”。并在法院意见中写道,“详细检查了作为整体的记录,确保提供一个富有意义的真实的参与机会……”。实质证据标准在美国司法实务上,很多情况下是适用于当行政法法官和行政机关最终的认定不一致时,法官应如何自处的问题。

2.恣意任意标准。恣意、任意审查标准是1946年《联邦行政程序法》所定的审查标准,该法第706节第(2)款A项规定了“专断、任性及滥用裁量权”标准审查。行政程序法本身未做进一步定义,但一般著作都以1935年美国联邦最高法院在“Pacific States Box&Basket Co.v.White”一案的见解为代表：“凡能设想有一事状态可以合理支持争议的行政行为时,即应该推定该事实状态存在;想要挑战该推定者,负有证明该争议的行政行为存在恣意的举证责任”。据此,恣意标准被认为是一种极度顺从的审查标准[11]。自1971年“Overton Park”一案开始,法院逐渐强化恣意、任意标准的审查密度。该案马歇尔大法官明确指出：“法院有责任就行政机关的事实认定是否足以支持其决定,进行‘彻底且详细’的审查。”如“Sierra Club Nyc v.United States Army Corps of Engineers”[12]案中上诉法院认为法院对环境影响评价报告的司法审查主要是程序审查,法院有权审查环境影响评价报告是否充分地遵守程序,如“他们采取程序的步骤;EIS所有部分的补充建议……”。

3.“实质证据”与“恣意任意标准”适用的区别。“实质证据”以及“恣意任意标准”的适用取决于该机构达成决定的方式。如果决定是在听取证据的听证会上作出的,则必须记录在案,并有确凿的证据作为佐证。如果一个机构的决定是由准司法听证产生的,那么法院应该使用实质性证据标准。但是,如果行政机关的决定是在没有听证的情况下作出的,或者听证是自由裁量的或者是信息性的,与此相反在裁判和证据方面,审查的标准是武断和反复无常的标准。因为法院有更为完整的记录在案。因此,当法律要求听证时,可以推断,行政机关行使自由裁量权的自由度较低,行政机关的决定必须以事实调查结果为更仔细的理由。当行政机关的决定不涉及听证时,恣意任意标准起到了司法约束的作用。

《纽约州环境质量审查法》规定,在环评报告提交后,行政机关应决定是否就拟议行政的环境影响举行公开听证会。在决定是否举行听证会时,行政机关应考虑：公众或相关机构对行动的兴趣程度;是否提出了实质性或重大的环境问题;提出的缓解措施是否充分以及是否考虑了替代方案;以及公众听证会通过公众评论的论坛或有效收集机制,在多大程度上有助于机关决策过程。虽然《纽约州环境质量审查法》要求机关作出决定,是否举行听证会的实际决定完全由行政机构自行决定。此外,如果一个机关确定由于拟议的行动对环境造成重大影响,有必要举行听证会,则举行的听证会不是裁决性的或准司法性的,而是信息性的。因此,根据《纽约州环境质量审查法》对听证产生的机关决定进行司法审查时,应采用任意性标准,而不是实质性的证据标准。

(三)美国环评公众参与程序的司法审查强度——严格审查

司法审查时,法院对于不同的行政行为给予不同程度的尊重,其不同的尊重程度反映在法院所采取的审查标准,而审查标准如何适用则称为审查强度。严格审查的要求必须结合《行政程序法》第706(2)(a)条所规定的司法复审标准的新解释的发展来理解,该条要求法官宣布“恣意、任意”标准的行政行为无效。在1970年代以前,“恣意、任意”无常的审查标准的适用非常有限,只要求该机构的行动必须以“最低限度的合理性”为基础,然而在整个十年,对该标准的解释变得更加严格,产生了所谓的“严格审查”,其目的是确定了该机关是否“适当考虑”了提交其决定的事项。“Citizens to Preserve Overton Park V.Volope”案是这一新的解释的处分点。在“Overton Park”一案中,争论的焦点是交通部长批准一条高速公路通过位于孟菲斯市的一个公共公园,尽管该案的批准程序是非正式的授权程序,法院指出,司法审查必须是彻底和详细的,包括对事实的认真分析,以确定最后决定是否“基于对所有有关因素的考虑,是否有明显的判断错误”。从“Overton Park”案中,可以明显看出审查既包括实质性要求,也包括程序性要求。就程序性方面而言,有关机构必须表明,它已经对公众咨询期间的所有重大问题作出了回应,并检查了所有因素,审查了所有相关因素。其中程序方面的核心要求是该机构应详细解释其决定,说明理由,允许公众有效参与管理过程。例如,是否对反对意见有所回应,是否听取利害关系人意见等。在程序审查与实质审查之间,实际上反映了法院对行政行为进行司法审查的强度。不同的司法审查强度体现着法律对行政机构的不同要求,体现着法院对行政机构不同程度的尊重[13]。在环评案件中,法院认为如果行政机构的决定符合法律和立法授权,行政机构就对认定事实和做出决定具有自由裁量权。例如“Drakes Bay Oyster Co.V.Jewell”[14]案,该案中德拉克斯湾牡蛎公司与内政部就续签经营许可证进行了多年斗争。内政部长认为根据《雷耶斯荒野法案》该地区被指定为潜在的荒野,加上公共政策考虑,他有义务拒绝签发许可证。法院也支持了内政部的决定,其在判决中指出,“立法授权允许内政部在没有考虑环评报告内容的情况下拒绝延长许可证。因为只要环评报告的编制满足了《联邦行政程序法》“严格”审查的标准即可,从而排除了“恣意”审查标准下,该行政决定被推翻的可能”[15]。

但在美国环评公众参与程序的司法审查中,无论何阶段的公众参与程序,法院都趋向从“实质”上认定相关行政机构有无满足法律、法规规定的公众参与的需求[16]。例如,是否符合《国家环境政策法》规定的征求公众的意见的程序要求;主管机关是否就环境影响评价分析的信息进行了充分的公布。在“Alliance to Protect Nantucket Sound,Inc,v.U.S.Department of the Army”[17]案中,从事风力发电的Cape Wind公司根据《河川港口法》,于2001年11月20日向美国陆军工程队申请航行许可,美国工兵军团许可并授权Cape Wind公司在马萨诸塞州近海的岬山兴建和操作信息收集塔,收集信息用以评估风力发电厂建设的可行性。12月4日,陆军工程队宣布考虑Cape Wind的申请案,邀请公众在2002年5月13日前提供书面意见,并在该期间内举行二次听证会。2002年8月19日,陆军工程队根据《国家环境政策法》的规定,审查环境影响评价说明书和无重大影响报告后,核发Cape Wind申请的航行许可,但附带16项条件,包括保证在5年内拆除信息收集塔,30万美元紧急维修和拆除保证金以及准许政府、研究机构或其他组织团体设置信息收集设备等。当地居民与环保团体质疑,该工兵军团对环境影响评价的相关分析资料并未予以公布,使得公众的意见难以表达,向联邦马萨诸塞州州区域法院提起诉讼。原告主张Cape Wind公司申请的信息收集高塔是没有先例的开发案,陆军工程队应根据环境质量委员会的《国家环境政策实施程序条例》1501.4(e)(2),公布环境影响说明书和无重大影响评价报告书初稿供公众提供意见。同时军方的环境影响评价说明书没有公众参与的程序。一审法院判决环保团体败诉。环保团体提起上诉,二审法院认为：“该主管机关已经采取公示的方法,通知公众参与,且公示期长达5个多月,并主持了两次听证会回应公众的意见及问题,已属于尽可能提供公众参与程序,其公众参与的程序已经足够了。”但第九巡回法院认为：“由于军方就环境影响评价的资讯未提供充足,使得当地居民与环保团体即使有参与听证,但也因为欠缺充足的信息而无法发言,所以即使有一定公布期及多次听证会议,仍不是属于实质的公众参与保障。”“Tomac V.Norton”[18]案中,因许可 Pokagon Band of Potawatomi Indians族建立赌场,印第安人事务局被质疑违反了《国家环境政策法》。地区法院的见解认为,曾有过广泛正式及非正式的参与机会的情形下,环境影响评价报告仍必须依照C.F.R.§1501.4(e)(1)的规定为公众意见的征求。因此,未依照法律、法规规定的公众参与程序所获得的公众意见,仍不能表明相关行政机构已经履行了法律法规所规定的义务,尽管有过类似的公众意见收集形式。

三、美国经验对我国的启示

(一)我国环评公众参与程序司法审查标准的局限性

司法审查的界限在不同种类的诉讼中,会有不同的审查强度,环评诉讼因具有高度专业性或牵涉科技的使用,通常认定法官审查时应该自制且尊重行政机关的决定。如“孙云峰等诉湖州市环境保护局环保行政审批”①参见德清县人民法院(2015)湖德行初字第72号行政判决书。案中,被告称“根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十六条、第四十七条规定,《行政许可法》并未列明重大利益的情形,据此实施环保行政许可是否涉及重大利益以及是否举行听证(除法律、法规、规章规定外),属于行政机关自由裁量权”。笔者在中国裁判文书网上以“环评批复”和“公众参与”为关键词搜集到相关案件130余起,通过梳理裁判文书发现,各地法院在对环评公众参与程序进行审查时,普遍对环评公众参与程序往往只进行形式上的程序审查。形式上的程序审查,主要是指法院初步审查被告是否履行了形式意义上的程序义务,而不对程序内容进行实质审查。即主要审查环评审批中公众参与的部分是否符合法律规定的标准,对公众意见采纳、公众参与组织、过程和结果等不过问。如“张家军因与被上诉人湖南省环境保护厅、原张家军与湖南中烟工业有限责任公司常德卷烟厂环境管理行政许可”②参见湖南省长沙市中级人民法院(2014)长中行终字第00038号行政判决书。案,上诉人张家军称：“常德卷烟厂提交的《公众参与调查表》存在严重造假,其中有两份调查者与被调查者是同一人;有一份只有调查人与被调查人姓名,调查内容为空白;另有18份被调查者没有签名。”二审法院认为：“常德卷烟厂提供的《公众参与调查表》,存在个别记录不完整或不准确的情况,但不能据此认定为严重造假行为。常德卷烟厂于2012年7月至8月,在当地报刊、网站发布所涉技改项目环境影响评价公众参与信息公告、进行环评审批前公示,向公众进行问卷调查的事实,有当时的报刊、网页截图、《公众参与调查表》证实,足以认定。”“张丽娟诉杭州市环境保护局”③参见江苏省镇江市京口区人民法院(2017)苏1102行初25号行政判决书。案中,法官在判决中指出“公众调查和公示公告均是公众参与的主要形式。环评机构亦在西溪诚园公告栏内进行了公示公告,保障了原告的公众知情权及监督权,且其收回的公众调查表数量符合相关法律、法规的规定。”诸如此类案件涉及环评公众参与的充分性和真实性问题,但法院在审判过程中,只采用了形式审查方式,即环评公众参与程序只要满足《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定的一种或几种公众参与的形式要件,就判决公众参与部分合法。只发现有环评的过程,有公众参与的内容就认定程序正当则往往会导致错误判决。在这里要审查公众参与的程序中公众是不是真正的利害关系人,其环评的过程是否符合实质[19]。正如“胡宗强诉镇江市环保局”④参见杭州市下城区人民法院(2015)杭下行初字第92号行政判决书。案中,法官所言：“环境影响有重大利害关系的居民却没有一人被征求或听取意见,既有违公众参与的公正性,也有违公开、公平、公正的原则。被告在环评审批中未尽到对公正参与情况客观性、全面性、公正性的审查义务,明显存在不当。”

国家的经济发展与环境保护的平衡仍在磨合之中,但如何平衡对行政部门决策带来的冲击,此有赖于行政司法部门共同寻找出双赢模式。作为外部监督机制,司法审查承担着维护环评公众参与有序运行、保障公众环境参与权利的重要职能[20]。司法若能坚持对环境影响评价报告信息与运行的相关程序进行严格的审查,将可适当监督并纠正行政机关的偏差,只有这样才能真正落实法治国家的要求。

(二)美国环评公众参与程序司法审查标准对我国的启示

美国环境影响评价制度在设立初期也非常粗糙和不完善,正因为法院的严格审查,通过程序控制与判决中的说理,督促各行政机关在决策时,必须将环评程序融入其中,考虑该决策行为可能对环境造成的影响。其基本的审查态度便是要求行政机构应当积极从事环评信息的收集、分析、需求大众的评论,以避免其环评决策受到法院的推翻。其结果就是,“越来越将环评的审查对象聚焦于政府,政府是最大的潜在的环境影响者,聚焦政府的实质也就是将环境影响评价的审核范围涵盖项目环评、规划环评”[21]。与此同时也促进了行政机构、学者专家以及公众之间的互动关系,促使科学理性与社会理性展开交流[22];调整并强化公众在风险决定中的地位,回应公民社会的发展,从而使行政部门的决策更具正当性、专业合理性以及提高了大众的可接受性。如“Calvert Cliffs’Coordinating Committee V.United States Atomic Energy Commission”案及后续案件通过下列手段基本上将《国家环境政策法》和环境保护民主化：(1)允许市民挑战行政机构不准备环评报告的决定以及其所提交的并不充分的环评报告。(2)为行政机构、为公众评论参与开放环评范围确定程序提供了诱因。(3)详细界定了行政机构足以击败环评挑战的公众参与程序以及外部信息来源[23]。这样的审查程序,是结合了有效的监督与司法自制。法院监督者的角色并不是使其成为行政机构的对造,相反,法院与行政机构是共同促进公益的伙伴,是合作实现正义的工具[24]。且着重于程序强化的司法监督不仅可以降低未来从事司法审查的次数,通过行政机构更完整的记录,改善未来司法监督的品质。

美国环评诉讼的历史背景,与我国当前的社会发展符合,人们担心项目开发对当地环境的破坏和对身体健康产生影响,不再全盘接受政府所喊出的经济发展口号,更愿意深入探讨环境保护与开发之间平衡的可能性,在监督政府施政的力度上比以往更强烈。由法院来解决环评中公众参与的有效性是环评行政诉讼案件的核心内容[25],是现代法治国家无漏洞权利保护和分权制衡的现实需求。尽管环境立法模糊、通过大量的不确定法律概念赋予行政机关较大的自由裁量权,但依然不能逃离法律的监督。法院在尊重环境部门实体权限的基础上,应及时介入审查环评审批公众参与程序,迫使环境行政机关遵守环评程序,充分重视公众参与权,并在对公众意见逐一回应及有效沟通交流的基础上,使其在环评决策过程中将环境利益纳入考量,不能仅作形式上的、“装饰性”的意见征询,不能弄虚作假,如此才能使公众真实表达其意志和诉求。但司法审查的执行,是权力互动的角力场,司法不能以保护环境为理由,毫无限制地扩张司法权。化解这一难题,就要求法官熟练掌握司法积极主义展现的技巧。本文认为应采取类似美国法院以程序来控制行政行为的典范模式,对环评公众参与程序进行严格程序审查的态度。且由司法在禁止恣意及严格的程序中审查来确保公众在环评的程序参与地位,此一理念其实已充分反映在《奥胡斯公约》的规范中。

1.程序性严格审查原则。我国法院在审查环境影响评价报告审查决定时,只重视就法律要求进行合规则式的审理,但这却易使法律思维与社会现实分离,结果是法条主义,规则的适用不再充满对目的需求和结果的注重,从而无法保证行政行为实质意义上的公正和合理。如关于被告是否应告知原告听证权利的“王坤杰诉昆山市环保局”①参见江苏省昆山市人民法院(2014)苏中环行终字第0001号行政判决书。案中,法院只是从被告的行为是否符合标准目录要求出发进行审查的。“邢淑芳与环保行政批复”②参见北京市第二中级人民法院(2014)二中行终字第48号行政判决书。案中,法院认为：“关于邢淑芳主张房山环保局作出《批复》违反法定程序一节,房山环保局在受理案涉环境影响报告书及就案涉环境影响报告书作出《批复》后,均在其政府网站公布了受理、审批的相关信息,符合《中华人民共和国环境影响评价法》及《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定。”这种合规则式的审理,与法治国家强调依法行政原则背道而驰,需迈向实质意义上的合法性审查,增加法律原则性和目的性的要求[26],这是对环评程序合法性审查的根本性修正。即法院在审查时,并不意味着只要单纯地在形式上对履行行政程序的事实加以审查就足够了,其核心功能应将自身置于整体决策过程的一环,努力通过由司法审查权的行使,使环评决策程序能导向于一个信息透明、公开与充分对话的程序理性。我国台湾地区学者张文贞教授指出：“尽管当前关于全球行政法的内涵、范围及法源尚存有诸多争辩,但全球行政法的规范核心已达成共识,即‘给予当事人陈述意见的机会’。因此,行政行为的司法审查应将重点放在程序审查,而且当法律的规范构成要件的效果是指向程序作为时,法院对此规范要件的审查密度也应提高。”[27]程序上的严格审查,具有形成公众公民身份自我认知的功能,同时通过诉讼上法院职权调查的行使,可以适度平衡不足的信息公开,具有补充整体环境回应机制的功能。

2.具体的司法审查范围。基于环境事务所具有的高度风险沟通需求,法院在审查上应注意促进决策者与公众间实质、有效的对话、沟通与回应的程序,提升公众可接受度并有助于形成共识。(1)环评信息是否充分公开。环境决策需要通过公众的参与来实现,而环评相关信息公开是公众参与的基础和前提,它能让公众充分了解建设项目的环境影响,使所有利益相关者能够实现知情决断。如果没有公众的参与或缺乏与公众的交流,是无法判断公众对项目是否具有足够的承受力以及所建项目对社会成员是否带来较好的主观感受的。因此,环评信息公开的充分性,关系到公众能否有效监督环评审批行为与维护自身权益。法院在具体个案中审查时,可借鉴美国法院的审查方式认定是否足以为公众(尤其是利害关系人)所知悉。具体而言：一是环评信息的公开是否符合相关法律、法规规定的各程序征求公众意见;二是相关单位、环评主管机关环评信息是否充分公布,因为环境信息获取量的多寡直接决定公众参与程度的高低;三是公开方式是否足以让公众所知悉,有些公开是否形同虚设,如在报纸等新闻媒体公开的,相关信息所占篇幅或版面,是否足以引起公众的注意[28]。(2)公众是否有效参与。公民参与的方式相当多元而且富于弹性,法院在审查环评审批公众参与方式时,必须从确保相关公众有效参与的角度出发。所谓“有效参与”则是指在参与主体、参与过程和参与方式等各方面都要有合理的安排。即主要从参与领域、参与方式、参与效果方面审查。据此,法院应重点审查所选择的公众参与对象和调查的内容应与环境影响程度相关联,利益相关者的意见在所选择的参与方式中,能否被充分表达,不同意见是否能充分交流和辩论。在此可以借鉴美国的利益衡量标准。至于利益轻重的判断,应视个案所涉及的权利种类、侵害手段的强弱、侵害范围的大小,与造成实质损害风险的大小等因素综合判断。同时,应审查是否有充分尊重少数人意见,参与代表人是否真正全面代表了其所应代表人的利益。(3)增加行政机关说明义务。说明理由是良好行政的基本原则之一,作为行政机关权力行使的一项程序性义务,在保障公民程序性权利的同时,也有助于法院开展有效司法审查。环评诉讼中法官必须面临许多的专业知识,一般认为,法官应当充分尊重行政机关在其行政管理专业范围内所作出的判断,而不应轻易地以自己的判断代替行政机关的判断。除非存在越权或滥用职权的情况。因此,只有要求行政机关善尽说理义务,司法才能介入审查。所以,增加行政机关的说明义务,一方面实现了司法对行政权的有力制衡,避免对行政权的过度干预;另一方面也确保司法能够有效审查行政行为,发挥司法的救济功能,更推动行政机关完善决策的程序规定。具体而言,可以运用过程性审查方法。该方法要求环评报告审查决定作出的行政机关对其作出决定的过程进行解释,即环保机关对公众参与方式的选择是基于什么理由、在参与过程中是否充分考虑了各种相关因素、相关利害人的意见是否采纳、按照什么逻辑得出了环评审批的结论。

3.环评公众参与程序司法审查的结果。环评程序中的公众参与权与实体结论的公正性息息相关。司法实践中,法院对程序违法的审查存在着违反法定程序和程序瑕疵两个标准,而这分别产生不同的裁判结果。(1)不可治愈的非重大明显瑕疵,违法的行政行为,得撤销。如最高院公布的典型案例“夏春官等环保行政许可”①参见江苏省盐城市中级人民法院(2014)盐环行终字第0002号行政判决书。案中,法院在判决书中指出：“被告在作出《审批意见》前应当告知四名原告享有听证的权利,其未告知即径行作出被诉《审批意见》,违反了法定程序,依法应予撤销”。(2)可治愈的非重大明显瑕疵,违法的行政行为,不予撤销。在环境影响评价报告审查决定案件中,我国法院已经认同了程序补正和轻微瑕疵程序“自愈”的观念。

四、结语

习近平总书记在中共中央政治局第四十一次集体学习时强调,“推动绿色发展,建设生态文明,重在建章立制,用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境……完善环境保护公众参与制度”。即“最严”的法治观,必须靠制度、法治和正确的群众路线来推进和形成。在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上,他再次强调：“生态文明建设要形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局。”[29]无论从宏观视之,还是从微观探之,习近平总书记的论述无不与环境公众参与密切关联。公众参与环境决策是我国政府推动依法行政、建设法治政府在环境保护领域的重要体现。我国2014年新修订的《环境保护法》正式确定了公众参与法律制度,实践中,我国没有太多的经验积累,也没有丰富的司法实践。由于我国环评法制上对环评参与方式规定的“弹性化”和互相之间的可替代性,法院往往仅仅审查形式合法性,而就公众参与方式选择的裁量权行使未予涉及。应该说在形式合法性的层面,这些判决都无伤大雅。但从司法促进环评风险决策中的风险交流,调整多种利益的功能发挥的角度,除了立法本身的刚性提高为司法提供武器外,其本身也可以在公众参与方式的选择裁量,公众评论机会的赋予,公众意见处理反馈情况等问题上有更深入介入[30]。