农村合作金融问题法律探究

林 泳

(中共广东省委党校 研究生部，广东 广州 510053)

“发挥各类金融机构支农作用，发展农村普惠金融,完善开发性金融、政策性金融支持农业发展和农村基础设施建设的制度,推进农村信用社改革，增强省级联社服务功能,积极发展村镇银行等多形式农村金融机构，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点[1]”，我国的“十三五”规划已经明确强调要继续发展农村合作金融。确实，我国一直不断地推进农村合作金融的发展，并且取得不俗的成绩。农村合作金融组织形式越来越丰富，从过去单一的主体，如农信社、乡镇银行等，到如今各种新型资金互助社，如供销社也加入农村合作金融行列。从中央到地方政府不断出台相关法律规范，使得农村合作金融得到越来越规范化发展。然而问题依然很突出，立法仍然欠缺，农合组织缺乏主心骨，监管不足，农村信用社“变味”，特别是随着互联网发展，农村合作金融组织充满机遇和挑战等等。本文将从法律角度对农村合作金融进行探究。

一、农村合作金融法律内涵及其法律制度现状

(一)界定农村合作金融性质

合作金融是合作经济现代化重要的表现形式，它在西方有约两百年历史，但传入中国至今仍不到一百年的历史。尽管合作金融发展历史并不久远，但它作为经济现代化产物，研究者众多，因而对于合作金融的解释也是百家争论。虽然争论不休，但是对农村合作金融的核心内涵，各方是达成共识的。合作金融是以解决成员资金不足为目的，通过成员入股形式，对内集中分散资金，对外主要通过信用担保进行借贷，实现互助互利的一种现代化合作经济模式。农村合作金融就是合作金融的重要组成部分，“它主要是由农村地区的老百姓组织的主要为农民、农业和农村经济服务的合作金融[2]”

(二)农村合作金融主要形式

为了适应经济新常态，我国不断创新农村合作金融组织形式，其形式由单一向多样性发展，由不规范向规范方向发展，由呆板落后向灵活发展。

目前，我国传统的农村合作金融组织形式主要有农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、乡镇银行、农村资金互助社等。农村信用合作社和农村商业银行是由中国人民银行依相关金融组织法批准成立的银行类金融机构；村合作银行和乡镇银行是独立的企业法人，主要是由本区域内的企业法人、农户和其他经济组织入股组成的合作制的地方性金融机构；“农村资金互助社是指经银行业监督管理部门审核批准，由村民和农村小企业自愿入股组成，专门为出资社员提供信贷业务，具有独立法人资格的社区互助性银行业金融机构[3]”。

然而，为了解决农民融资贵、融资难、融资风险大的问题，我国多地广泛开展新型农村合作金融组织试点工作，硕果累累。截至2019年8月,全国在工商管理部门登记注册的农民资金互助社共有7030家[4]。在浙江嘉兴，其县市供销合作社以其原资本为优势，创新发展各种模式，形成了“公司制、资金周转、资金资自助等模式[5]”，广泛拓展农民融资渠道。山东枣庄市也进行了农村金融合作试点，出现了枣庄突破。先形成专业农业合作社，比如红枣合作社，然后在合作社里成立“信用互助部[6]”。这些新型的农村合作金融组织可以满足农村弱势群体 “小额、零散、高频”资金需求，培育农户合作与信用意识、优化农村金融生态等方面发挥了积极作用[7]。

(三)农村合作金融法律制度现状

农村合作金融法律制度呈点状分布特征。我国没有专门的农村合作金融法，而是比照或参考适用其他的部门法，如《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国农民专业合作社法》等。目前，我国直接涉农村合作金融位阶最高的法规是行政法规，但是没有专门的农村合作金融行政法规，而是分布在13部行政法规当中，如《国务院关于农村金融改革发展工作情况的报告》《国务院关于金融体制改革的决定》《国务院关于农村金融体制改革的决定》《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》等行政法规。另外，涉农村合作金融的部门规章有225部，没有统一规范的农村合作金融部门规章，而以条文形式分散在各部门规章当中。(以上数据来源北大法宝，截至日期2020年3月3日)

二、农村合作金融存在的主要问题

(一)我国农村合作金融立法层级低且分散

目前，我国农村合作金融行政法规是最高位阶的规范性文件。根据我国《立法法》第8条第9款：基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。实际上，全国人大并没有制定农村合作金融的相关法律。由于没有一部独立的合作金融法律，只能比照或参考适用其他的法律，如《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)等金融法律。在直接对农村合作金融进行规范的法规当中，法律效力最高是行政法规，而有关农村合作金融的行政法规也不多，主要有《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》，其他的也就是部门规章和地方性规章。

由于目前没有一部专门的农村合作金融成文法规，使得在农村合作金融立法上呈点状分布形式。没有一部统一单行的合作金融法律，法条分散，法律位阶底，将很容易导致法条之间冲突、法律利用效率低，这很明显不利于农村经济发展。

(二)农村合作金融立法落后、不完善

农村合作金融相关法律粗糙，缺乏可预测性。目前我国的合作金融法律没有明确的规定合作金融主体成立要件、运作模式、事后救济途径以及事后监督事宜等其他要素。虽然我国已制定了《农民专业合作社法》，可是该法仍然缺乏对公民在合作金融组织中应该享有的权利和义务具体规定，这显然不利于老百姓维护自己的利益，也不利于农村合作金融发展。随着社会发展，各种合作金融组织应运而生，而相关法规修订并没有适用社会发展。农村资金互助社、供销社资金互助社和信用互助部等相继出现，相关的金融法律规范没有予以正式确认，并予以引导。如果还是如此放任，将导致一系列问题——新型互助组织可能误入歧途；一些不法分子会乘机钻空子；影响农民对这些合作组织的认可度。因此,尽快为农村金融合作社立法,才能实现对其管理的合理性、有序性和有效性[8]。

(三)对农村合作金融组织监督不足

《中华人民共和国商业银行法》第93条规定,银行业监管机构、人民银行比照商业银行对农村信用社进行监管，也就是说对农村信用社监管模式采取商业银行模式。这无疑可以减少立法成本，也似乎提高法律适用效率，但实际上造成了更大问题。合作社本质特征是社员入股组成,实行民主管理,主要为社员服务[9],其主要是为人民服务；而商业银行是为了利润，两者存在本质差别，却要求适用同一部法律，监管不足显而易见。另外，由于缺乏监管，一些民间合作金融组织沦为一些不法分子非法集资、金融诈骗的工具，金融风险骤增，如 2014 年多地发生合作社老板集资诈骗跑路案件[10]。目前，随着社会实践的深入，各种新型合作组织的出现，也没有更新升级相关法律，监管出现了真空。

(四)农村信用社的“变味”

农村信用社是农村合作金融组织重要组成部分，对农村合作金融的发展起到积极推动作用，但是，农村信用社在发展过程中渐渐“变味”。农村合作金融组织所追求的合作制原则可以归纳为4个主要方面，即：互助共济性、自愿性、非营利性和民主管理性[11]，可是农村合作信用社在实践中全部背道而驰。

原则上的自愿，事实上的强制。据老一辈回忆，农村信用社成立之初，政府要求每人必须入股，显然入股农村信用社不是每个人自由的选择。农村信用社从出生开始就被打下强制性烙印。

原则上是1人1票民主管理，事实上是“家长制”。合作制的重要特征就是通过1人1票、少数服从多数形式来决定合作社的内部事务。可是由于种种原因，农村合作信用社内部事务由其内部管理层全权处理。同时，地方政府对农村信用社经营活动的过度干预，将其作为实现政府特定利益目标手段，导致农村信用社完全背离资金互助合作目标[12]。政府的干预也影响了信用社的民主性。

原则上农村合作信用社是我国最大的农村合作金融组织，事实上它所能发挥的互助作用极其微小。除了农村信用社是分布在农村地区最广的金融机构这一点外，其他特征比如贷款优惠、贷款流程、贷款对象，都与商业银行无异，因此其互助性从何体现？

原则上农村合作信用社是非盈利的，事实上一直以盈利为主。目前我国几乎所有的信用社都实行追求利润最大化的经验模式，它早已成为以吸纳存款为来源，通过贷款、投资等形式来追求利润的金融组织，而不是为农民服务的农村合作金融组织。农村信用社的“变味”，很大程度上造成了农村合作金融缺失主心骨。

(五)法人结构治理的缺失

由于信用社产权虚构与信用社“主人”缺位[13]，虽然我国农村合作信用社已经实行三会——社员大会、理事会、监事会，但也是名不符实。我国的信用社成立之初就以章程形式规定了社员大会是信用社的最高权力机关，并由此产生理事会和监事会，也就是说信用社对社员大会负责，可是实际上信用社是对地方政府负责。同时，信用社的最高指示来源于政府。现在，只有少数信用社每年召开一次社员大会，可是社员们与会热情很低，而绝大多数信用社都是不开会，因此理事会和监事会的产生主要是由政府包办或者在政府干预下进行。“三会”并没有发挥应有作用，处境尴尬。

一些新型农村合作金融也出现了治理结构的混乱和民主管理的虚化[14]。根据相关规定，农村资金互助社也应该设立“三会”。互助社是非盈利为目的，设立“三会”可以让互助社更加公正、公平和公开，同时也增加了互助社的运作成本，这也让一些互助社直接不设立理事会和监事会，有社长一人代表其他社员做决定。这样可以减少成本和提高运作效率，但出现了更加严重的问题——权力寻租。在小井庄合作社内，作为合作社社长的李祖全为同为社员的兄弟或亲戚提供担保，多次利用其在合作社的便利向其亲戚提供贷款共计12万元，更严重的是纵容其亲戚逾期未归还合作社借款，严重激化了社员之间矛盾，导致其他贷款户纷纷拒绝偿还到期贷款[15]。

(六) 商业性银行撤退 政策性金融组织支持力度不足

北京商业管理干部学院副院长黎少华指出，据统计，农村家庭正常信贷获批率只有 27.6%，远低于40.5%的全国平均水平[16]。这也从侧面反应农村地区金融供给严重不足。为什么会出现这样的困局？自从中国加入世界贸易组织后，我国的国有银行也加快国际化进程，采取“大城市、大企业、大客户[17]”策略，逐步放弃了农村金融市场，涉农信贷越来越少。另外，农村合作信用社也逐渐商业化和非农化，没有发挥它应有的作用，这种情况下，政策性金融组织就显得很单薄。目前，我国唯一的涉农政策银行是中国农业发展银行。根据中国农业发展银行2018年度报告显示，在2018年，其累计发放粮棉油收购贷款2457亿元，农村精准扶贫贷款3893亿元。报告显示农发行精准扶贫的资金流向主要是产业扶贫、专项扶贫、异地搬迁扶贫、基础设施扶贫等项目[18]，也就是说农发行对新农村建设的贷款主要面向大项目，而不是向个体农户提供信贷 。因此农村地区个体农户信贷供给仍处于不足状态，导致信贷门槛很高。贷款不仅需要房产证办抵押，还需要3个担保人，只能贷1万元钱[19]。

(七)互联网+农村合作金融 缺乏法律层面引导

2015 年政府工作报告中表明 :“促进电子商务、 工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。”虽互联网+农村合作金融方兴未艾，但发展历程也有一段时间，在发展过程中出现了一系列问题，如缺乏全国性的信息系统、互联网+金融模式的创新能力弱以及相关人才缺乏等问题。笔者认为，出现这些问题的根本原因是人大、国务院、相关部委以及地方政府没有及时出台配套的法律法规，导致了互联网+金融没有得到应有发展，这将严重影响农民对新事物的认可度和接受度。

三、关于发达国家农村合作金融经验分析

(一)美国多元层次的复合农村合作金融模式

法律引导美国农村合作金融发展。在1906年，美国通过了第一部信用社法案后，从此一发而不可收，相继通过《农业信贷法》和《农场信贷法》，并且不断与时俱进，不断进行修改，逐渐形成了联邦中间信贷银行、 联邦土地银行以及土地银行合作社、合作银行三大系统的农村合作金融模式，这三大系统相对独立，没有行政关系而只有业务上的来往，有效保障了系统的公正公开。更重要的是美国通过法律形成了一套完整的监督体系，这套体系由监督机构、行业自律协会、金融结算中心和互助保险集团组成。这套监督管理体系分工明确、权责一致、相互独立以及相互制约，有利于美国农村合作金融高效运作。

(二)德国的“金字塔”式农村合作金融运作模式

德国是农村合作金融开山鼻祖。1850年，德国成立世界上最早的合作社，接着，1871年出台了世界上第一部农村合作社法《产业及经济合作社法》，之后，相继出台了《合作社法》和《中央银行合作社法》，并且不断进行修改。在相关法律指导下形成了中央合作银行、地区合作银行和基层信用合作社这自上而下的三级农村合作金融体系。这三级金融体系的资金自下而上涌动，形成了自下而上地持股，基层信用社的基金主要来自农民，地区合作银行的资金主要来源基层信用社，以此类推，形成“金字塔”的合作金融模式。这个模式让整个体系成为一个共同体，休戚与共，有效保障了资金不足问题。同时，德国每级合作社必须接受合作社审计协会的监督，保证其在决策过程中科学、高效运行。

(三)日本的“三三三”式农村合作金融运作模式

第一个“三”是日本的农村合作金融机构分三级，最高级是中央的农林中央金库和全国信联协会，中间级是、道、府、县的信用合作联合会，下级是基层农协信用合作组织。第二个“三”是日本的合作金融系统又分为三个子系统，分别是农业系统、渔业系统和林业系统。第三个“三”是日本农村合作金融监督体系也分为三个部门，分别是金融科负责对农林中央金库的监管、农政局负责对辖区内信用合作联合会的监督以及都道府县的农政部门负责对辖区内的农村合作金融组织的监督[20]。

同样，日本在农村合作金融方面的立法工作也做得很充分，先后颁布了《农业生产合作社合并法》《农协改革法》《农林中央金库法》等法律，也是不断进行修改，与时俱进，做到有法可依，让合作金融健康发展。

四、我国农村合作金融问题解决措施

(一)加强顶层立法工作

“农村金融改革至今仍未破题，源于缺少根本性的制度保障，”全国人大代表、全国人大农业与农村委员会委员张晓山向记者表示[21]。的确，在介绍发达国家农村合作金融的成功经验上，有一个共同特点就是立法先行。我国2007年也出台了一部《农民专业合作社法》，但这显然不够，目前我国的农村信用社、乡镇银行、供销社等合作社主体仍然缺乏根本的制定保障。

我国应该怎么立法？马震宇认为：“应先采取分别单独立法模式,分别制订《农民专业合作社法》《农民信用合作社法》 (即我国农村合作金融的专门立法)《住宅合作社法》等分业法;待条件成熟后,再制定综合统一的合作社基本法[22]。”笔者更倾向综合立法模式，制定《中华人民共和国农村合作金融法》，涵盖现有合作金融主体，保证每个合作金融主体有法可依。综合立法模式更符合成文法国家特点，并且有效防止法律重复，提高立法、用法效率。

(二)成立专门外部的审查机构

美国、德国和日本的农村金融系统都有相应的第三方审查监督机构。《农民专业合作社法》规定执行监事或监事会例行内部监督职责，可是很多合作社没有监事或形同虚设。另外，农村合作信用社采取商业银行监督模式即接受银监会监管。所以笔者认为成立第三方监督机构比如民间审计协会或者农村合作金融监督管理局等，方能有效解决监管不力局面。

(三)农村合作信用社应坚持社会性、非市场原则

1.在人大立法层面上重新确立农村合作信用社非盈利、非市场性质，始终要把服务“三农”作为其根本任务。2.必须坚持便民便利原则，适当调低信贷利率，简化审批程序，更好地支援农业发展。3.在立法上明确社员在农信社权利和义务，严格落实一人一票原则，规范社员大会的召开，禁止农信社的“内部人”越权侵犯社员基本权利行为。

(四)确立完善的产权制度

确立完善的产权制度根本途径就是通过法律把产权制度固定下来。目前，我国农村合作社的产权制度主要参照中国人民银行制定的规章，没有一部正式独立的法律，而美国早在1932年就通过了《联邦信用社法案》，所以这就造成了关于农村合作社产权制度的法律效力很低下的局面。出台《农村合作金融法》，确定农村信用合作社产权归入股社员所有,社员及社员代表大会享有最高权力[23]，以此为前提，完善配套措施。明确规定理事会必须定期向社员大会汇报日常运作信息，重大问题必须通过社员大会进行表决，通过此类措施重新确立社员在金融合作社当中的主人地位。

(五)整合各种农村合作金融资源

目前，国有商业银行全面战略撤出农村地区，而农村合作信用社和农商银行等其他支农的金融机构也已几乎商业化，虽然有农业发展银行等政策银行以及供销社也已加入支农行列，但城乡金融服务仍然不平衡。目前我国有政府背景的农村合作金融组织有不少，加上民间背景的合作社，我国农村合作金融力量也不弱。但为什么一到实践，农村的合作金融就显得如此单薄？笔者认为资源分散、各自为战，分工不明确，责任不明，导致我国农村金融合作有效供给严重不足，资源浪费严重。

笔者认为，根本的措施是出台一部法律比如《中华人民共和国农村合作金融法》，整合各种农村合作金融服务资源，对每种合作社性质、地位、功能、职责以及事后监管，进行明确分工，明确规定，去除重叠部分，集中资源补全不足，防止合作社在实践中“异化”，最终提高金融服务利用率。

(六)加强立法对互联网+农村合作金融引导

1.在基本法律上规定国家支持鼓励各方对互联网+农村合作金融应用和推广，其次政府规章以及规范性文件进行更详细相应配套规定。2.在基本法律引导下，地方政府要积极宣传互联网+农村合作金融理念，制定互联网+战略目标。农信社、农商银行以及各种合作社要解放思想，主动学习互联网知识，根据互联网金融要求，加快银行内部组织结构调整， 加快金融机构业务流程再造，提高金融机构运营效率[24]。3.要通过法律做好对相关人才培养、技术开发创新的引导和支持工作。立法先行，引导合作金融紧跟时代步伐。

总 结

十九大四中全会强调，要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。也就是说系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是我国制度优势转化为国家治理效能的前提条件。当前只有构建体系完备、科学规范、运行有效的农村合作金融的法律规范，才能保证农村合作金融健康发展，助力乡村振兴。另外，农村合作金融至今发展也有几十年，我们需要通过立法来把发展成果巩固下来，也需要通过立法把农村合作金融发展教训铭记下来，更迫切需要通过立法把发展中的曲折错误改正下来。2020年是实现全面小康社会的胜利之年，解决“三农”问题尤为紧迫，尤为重要，而大力发展农村合作金融是根本的解决之道，而立法则是发展农村合作金融的重要举措，所以立法刻不容缓。