农村公共服务政策均等化研究

罗亚玲 陈婧玮

（四川大学公共管理学院，四川 成都 610065）

我国农村长期发展以来，在公共服务政策、建设、投资等多方面，都呈现出重城市轻农村这一态势，所致我国城乡居民在享用农村公共服务方面存在非均等问题，导致广大农村居民无法充分享受公共服务，更无法有力保障农村贫困群体的基本权益，对我国实现社会公平共建小康社会战略目标进展造成阻滞。党的十九大也进一步提出，应当将实现城乡公共服务政策均等化，作为有力推进我国农村地区发展变革的基本任务目标之一。[1]但是我国现如今的农村公共服务政策供给现状，虽然处于新时期背景下随着农村税费政策变革，在一定程度上极大缓解了农村居民的税负问题，但是也在另一层面加大以乡镇基层政府为主的财政缺口，因此对我国城乡基本公共服务均等化实现路径选择造成极大影响。[2]国际间诸多发展中国家的农民与国家、城乡关系均呈现强制性、偏向城市，正好相反于发达国家重视保护农业及农民情况。在我国学术界以往研究中，也有诸多学者认为我国的农村、城市对于政府公共资源的博弈中，彼此均处于十分明显的劣势地位。本文将以农村公共服务均等化作为研究切入点，旨在提出实现农村公共服务政策均等化策略，推进我国城乡平衡发展共建小康社会。

1 农村基本公共服务均等化实现必要性

自我国改革开放发展至今，社会经济水平获得了极大提升，农民生活已经逐渐走向小康社会发展道路，处于转变为发展型社会的关键过渡时期，社会公共需求也快速扩张。在这一时期背景下农村公共服务政策需求，逐渐呈现诸多多样广泛性特点，表现在义务教育、公共安全、环境保护、乡村道路、合作医疗、农业技术等方面。[3]不仅如此还呈现十分明显的农村公共需求非均衡性特点，譬如不同需求及不同地域的非均衡，以及多层次公共需求特点。以上这些农村公共服务需求特点，也反应了随着我国收入水平及经济社会发展水平的不断提升，广大农村居民的公共需求也逐渐呈快速增长趋势，由潜在需求逐渐转变为现实需求。[4]因此实现农村公共服务均等化，作为我国城乡统筹发展的关键步骤，也作为城乡、区域、社会群体之间，实现公共服务均等化的必要前提基础。并且实现农村公共服务均等化，还作为推进农村经济水平可持续增长的关键途径，以及提高公共支出分配使用率的关键措施，更作为坚持以人为本的重要体现，从而有效预防城乡贫富差距的不断增大，有助于缓解社会矛盾实现城乡稳定发展。

2 农村公共服务政策均等化现状问题

2.1 基础教育

本文中的基础教育代表学前、义务教育，在公共服务中基础教育作为必不可少的重要组成，提供的义务教育资源主要包括了教师、教学、学校、教室等多方面，满足适龄受教育儿童所具备的应当享有均等待遇的权利。纵观我国现阶段的基础教育，大部分农村地区都存在基础教育资源、教学质量非均等问题，甚至在基础教育服务质量上也表现了十分严重的城乡差距，导致普通学校过剩，但重点学校供给不足等严重问题。[5]以我国西部地区为例，大部分农村都仅有为数不多的幼儿园、小学，多数教师学历水平也集中于师专毕业，图书馆藏资料数量有限无法及时更新教学设备书籍，整体来讲乡村教育质量水平较低，无法满足日益增长的知识文化教育需求。[6]但是多数农村家庭都对基础教育比较重视，针对现阶段农村基础教育公共服务非均等化这一问题，教育服务供给不到位所受农村家庭教育观念、经济能力多因素影响，从而导致基础教育水平形成群体差异，所致无法实现公平竞争也加剧了贫困传递。

2.2 医疗社会保障

随着社会发展人们生活水平的不断提升，也逐渐增加对生活各方面的服务需求，村民们对于社会生活保障相关政策制度的了解度也在逐渐增加，其中最为关心的便集中于基本养老保险、新型农村合作医疗保障政策方面。随着农村地区医疗服务水平的逐渐提高，基础养老保险制度的设立根本也是为了能够真正实现社会公平，进而达到城乡收入的平衡再分配目的，尤其能够妥善解决在社会中，处于弱势劳动力市场地位的老年贫困就医问题。但是现阶段以我国中西部地区为主，多数农村都仅仅设立小诊所，因此呈现整体医疗水平方面较差，再加上基础医疗设施也比较落后，医疗人员年龄偏大并且基础业务水平相对较低，市场会发生误诊情况。[7]大多数村民虽然参与了新型农村合作医疗，但更多时候都选择大病到院，小病仅在当地诊所看病，部分富裕家庭也有着更强的去大医院看病意识。虽然近年来“看病难、看病贵”问题有所改善，但是仍然需要对基础医疗服务制度进一步完善，并且我国的部分农村地区，对低保户评定以及旧房补助发放，仍然存在执行我国有关规定不严格的情况。

2.3 公共基础设施

现如今我国的多数农村地区，仍然普遍存在公共基础设施水平过于落后情况，在农村治理方面也急需不断引入高水平人才。但是现阶段的人才匮乏、基础设施不完善，均影响了我国乡村振兴战略的实现。对于三农问题的解决，可有利促进农民增收，并对农民群体的生活条件有力改善，进一步缩小城乡之间的差距问题，并对改革成果共享。但是目前我国多数地区农村居民并未充分了解国家及政府基础设施相关政策，且当地村委会也尚未通过有关途径，用于对基础公共设施的流动资金方向、用途情况加以公布。甚至部分农村还在发放村民住房补助紧贴时，平分原本属于贫困农户的补助资金。虽然近年来广大农户家中都已经拥有了手机、电脑等通讯工具，但是对于基础设施相关政策了解仍然较少。[8]一方面在生产性基础上设施公共服务，现阶段的农业基础设施无法满足现代化农业生产条件根本要求，表现在农业生产补贴资金不足；另一方面主要表现在生活性服务问题，譬如农村生态环保、信息化建设、基础医疗、教育服务等基础设施建设仍然和城市之间存在较大差距。

3 农村公共服务非均等化原因

3.1 农村基本公共服务供给及分配决策机制不科学

在农村地区以村委会这个群众性自发组织机构，负责村民们的自我教育、管理及服务事项，其本质属于非政府组织，在很多时候不具备公共服务政策执行实质权利。并在公共服务中大部分农村基层机构也仅仅重视应付上级服务，对村里事务应顾不暇，组织内部管理不善所致无法有效落实我国的基本公共服务相关政策。对于农村基本公共服务供给分配，也主要实施自上至下决策机制，本身具备较强强制性、主观性及统一性。

3.2 所受传统道德文化观念影响

我国农村地区的传统行事方式以关系亲疏为依据，根据农民和自身的关系亲近所决定。我国的多数村委会分配了旧房改造补助以及评定低保，对于公共用地建造出租多种问题，受亲疏原则的极大影响。村民们对于所受的不公平对待，也仍然由于“官本位”最终选择忍气吞声。多数贫困村民及弱势群体则每天在田野忙碌农业，收入水平较低。[9]生病就业、基础教育的花费资金是对他们选择造成影响的关键要因。对于公共养老保险机制领域，投保人员可以自主决定投保意愿，对于高收入群本身参与积极性较低，往往对于高保障水平商业保险更加侧重。新型农村养老保险作为农民资源参保，并且缴纳时间较久，势必需要面临如何维持农民长期参加这一问题。但是所受传统观念及农村环境影响，导致多数村民都更加看重眼前利益，出现较大的中断及退保发生率。

3.3 农村公共服务决策机制不健全

我国研究界诸多学者普遍认为，目前我国的“自上而下”公共服务供给决策机制，是农村地区发生结构失衡的关键要因。换言之就是说公共服务并非源于居民本身需求，而更多情况下是上级部门下发的行政指令。推行的“一事一议”制度也尚未取得理想的实践成效，甚至普遍存在事难议、议难决、决难行的实践问题，甚至该制度目前也未拥有健全的法律执行效力保障。[10]一方面从根本层面并未凸显农村公共服务的单元决策地位，从另一方面农民本身也缺乏理性的决策态度及能力，最终所致无效参与，加剧了农村公共服务政策结构失衡问题。

4 农村公共服务均等化政策建议

4.1 改进政府绩效评价体系

处于我国目前特定经济转轨发展背景下，从意识层面应当提高对公共服务的认知，尤其对于农村公共服务水平提升，作为我国政府应当落实的重要职能及关键责任，将政府公共服务绩效评价列入现有政绩考核指标内。如今现行的政府政绩考核中对于经济过于重视，忽略了民生问题，更表现出明显的重城市轻农村。[11]尽管我国中央多角度展现了加大惠农支农的意向决心，但是基于根本层面所受有限的农业经济增长效应，无法实现各地政府对公共服务执行的硬性约束。所以对此需要在政府的现行政绩评价指标中列入公共服务指标，这样能够改进现有政绩评价指标体系，并且从宏观层面硬性规定政府重视民生、农村的公共服务，从而明确农村地区各政府的公共服务供给责任。

4.2 加大提升公共服务水平资源投入力度

在现阶段拥有的财力水平条件下，能够对于基本公共服务水平投入更大的财力资源占比，并在农村地区提高公共服务领域的公共资源配置水平。一方面政府除了要在基本公共服务领域内，加大对公共资源基础设施的投入占比，还需要重视向农村地区投入公共服务资源。结合市场经济条件，转变政府职能并以缩小城乡差距作为农村公共服务的现实出发点，形成长效的农村公共服务领域投入机制。在此过程中政府作为提供农村公共服务的提供主体，更作为整个社会的公共服务规划管理主体。满足农民群体对于医疗、教育、社会保障、基础设施、农技推广、文体教育等多方面服务需求，作为各政府的公共服务投入基础职责。因此政府可以采用差异化支持方式提供不同的公共服务。

4.3 动静结合把握农村居民公共服务需求

应当重视从静态、动态多层面全面掌握农村的公共服务偏好需求，并实现城乡公共服务资源配置，不仅应当充分考虑公共服务合理分配，还需要考虑公共服务的提供效率。经以往研究调查结果表明，农村居民的公共服务需求是不断发生转变的，呈现十分明显的动态变化趋势。换言之就是说应当动静结合，多层面把握农村居民对于公共服务的政策需求。[12]统筹公共服务供给机制，形成农村公共服务多元化供给模式。一应当健全农村公共服务供给机制。二应当深化行政管理机制变革，推进公共服务作为主要工作目标的治理结构及服务体系，加大对民生领域、农村公共服务领域的重视，并强化公共服务“问责制”。三应当为了应对农村居民的动态公共服务多样需求，需要制定农村公共服务发展规划、标准指标及扶持措施，除此之外还要放宽准入限制，将不合理规定取消并积极引导多方社会力量共同参与其中，这样一来必然可以为农村居民提供多样公共服务需求。

4.4 多样化激励手段健全激励制度

为了提供更加贴合实际的农村公共服务，需要运用多种激励方式大力鼓励村民能够表达自己的具体需求方向。转变强制性供给形成诱致性供给，并对农村居民的自主公共服务需求表达意愿不断激励。经相关调研结果表示所受社会职务、学历、年龄及制度的多因素影响，需要重视提高农村居民的综合素养水平，通过搭设教育培训平台，并制定结合各个农村实情的村民激励制度，吸引村民能够自主参与公共服务决策中。

4.5 建立公共服务需求供给联动反馈机制

不仅应当重视农村公共服务的实施成效，还需要考虑如何在政府提供公共服务中，纳入农民需求偏好，因此建立公共服务需求的供给联动反馈机制尤为必要。从制度层面需要实现激励、约束方式相结合，与农村公共需求特点相结合，进而建立自上至下、自下至上的联动供给决策机制。中央省级及各地方政府也应当转移工作重点，重视审批项目为三农一大方向。并在此基础之上推进项目公示机制以及民主议事，真正落实“一事一议”达到组织实施监管作用。

结语

总而言之，改革开放多年我国有力改善了城乡基本公共服务水平，当前农村公共服务问题，主要表现在基础教育、医疗社会保障、公共基础设施三方面。要提升我国的农村公共服务供给水平，真正达到理想化的农村公共服务政策均等化，可以从改进政府绩效评价体系、加大提升公共服务水平资源投入力度、动静结合把握农村居民公共服务需求、多样化激励手段健全激励制度、建立公共服务需求供给联动反馈机制几方面实现。