我国社区基金会的实践和研究进展

刘智勇，夏佳敏

（电子科技大学公共管理学院，成都611731）

自1914 年美国建立世界上第一家社区基金会起，社区基金会已有100 余年的历史。2008 年深圳建立了中国第一家社区基金会，从那时以来，随着全国各地社区发展治理的深入推进，社区基金会纷纷建立起来，呈现出快速发展势头。社区基金会的兴建，也促进了相关理论研究的开展，二者形成了良性互动。本文对我国社区基金会兴起以来在实践和理论研究方面的进展作一回顾和评价，旨在更好促进我国社区基金会的实践发展和理论研究水平的提升。

1 我国社区基金会的实践进展

从2008 年我国第一家社区基金会建立至今，社区基金会经历了从无到有，从借鉴国外经验到探索本土化的因地制宜发展过程。如果从社区基金会的发展程度和方式来看，大体可以分为兴起和发展两个阶段。

1.1 我国社区基金会的兴起阶段（2008—2013 年）

2008 年11 月18 日，深圳桃源居公益事业发展基金会经民政部批准成立，成为我国第一家以社区发展为宗旨的非公募基金会，2008 年因此成为中国社区基金会发展的起点。随后，一些地方的基层政府、民间力量开始探索设立社区基金会。在2008—2013 年间，广东省千禾社区公益基金会、成都公和社区发展基金会、上海金山卫镇社区发展公益基金会、江阴市陆桥社区关爱帮扶基金会、宁夏上陵社区敬老养老基金会、上海美丽心灵社区公益基金会、上海洋泾社区基金会、佛山市顺德区逢简社区建设基金会相继建立。在2008 年以前，一些地方的社区虽设有“社区专项基金”，但不能独立运行，只能依托其他基金会运作，还不是真正意义上的社区基金会。不过，因其具有社区基金会的部分功能，一般被视为我国社区基金会的前身。

社区基金会成立后，首先开展建章立制工作，如制定基金会章程、建立信息公开制度等。其次确定自身的发展目标、愿景，从其内容来看，集中在社区弱势群体的帮扶、慈善救助、推动社区教育发展和社区设施建设方面。从一些社区基金会的名称也可看出其职能和任务诉求，如宁夏上陵社区敬老养老基金会、江阴市陆桥社区关爱帮扶基金会、深圳市南坑社区圆梦慈善基金会。各地社区基金会的名称不统一，也表明基金会的职能定位尚在探索中，与同地区的慈善机构、社区服务中心、老年人日间照料中心等在功能上不易区别，难以突出社区基金会在社区资助、慈善资源管理、问题回应、社区议题倡导等方面的独特作用和功能。

在这一阶段，社区基金会的建立面临注册资金门槛限制问题。社区基金会所依据的是《基金会管理条例》，该条例规定基金会设立条件是：全国性公募基金会的原始基金不低于800 万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400 万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200 万元人民币。据中国社会组织公共服务平台数据显示，在此阶段设立的社区基金会中，有4 家社区基金会的注册资金为200 万元，处于基金会最低的注册资金标准。由于《基金会管理条例》是通用法规，对社区基金会无专门特殊的要求，只有一个标准，原始启动资金门槛限制了许多资金有限的社区设立社区基金会。此外，社区基金会还面临资金的筹集、管理、使用过程专业化程度不高，专业人员缺乏等问题，这些都需要在探索发展中逐步解决。

1.2 我国社区基金会的发展阶段（2014 年至今）

社区基金会在我国建立的初期，具有显著的民间自发性特征。但随着基层社会治理工作的深入开展，各级地方政府加大了对社区基金会建设的力度，社区基金会的数量增加，职能逐步拓展，发展质量进一步提高，进入快速发展阶段。

由于行政力量的推动，社区基金会发展环境得到改善，数量增长迅速。社区基金会数量增长较快的地区是深圳市和上海市，两个地区从2014 年起相继出台了一系列培育和发展社区基金会的政策。2014 年5 月，深圳市民政局出台《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》，并从2014 年底开始在全国率先开展社区基金会的试点。作为深圳首批社区基金会试点的光明新区也制定了《光明新区社区基金会管理办法（试行）》。2015 年6 月，上海市民政局、上海市社团管理局印发《上海社区基金会建设指引（试行）》，拉开了上海社区基金会全面发展的帷幕[1]，普陀区在此之后跟进出台《普陀区社区基金会管理办法（试行）》。中国社会组织公共服务平台的数据显示，截至2017 年底，上海全市共建立社区基金会73 家，覆盖约1/3 街镇。2017 年，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《意见》指出：“鼓励通过设立社区基金会等方式引导社会资金投向城乡社区治理领域。”这是社区基金会首次被写入中央文件，表明了这一新兴的社区社会组织得到国家的认可和支持。《意见》的出台，为社区基金会的发展提供了有力的政策支撑，我国社区基金会的发展迎来空前的机遇。

拓展社区基金会的业务范围，提高发展质量。除上海市、深圳市外，其他省市相继出台相关政策，并开展基金会培育活动，在数量增长的同时，注重完善发展质量。如成都市倡导“政府引导+社会化运作”的运作方式，政府引导、培育、宣传社区基金会，定期主持召开成都社区基金会研讨会，与社会各界就社区基金会的设立、运营、治理等多项议题展开交流。上海市浦东新区民政局多次主办社区基金会主题的大型论坛，邀请各地政府部门、社会组织、专业人士参加高峰论坛，并向全社会进行直播，以助推社区基金会发展。北京、天津、重庆、杭州等地以开放日、峰会、论坛等形式引导、宣传社区基金会。社区基金会的业务范围不仅限于传统的扶贫济困、抚老救孤、助医助学等公益慈善项目，也包括社区环境治理、矛盾调解、文化活动等社区多种项目。例如成都市武侯社区发展基金会的业务包括支持社区营造、城市微更新、社区赋能等项目，支持促进社区发展治理的公共事业；苏州高新区（虎丘区）狮山街道社区发展基金会将资助有利于社区治理及解决社区发展问题的活动和事项列入业务范围。社区基金会充分利用本地资源，盘活社区资源，发挥救助、教育、改善公共服务、促进公共事业发展的作用，保障本地区的利益。

社区基金会在拓展业务的同时，还注重以社区居民的需求为导向，服务民生，增强居民的幸福感、安全感、归属感。如杭州市石桥社区发展基金会利用原始资金建设智慧社区，提升社区居民的生活便利化、智能化水平。由于社区的软硬环境整体提升，社区所辖的经济园区经济效益提升，基金会“入账”增加，赢得了社区居民的信任和认可；深圳市凤凰社区基金会通过需求调研，从“人、文、地、景、产、治”六个维度展开社区营造，倡议社区居民、社区所辖企业、社会组织、专家学者、热心人士加入，计划通过6 大项目和35 个子项目完成营造社区的计划。街道、社区以建立社区基金会为支点，撬动社区多元主体参与，激发社区治理活力，突破社区治理困境，其影响和作用已初步彰显。

2 我国社区基金会的理论研究进展

社区基金会在实践中的成效需要总结、凝练，在发展中面临的新情况、新问题，迫切需要学界予以回应，社区基金会的研究随之兴起。为了解本领域研究的状况，本文以CNKI 期刊数据库为来源，以“社区”“基金会”为检索词，以“篇名”为检索项，查得在2008 年我国第一家社区基金会成立前，仅有16 篇相关文章，最早的一篇文章，是2003 年孙倩发表的《美国的社区基金会介绍》，该文认为，社区基金会能够解决社区中各种矛盾并改善社区的福利状况[2]。虽然国内对社区基金会的关注可以追溯到1999 年，如时任中国科学基金研究会秘书长的商玉生在有关中国基金会的发展机遇和战略的研究中认为，“社区基金会将成为21 世纪初中国基金会发展的更重要趋势之一”[3]，但这并非研究社区基金会的专门文章。

社区基金会的研究在2008 年后开始活跃，成果增多，查得2008—2019 年6 月，相关文章共138篇。进一步细分发现，在2008—2013 年社区基金会兴起阶段，发表相关文章22 篇。其研究内容比较单一，主要分析社区基金会的概念，介绍国外特别是美国的社区基金会及其实践经验，而对中国社区基金会建设的成效、遇到的困难、发展的可行性等内容涉及极少。在2014—2019 年社区基金会发展阶段，发表相关文章116 篇（截至2019 年6 月）。借助关键词分析文章研究内容发现，社区治理、模式、嵌入等关键词频出，共计35 次，也有功能定位、美国经验、中国价值等关键词。多数研究者将社区基金会的研究置于社区治理背景下，重点研究社区基金会的运行模式，分析论证社区基金会在我国发展的可行性。研究的广度和深度都比第一阶段有显著进展。下面重点对社区基金会已有研究内容进行总结，以此了解学术界对社区基金会的认知和思考。

2.1 对设立社区基金会意义的研究

社区基金会在我国是新生的一种社区社会组织，首先讨论其在我国存在的必要性和意义自然成为研究初期的内容之一。文章主要从社区治理创新、满足公共服务需求等角度对社区基金会成立的意义进行探究。

社区基金会对创新社区治理的意义研究。王建军和叶金莲认为，“社区基金会将是我国社区建设和可持续发展的一个有潜力的切入点”[4]。社区在发展过程中所遇到的难题，通过有效利用社区基金会可以破解。民政部基层政权和社区建设司官员将社区基金会破解社区治理难题的重要作用归纳为四个方面：丰富社区共治的主体、壮大社区发展的实力、拓宽居民参与建设和发展的平台、促进社区机制的创新[5]。社区基金会不仅激活了社区这个社会中微小的单元，还创新构建了社区治理体系，对地方治理也具有现实意义。

社区基金会对满足社区居民需求的意义研究。社区基金会建立的初衷和最大的意义在于能够满足社区内居民的需求。社区基金会被普遍地看作是一个资源平台，是社区资源的“蓄水池”，社区建设的“燃料库”[6]。饶锦兴、王筱昀认为，社区基金会引导热衷于慈善事业的捐赠人、草根社会组织关注本地社区的需求，为他们提供了参与慈善事业的途径。不仅资助者的捐赠热情被激发，社区居民的需求也得到了满足[7]。

2.2 对社区基金会的运行模式的研究

因观察的视角不同，对于社区基金会的运行模式出现了两种不同的分类，一是从资源供给主体出发，将我国社区基金会的运行模式分为政府主导型、企业主导型和居民主导型；二是从管理过程角度来审视社区基金会的运行模式，包括混合模式和类聚集模式。

从资源供给主体角度分类的研究。政府、企业和居民是社区基金会资源供给的三大主体，由此形成三种社区基金会运行模式：政府主导型、企业主导型和居民主导型，但哪一种是最为理想的运行模式，在学界还未达成共识。徐家良、刘春帅认为，政府主导型模式是最为理想的模式，政府可为社区基金会提供资源平台，支持公共服务项目的运行[8]。但何立军、杨永娇和刘萌萌等人持不同意见，认为只有在居民主导的模式下，社区基金会才能深度嵌入社区[9-10]，充分吸纳社会力量，避免社区基金会陷入“行政化”的老路[10]。还有部分学者认为，企业主导型社区基金会更具优势。何海兵在调研了桃源居、汇丰社区伙伴计划等我国发展较早的社区基金会之后，认为企业主导型社区基金会具有可行性并且有助于社区微观治理[11]。

从管理过程角度分类的研究。西方社区基金会的运行模式主要有银行模式和聚集模式，而我国社区基金会的运行模式兼具银行模式和聚集模式的特征，被称为混合模式，如我国成立最早的社区基金会——桃源居公益事业发展基金会的运行模式就是混合模式。我国部分社区基金会的运作还不是成熟的聚集模式，可以被称为类聚集模式，如深圳市南坑社区基金会的运行模式就属于类聚集模式。章敏敏、夏建中认为，聚集模式是我国社区基金会运行的理想模式，并从工作重点、明确角色承担及处理横向关系三个方面提出发展建议[12]。

研究者的视角不同，对社区基金会运行模式的分类有所差异，但达成共识的是，不同运行模式的社区基金会具有不同特点，各自在运行中都面临不同的困难。

2.3 对社区基金会发展的困境的研究

社区基金会作为一种新型的社会组织，在建立和运行的过程中必然会面临不少新问题。学界认为，主要是合法性、资源、内部治理等方面的问题。

社区基金会发展面临的合法性问题研究。社区基金会源自美国，但在中国土壤中生根发芽就不能不考虑适应性问题，合法性是社区基金会在中国生存和发展的基础。范斌和朱志伟认为，现有研究对合法性问题的关注不够，在实践中因为缺乏合法性基础，社区基金会存在“低调工作，先不要宣传”的倾向[13]。吴磊认为，制度生产的滞后导致社区基金会实践的合法性缺失。很多基金会邀请现任或已退休的政府官员担任领导职务，或出席各种活动，以显示出受到体制内认可的事实[14]。

社区基金会的资源不足问题研究。社区基金会作为推动社区发展、提供公共服务的社会组织需要资源的支持。何立军和杨永娇考察深圳实践后认为，政府和企业为社区基金会提供的资源有限，单纯依靠外部的投入会导致社区基金会服务区域狭小、僵化，陷入内部资源开发难度大的困境[9]。田蓉认为，资源可持续性不足的原因是，目前作为“准资源平台”[6]的社区基金会主要依赖政府或企业的投入，而政府和企业自身的不确定因素都将影响社区基金会的资源获取。

社区基金会内部治理问题研究。社区基金会从外部获取资源不仅有难度，内部建设也存在问题。胡小军、朱健刚等通过调研全国20 家社区基金会认为，社区基金会存在内部治理“失灵”问题，包括社区基金会的产权属性、产权关系复杂且不明晰，基金会内部财务管理不专业等问题[15]。李晓燕认为，社区基金会在嵌入社区时普遍缺乏慈善理念，因此开展的项目往往缺乏对居民需求的回应[16]。

2.4 对促进社区基金会发展的对策研究

社区基金会在中国方兴未艾，这一组织逐渐显示出其在社会转型、经济转轨时期解决社区治理难题方面的重要作用。尽管社区基金会在现阶段的发展中出现一些“水土不服”的问题，但学界仍在探索社区基金会如何能在中国的制度、文化、经济、政治环境下健康可持续发展，提出了以下几个方面的发展对策。

完善有关社区基金会的法律政策的研究。原珂等人研究发现，英美社区基金会能够长足发展得益于政府的宏观政策支持[17]。杨伟伟认为，优越的政策环境是社区基金会可持续发展的保障。相关部门应秉持宽松、支持的原则，制定有利于社区基金会发展的法律政策[18]。2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，对社区社会组织提出了若干发展的政策和要求，有助于为社区基金会下一步的发展创造良好的制度环境。

开拓多渠道的资金来源的研究。社区基金会有笔小资金就可以撬动大服务，有了小投入甚至可以激发大活力。资金是社区基金会生命力的保证，社区基金会的资金可通过政府、企业、居民等多方获取。李晓燕认为，政府捐赠主要通过民政部门的拨款支持，这是我国社区基金启动的一个根本动力源。企业是支持社区基金会发展的一支重要力量，它在资金管理、资金链接方面有天然优势[16]。徐宇珊、苏群敏认为，社区基金会的“形”在于资金的筹集、管理和使用三个部分。居民的参与则是社区基金会的“神”，居民要转变捐赠人都是企业或者富人的想法，工薪阶层也可以通过不同形式参与捐赠[19]。居民有权参与资金使用和管理的全过程，不仅能够享受基金会带来的价值，也能监督基金会的运行。

社区基金会加强自身建设的研究。自身建设落后会成为制约社区基金会可持续发展的阻力。杨伟伟认为，应从人才培养、资产管理和公益营销三方面优化社区基金会的内部建设[18]。乔宏彬强调社区基金会的人力资源管理应该专业化，要加强人才在资金筹集、项目管理等方面的系统培训。同时，他还提到应该完善社区基金会内部的制度建设，将管理置于制度的框架之内[20]。

3 社区基金会的实践和研究简评

社区基金会在我国的实践和研究经历了兴起和发展两个阶段，无论实践还是研究都有较大进展，但是也存在一些不足，面临一些挑战。

3.1 社区基金会的实践简评

我国社区基金会经过10 余年的建设历程，在数量规模、运行模式和机制、服务能力等方面都有不小进步，成为我国社区发展治理中的一支不可或缺的力量。但是，作为一种新出现的公益性、慈善性社会组织，因发展时间不长，可借鉴的经验不多，还存在如下一些问题：

社区基金会的自主性不强。社区基金会一般由政府、社会组织、企业等主体推动设立，但目前，在我国城市，社区基金会的发起或设立主体多数是地方民政、街道等，使社区基金会的行政色彩较浓，对政府的依赖性强，难以自主开展工作，独立运行。因此，基金会的服务领域集中在社会救助单一领域，对象聚焦为社区弱势群体，注重慈善、公益活动。在政府推动下设立的社区基金会业务范围有限，灵活性不足，只是将过去由民政部门承担的社会救助功能直接转移到社区基金会。

社区基金会功能角色定位不准。社区基金会的功能主要表现为资源平台功能、捐赠者服务功能和社区建设的参与者功能。目前不少社区基金会都以资助、公益服务作为组织的宗旨，希望在社区中充分发挥筹集、使用和管理资金的作用，常常采取输血式的资助方式，无法促进社区的可持续发展。不少社区基金会还未将自身定位为社区建设参与者，未完全将参与社区公共事业发展、社区互助氛围营造、社区社会组织培育等任务纳入自身功能中。

社区基金会欠缺品牌影响力。中国社会组织公共服务平台的数据显示，截至2018 年末，中国内地在民政部或地方登记的各类基金会已达7 225 家，如中国青少年发展基金会、腾讯公益慈善基金会、深圳壹基金公益基金会等人们耳熟能详的基金会，它们建立时间较早，资金来源多元，专业人才丰富，活跃在慈善公益领域，类似的基金会在中国树立了良好的品牌形象，具有较强的慈善影响力。反观现有的社区基金会，普遍比较弱小，在树立品牌形象方面的能力有所欠缺，它们除在某一社区内能为居民熟知外，难以将影响力拓展到其他社区或城市。在未来以质量提升为重点发展阶段，社区基金会如何提升品牌影响力是需要思考的问题。

社区中的很多潜在资源未被激活，居民、社区组织在寻找合适的渠道参与社区建设方面还存在困难。在未来，社区基金会将成为社区的标配，为社区的可持续发展凝聚多方资源，开拓多种参与渠道。社区基金会拥有长期且稳定的支持系统尤为关键，社区基金会在设立和发展初期，依靠政府出资帮助是必要的，但社区基金会的持久运行还需要自身具有聚合资源的能力，形成共建共治共享的格局。

3.2 社区基金会研究简评

纵观10 年来在社区基金会领域的研究成果，学者们都力图阐释社区基金会在中国发展的必要性和可行性，通过对中国社区基金会的个案分析总结典型经验，针对社区基金会存在的问题及原因提出对策建议。研究成果不断增加，在研究方法和研究内容上形成了一些特点。

在研究方法方面，已有社区基金会的研究呈现出从宏观理论阐释到微观具体问题研究的取向，多种研究方法被综合运用。在社区基金会研究的初期，研究的动力主要来自于社区治理和发展创新的需要，来自于为社区基金会的建立寻求理论依据的需要。不少研究者将社区基金会作为社会组织的一种类别，从国家与社会关系，社区基金会的价值、功能等方面进行理论阐释。而且以西方的理论和实践为基础和依据，结合中国的实际探讨社区基金会在中国设立的必要性、合理性，功能和任务定位，以及运行和发展的条件。研究视野较为宏观，在方法上多采用文献分析、历史分析等较为传统的研究方法。随着社区基金会的开展，相关研究开始转向对国内一些发展较早、较好的社区基金会的实际运作研究上，注重采用调查研究、案例分析和比较分析的方法，力图通过发掘典型，总结提炼经验，加以推广，使社区基金会研究由偏重理论分析和定性研究转向注重实践问题和实证研究。特别是2014 年后，社区基金会的运行机制、发展困境、运行模式等，逐渐成为学界研究的重点。从前期“价值导向”转为“问题导向”，体现了从宏观抽象到具体问题研究的务实态度，较好地回应了实践的需要。

在研究内容方面，呈现出从国外借鉴引进到本土化研究的取向，社区基金会参与社区治理的研究逐渐成为主流。在社区基金会研究的初期阶段，国内研究较多介绍国外社区基金会创建的理论基础、实践做法、典型案例，研究成果具有鲜明的移植借鉴色彩。但随着我国社区基金会的发展，随着社区治理创新的进一步深化，如何结合中国国情，实现社区基金会研究的本土化，更好地服务和指导我国社区基金会的发展，开始成为国内学界研究的目标和发展方向。这一时期更多研究开始把社区基金会置于社区治理大背景下，研究社区基金会在社区治理中的地位和重要作用，如何提升基金会的公信力以及服务能力，立足于从社区基金会运行发展的法规制度、体制机制、队伍建设等方面探析治理路径。

不过，总体上看，研究的深度和广度仍然有待深化。特别是随着我国社区治理发展进入新阶段，如何健全社区基金会运行机制，完善治理结构，提升服务能力，更好成为我国社区治理发展的有效工具和平台，现有研究还有短板，难以有效回应现实需求，这些问题应该成为今后重点研究的领域。