“一园一法”模式下祁连山国家公园建设中的法律问题与对策——基于青海片区试点为例

王腾茜

(中共青海省委党校，青海 西宁 810001)

一、引言

国家公园体制改革作为党的十九大报告中自然保护地体系建设的重要内容和生态文明建设的重要举措，对自然生态资本保育以及绿色和谐中国建设具有重要意义。经过数年探索，国家公园体制改革已从理论研究阶段转入实践建设阶段，并取得了较好的试点成果。[1]2017年祁连山国家公园体制试点正式启动。试点以来，青海片区祁连山国家公园建设工作取得了较大进步，生态综合治理工程基本完成、自然资源资产基本实现统一确认登记、综合执法工作能力和水平显著增强、管护能力大大提升。2020年1月10日，青海省林业和草原工作暨祁连山国家公园体制试点推进会召开。会议要求，2020年将基本完成祁连山国家公园体制试点任务，正式设立祁连山国家公园。这意味着以祁连山国家公园为代表的跨区域型国家公园体制试点改革工作进入新的历史时期，对于协调区域间、省际间自然资源配置，化解跨区域间生态治理的冲突矛盾，实现自然资源利益共享；对控制性开发背景下，区域间自然、社会、经济系统和谐发展与法治建设具有重要意义。

法治建设是国家公园体制试点的核心内容，创新和完善青海片区试点的法治化路径是祁连山国家公园建设的重要内容。目前关于国家公园法治建设模式选择的讨论层出不穷，基于我国立法现状和国家公园法治发展状况，“一园一法”模式得到了学界和实务界的青睐。 “一园一法”模式，是指针对区域环境发展的特殊性与差异性，在不同国家公园中制定并适用不同的法律法规，以此达到管理的精准性。“一园一法”模式对我国自然保护地实施差异性管理提供了保障，也是国家公园管理体制创新以及依法治园的必然之路。但是，简单的拿来主义以及“一园一法”模式自身的限制性因素，使现有模式下的国家公园法治建设工作出现了异化，偏离了“一园一法”模式的初衷，也直接导致在祁连山国家公园青海片区试点的法治建设中存在法律法规冲突与缺位，自然资源产权制度不完善、多重属性产权共存、权利边界不够清晰、权责不明以及管理体制纵横交错、多头管理等问题。从发展的眼光来看，“一园一法”模式必然要从分散化、无差别化的简单地方立法的形式意义模式走向精准化、差异化、本土化的地方立法的实质意义模式。因此，需要以“一园一法”模式实质性转向为基础，突破“一园一法”模式的限制性障碍，实现中央统一领导下的差异性精准治理与法治体系建设，对祁连山国家公园以及全国国家公园体制试点工作提供经验与借鉴。

二、“一园一法”模式下青海片区试点法律问题检视

2017年出台的《建立国家公园体制总体方案》和2019年出台的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》都明确提出国家公园立法，2019年国家林草局将国家公园立法作为重点工作来推进。在此背景下，各园区都加快了立法进程，按照“一园一法”模式纷纷出台各地区的国家公园管理条例。祁连山国家公园也不例外，在三江源国家公园颁布《三江源国家公园条例》后，青海片区祁连山国家公园对标三江源做法，着手制订了《祁连山国家公园管理条例》。颁布条例成为各地区国家公园体制试点改革的“必答题”，国家公园立法工作走上了形式意义上的快车道。[2]而这种形式意义上的法律供给并无效率，分散化的“快”缺乏中央体系化统筹，导致各园区管理条例内容大同小异，背离了“一园一法”的差异化本质，法律法规冲突与缺位二重并存、管理部门的“九龙治水”问题仍普遍存在。形式意义上的“一园一法”模式下，法律法规冲突加之跨区域性的地域特征，导致祁连山国家公园法律法规供给异常缺位、自然资源权属制度改革缓慢、环境治理和生态保护主体存在冲突或缺失，在现有的法律体系下推进工作步履艰难。

(一)青海片区法律法规缺乏科学供给

青海片区积极顺应国家公园体制建设中的“一园一法”模式，将园区立法工作作为改革的中心任务，加强本区域内法律法规及管理文件的立改废，采取多种方式，通过审批授权探索有效法律法规清单制度等措施取得了一定成效。然而，青海片区现有的“一园一法”模式仍属于形式意义上的立法，立法目的更倾向于以完成中央下达的立法任务，实质性法治化建设进程缓慢，立法内容更多流于形式、立法深度不够，系统性法律法规供给仍存在不足。在法律法规供给方面，青海片区试点相较于甘肃片区起步较晚，除了零星出台《祁连山生态环境保护与管理工作方案》等一些政策外，法律法规数量远达不到甘肃省自然保护区平均供给量，法治体系建设基本面尚未形成。虽然2019年青海片区积极参与《祁连山国家公园管理条例》起草工作，出台祁园青管办[2019]1号文件①推进草案实施。但是，一方面，此条例迟迟未出台，试点地区管理、区域内违法违规问题处理等仍然缺失法律法规依据；另一方面草案内容更多是浮于表面的原则性规定,相较于同属于中央直管的东北虎豹国家公园以国家公园管理条例为中心，协同国有自然资源资产、有偿使用以及特许经营等九项管理条例立法的模式，青海片区单一推动《祁连山国家公园管理条例》起草工作，缺乏具有区域特征的专项性、针对性、协同性体系化立法，严重限制了试点改革推进的深度。

(二)青海片区自然资源权属交叉重叠，配套政策改革缓慢

差异化管理是“一园一法”模式最重要的特征，也是“一园一法”模式在国家公园改革中的最终目标和任务。青海片区范围囊括了全省13.2%的建设用地、13.3%的耕地和43.9%草原，而现有制度缺乏根据功能和分区的不同要求，科学合理规范自然资源权属，创新性构建特许经营等配套制度，未实现“一园一法”模式差异化管理要求。实践中发现体制创新并未改变试点区域内自然资源多部门、多主体管理的问题，由农牧、林业等部门共同管辖，造成自然资源资产整体性被忽视、产权权利边界不够清晰、权责不明等问题。[3]同时，作为基础性权属的自然资源所有权不明确，滞缓了特许经营等创新性配套制度的发展速度。在构建特许经营等创新性配套制度上，青海省另一个国家公园试点地区三江源国家公园起步较早，其在改革中提出在稳定原有的承包制基础上，探索草原承包经营渐进性转化为特许经营，明确经营性项目特许经营，实现可持续发展。②相比较下，祁连山国家公园在《祁连山国家公园体制试点方案》出台前并没有提出特许经营的概念。由于缺少国家公园特许经营法律法规的规制，现实存在垄断、特许经营程序公正等潜在问题，进而引发国家公园自然资源的国家所有权虚化抑或主导性丧失。

(三)青海片区环境治理和生态保护主体冲突或缺位

“一园一法”模式在青海片区中最突出特点是对管理体制的创新性探索，由于祁连山国家公园体制试点的跨区域性，其管理体系更加复杂。形式意义上的“一园一法”模式协调不足加之内容设计上没有很好解决中央与地方、区域之间、部门之间具体的人、事、财三权冲突以及性质、地位等管理问题，管理体制创新仍未突破原有框架，环境治理和生态保护主体冲突或缺位，“九龙治水”式管理问题依然明显。比如，2019年《祁连山国家公园条例》草案笼统的规定了相关部门的执法权，但是执法机构的权限表述不清、执法授权不明确、形成职责配置真空，引发推脱风险、加大执法难度。另外，青海片区管理体制改革忽视了多元主体参与生态环境治理。青海片区自古以来就是少数民族聚居地，牧民、家畜和野生动物长期同生共存，各民族利用自然优势，形成以牧业为生的生产生活习惯以及草原独特完整的生态系统。依据《指导意见》的实施方案，③纳入青海省整合优化范围的共计11种类型，130处自然保护地，保护地内现有常住居民13.63万户，人口51.87万人。传统生产生活方式与国家公园体制试点中生态环境保护存在一定冲突，居民对生态环境保护欠缺主动参与意识。如，在祁连县调查发现，当地居民多数认为狼、雪豹、棕熊等野生动物严重威胁人身和财产安全，需要加以控制等。[4]

三、“一园一法”模式下青海片区试点法律问题成因

迫于国家公园体制改革中要求地方立法的现实压力，过度追求效率以及对国外和先例经验的依赖，导致青海片区“一园一法”模式异化，立法资源分配不均衡、立法水平偏低，忽视了国家公园差异化管理。同时，“一园一法”模式存在联系与协调、契合性不足的先天缺陷，特别是在面对祁连山国家公园这种跨区域性、综合性试点改革地区立法时尤其明显，带来地方国家公园立法的现实难题。

(一)“一园一法”异化，法治建设矛盾突出

“一园一法”模式源于美国的国家公园法律制度体系和管理体制，是较为先进的现代化立法范式。我国关于国家公园保护与治理的立法模式正处于探索阶段，自下而上的改革实践以及立法的渐进性决定了“一园一法”模式是我国国家公园体制改革和法治建设的必经之路。[5]青海片区试点法律法规发展滞后、矛盾突出并不是个例，而是包括三江源、东北虎豹、大熊猫在内全国所有国家公园普遍存在的问题。究其原因：一是过度依赖国外“一园一法”模式，简单的拿来主义导致国家层面基本法立法缺失，国家公园制度层级不高，“宏中微”观法律体系尚未形成。因此，实践中相关立法冲突明显,地方立法存在瓶颈障碍。比如，行政主导的立法模式下，各自然资源管理部门依据自身的管理职能以及利益竞争考量自然资源立法, 导致各资源立法目的不一致，甚至存在冲突，无法实现国家公园保护目标。二是过多依赖国内先例，偏离了“一园一法”模式差异化管理初衷。青海片区为了发展国家公园，效仿其他地区强化立法先行，积极参与草拟《祁连山国家公园管理条例》，但通过对比可以发现，其基本在三江源、神农架以及武夷山等国家公园管理条例上进行部分修改，比如《三江源园区管理条例》与草案的第十六条(生态管护)、第四十八条(禁止清单)等内容完全一致，草案第四十六条(生态环境诉讼)、第四十七条(检察机关公益诉讼)几乎照搬诉讼法相关规定，立法内容简单重复，未针对自身特点和具体问题进行深入的规定，可以预测其未来实施效果也会大打折扣。

(二)“一园一法”联系与协调障碍，自然资源产权制度供给不足

国家公园自然资源产权制度问题是国家公园制度建设中无法回避的问题。目前，民法对国家公园自然资源产权问题规定较为粗略，实践中又忽视国家公园自然资源产权界定，无法实现国家公园自然资源产权的科学使用和有效调控。青海片区亦未摆脱制度改革中缺乏自然资源产权制度构建的现状，并没有针对自然资源产权制度的主要任务、规则体系与保障措施进行具体化法规设计，也未结合地区特色与自然资源的特殊性在用益物权制度上实现创新。2019年园区条例草案第五十四条规定了自然资源资产的流转，但其所有权和承包权二元思维规定，远远滞后于中央“三权分置”改革的精神，缺乏立法的前瞻性；第五十七条规制特许经营行为，但特许经营性质、范围与类型、授权与责权关系以及准入退出机制规定缺乏。[6]同时，“一园一法”模式的自身缺陷，导致立法联系性与协调性被割裂。自然资源产权制度建设所涉及的事项较大部分超越了地方的立法权限，青海片区在相关制度设计上存在“邯郸学步”抑或搁置冲突，遇事仅仅通过原则性规定加以限制，无法解决根本问题。但是，地方如果突破限制，进行实质性创新，又存在越权之嫌。[7]如何科学走过“一园一法”的渐进性阶段，补足“一园一法”模式缺陷，在实现国家公园建设与管理合法性的同时，强化国家层面的协调与控制，完善自然资源以及与之相关的市场化机制等意义重大。

(三)“一园一法”契合性障碍，多元主体治理发展受限

“一园一法”模式下立法与跨区域性管理实践契合度不足，甚至阻碍管理体制理顺和管理机构职责划分的进程。因此，需要较高的文化认同感和更进一步的协同合作与沟通，才能趋利避害，建立一套完整的祁连山国家公园发展共建共享机制。2019年青海片区设立了祁连山国家公园青海管理局办公室，并提出祁连山国家公园管理局三级划分，出台《祁连山生态环境保护与管理工作方案》，为祁连山国家公园管理体系提出新的目标和思路。总的看来，现有管理政策更依赖于单打独斗。祁连山国家公园管理仍以甘肃片区为主导，青海片区发展长期受到忽视，区域间发展差异明显，对国家公园管理缺乏联动和协作。相比之下，东北虎豹园区由于历史和地理因素，吉林和黑龙江两省文化认同感较高、区域合作频繁、工作效率提升较快，很好地解决了范围界线、矢量数据不全等问题。另外，因基础管理关系尚未理顺，导致建设中政府的力量过于强大，社会主体参与力量弱小，多元主体治理模式尚未形成。《祁连山国家公园管理条例》草案中设有“社会参与”一章，明确了多方参与、信息公开以及知情权等内容。但是从内容上看，仍然是采取政府单方的决策与管理模式，并未提及本地居民，特别是少数民族地区居民的公民决策权的赋予。2020年青海片区创新工作，提出“村两委+”的治理模式，然而细究此种模式会发现，其与国家试点精神中的管经分离存在较大差距。社区与村两委最大区别是相较于基层政府主导的村两委，社区职能表现为行政职能与经济职能分离，治理主体多元，更能表达社区居民利益，居民参与意识强。需要从社区入手，建立青海片区祁连山国家公园管理利益代表，表达、参与和共享机制。[8]

四、“一园一法”模式实质转向，青海片区法治建设的对策

青海片区法治化发展要基于“一园一法”立法模式的实质性转向，摒弃简单拿来主义和经验主义的思维惯性，突出立法的本土性、精准性与差异性，补足“一园一法”模式中协调与契合上的障碍，倒逼国家顶层设计协同和控制，形成综合立法引导下的差异化立法的实质转向。

(一)突出渐进性与差异化，推进立法体系完善

青海片区立法体系完善的应然路径是国家完善自然保护地体系建设的顶层立法，力求以“顶层设计配合试点示范的模式，形成基础法(宪法和自然保护地基本法)+专项法(国家公园法等)+技术标准(规划等)的立法体系”。[9]面对国家公园“先行先试”的阶段，顶层立法滞后抑或空白，单纯依靠自上而下国家法律供给难度大、周期长，进而阻碍地方层面立法发展。因此，青海片区在实然层面需强化立法的渐进性和差异化，逐步推进从地方到中央国家公园法律体系完善。一是及时完善相关内容，加快推进管理条例的落地实施，即在现有的管理制度草案基础上，优化相关条文，细化管理体制、管理权限、职责范围、财务管理以及相关利益群体的权责等内容，突出解决产权、体制和人地关系问题，强化差异性和本土性。[10]二是参照东北虎豹园区立法模式，加强以管理条例基本制度为核心，自然资源产权、特许经营、社会参与等专项制度、具体制度为重点的三级制度体系建设。④三是由于祁连山国家公园实行中央与省共同管理的模式，在立法工作中，不能单纯依靠一己之力，要突出中央协调作用，强化与中央合作。可以学习借鉴东北虎豹和大熊猫等跨区域性中央直管或中央与省共建的国家公园立法工作机制，强化中央与地方沟通与合作，地方处理不了的问题及时上报中央，通过中央协调。比如，2018年国家公园管理局针对东北虎豹园区试点中有关的法律冲突和问题发布第3017号文，⑤实现立法的自下而上与自上而下的协调互动，上下衔接，突破区域性立法障碍。

(二)以“三权分置”为切入，完善自然资源产权制度

青海片区祁连山国家公园改革的基础是明晰区域内自然资源产权关系和法律属性，建立不同类型的创新型自然资源产权制度，妥善处理国家公园中自然资源确权问题以及协调所有权、用益物权、发展权、环境权等诸多权利之间的关系。一是青海片区可以借鉴“农村三权分置改革”做法，⑥兼顾协同与跨区域性的地方特征，在试点地区暂停相关法律法规的应用，并根据试点情况理顺自然资源产权制度中的法律法规，重新整合修订原有制度间重叠内容，废止矛盾的内容，以此达到制度间协同，实现与国家公园法律协同对接。二是依据中央三权分置的改革精神，即探索“所有权、承包权、经营权”分离，基于草原资源占青海片区基础地位的特征，开展以园区内草原资源为核心的三权分置试点，并补充完善《祁连山国家公园管理条例》草案第五十四条(资产流动)内容，规定确权、分置以及流转制度，以强化所有权和稳定承包权为根基，细化经营权，明确确权方式、经营主体与经营形式等。三是在放活草原资源产权制度以及严格保护原则基础上，开展特许经营权试点工作，健全自然资源有偿使用制度。通过特许经营权试点，综合区域差异性，细化《祁连山国家公园管理条例》草案第五十七条祁连山国家公园管理特许经营制度，明确经营范围、期限以及招投标机制，即在已有的青海片区祁连山国家公园的土地划分类型和最严格保护原则下，结合不同分区内资源利用及开发强度，根据土地保护等级，结合市场竞争要素，建立自然资源权利交易市场，科学细化特许经营中招投标项目的门槛，构建绿色发展与经济建设、社会效益共进的市场化机制。另外，规范特许经营合同签订与管理，加强特许经营的严格审查与管控，对青海片区祁连山国家公园造成负面影响的，要及时进行清退，并对其进行惩罚和经营限制。

(三)强化公益性本质，创新片区内管理制度创新

一是主动强化管理上的沟通协作，形成协同的工作机制。转变单打独斗的思维惯性，参照东北虎豹园区经营，面对“九龙治水”问题，坚持“不等不靠”的原则，采取多种方式强化省际间以及部门之间的合作沟通，特别是编制和国土部门尽快制定明确各部门所有者职责清单，明晰权利、权力和职责；同时，加强与司法部门合作，突出检察职能中监督和公益诉讼的专门与专业性，积极探索检察职能保障园区建设的服务转向，有效解决跨区域性、跨部门的自然资源保护。二是摒弃行政化思维，突出公益性，构建青海片区祁连山国家公园共建共享的多元治理机制。首先，强化依法行政，制定祁连山国家公园行政治理的权力清单，把执法者职责范围、执法权限、执法程序等放在权力清单的笼子里，防止职权滥用，侵害其他主体的合法权益。其次，明确祁连山国家公园建设的公益性定位，在制度设计时要充分权衡环境保护与居民生存权、发展权的关系，优化生态补偿制度；并建议在现有《祁连山国家公园管理条例》草案中三级管理机构设计基础上建立多元主体参与的基层管理机构，以社区治理为载体，作为民主决策和管理机构，充分发挥地方居民等主体知情权和决策权，强化社区内少数民族群众参与保护与社会监督作用，实现区域内利益共享，青山绿水与生活富裕共赢。

注释：

① 祁连山国家公园青海省管理局办公室关于上报《祁连山国家公园管理条例(草案)》的报告

②参见《三江源国家公园公报(2018)》。

③参见《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的实施方案。

④具体制度是指支撑或细化基本或专项制度的操作性、程序性要求而制定的从属性制度文件。

⑤关于协调解决东北虎豹国家公园试点建设有关问题的建议”复文(2018年第3017号)

⑥2015年国务院下发的《关于开展农村承办土地的经营权和农村住房财产权抵押贷款试点的指导意见》指出：“坚持依法有序的原则，在遵守相关法律法规和政策要求下，试点范围内涉及被突破的相关法律条款，应提前全国人大常委会在试点地区暂停执行”。