国家治理现代化背景下网络综合治理体系的完善

卢珺

摘 要：网络治理是国家治理的重要组成部分，国家治理现代化决定着网络治理的路径设计与价值逻辑。当前网络社会在带来诸多积极作用的同时，亦存在着垃圾信息、网络谣言、网络犯罪等失范行为，由于存在法律法规、体制机制、治理能力、治理方法等方面的问题，传统网络治理不能适应经济社会发展的需要，网络综合治理体系完善的必要性便由此彰显。推进网络治理体系和治理能力现代化，需从治理理念、法律法规、体制机制、“治网”能力、宣传教育等多个方面来努力完善网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。

关键词：国家治理现代化;网络治理;治理体系;治理能力

中图分类号：D922.16文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）09 — 0013 — 05

随着计算机技术特别是新一代网络信息技术的快速发展，网络在国民经济和社会生活各个领域的作用越来越大，期间各种问题也愈加凸显，给网络治理带来了严重挑战。党的十八大以来，我国网络治理成效明显，网络乱象得到一定遏制。但是，随着网络社会与现实社会的深度融合，网络治理的难度和复杂程度也越来越大。〔1〕为此，党的十九届四中全会决定提出：“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间”，按照党中央的决策部署，建立健全网络治理体系不仅是“营造清朗的网络空间”的必要前提，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。那么，在新的时代背景下，究竟该如何完善网络综合治理体系，实现“清朗的网络空间”，显然是一个兼具理论与实践价值的重大现实命题。

一、构建网络治理体系的必要性

网络应用得到全面发展，拉动了消费增长，促进了国家经济发展，便利了人民群众生活。但我们也深刻地认识到网络社会也产生了诸多失范问题，影响和制约着社会的有序运行和良性发展。

（一）网络社会的积极作用

根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第45次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年3月，我国网民规模达到9.04亿，互联网普及率达到64.5%。数量庞大的网民借助手机、计算机等技术设备，在虚拟的空间里进行社会交往、共享信息等活动，从而形成了一种与现实社会并存的网络社会。网络以令人难以想象的速度影响着社会生活的方方面面，也包括现代公共管理的范围和模式，具有明显的积极作用：

1.便利生活

网络将终端与通信有机结合，突破了时间和空間的概念，除了传统的即时通信、搜索引擎和网络新闻，网络已经广泛在商务交易、网络金融、网络娱乐以及公共服务领域。与昔日相比，我们的生活更加方便、快捷、丰富。

2.有助于政府了解社情民意

党和政府可以借助官方网络平台以及网络舆情监测，了解群众情绪、大众心态、网民对公共事务的意见和看法，然后在舆情研判的基础上，改进工作，科学决策。

3.有利于开展舆论监督

不少腐败案件和政府官员不当言行，最先是在网络曝光，比如“表哥”“房叔”;一些政策、举措、项目在网络上接受网民评判，有的得到拥护和支持，有的却遭受批评甚至抗议。

4.便于公众参与公共事务

网络技术出现以后，通过网络空间这一独特的、虚拟的平台，网民可以就自己关心的公共利益、公共事务和公共意志展开自由的讨论，实现现实政治生活中难以达到或者成本很高的参政议政的目的，大大提高了公众参与的积极性、广泛性和有效性。

5.帮助群众疏解不满情绪

如果不满情绪没有得到及时疏解，就会对社会带来危害，如果不满情绪没有发泄的渠道，长期被压抑，那么总有一天会爆发。网络虚拟空间为社会成员提供了新的表达平台，社会成员的加入促使表达平台逐步成为网络社区，进而演化成为虚拟公共舆论场。〔2〕这无论是对于个体还是组织乃至整个社会，都是大有裨益的。

（二）网络社会中的失范行为

网络社会的正常、有序、运行需要规范、标准和价值观念来引导人们的网络行为、调节网络社会关系、制约网络社会活动。然而，由于网民身份的异质性、网民素质的差异性、网络行为的复杂性，网络社会中时常会出现一些违反社会规范的行为，即网络社会中的失范行为。

1.垃圾信息令人头痛

网络在传播文化知识的同时，产生的垃圾信息也着实令人头痛。根据12321网络不良与垃圾信息举报受理中心工作统计，2016年下半年用户平均每周收到垃圾邮件16.8封;2019年2月份内容为垃圾类的短信息举报1.3万余件次，占2月举报总件次的65.0%。

2.网络谣言十分猖獗

网络谣言是指通过网络介质（例如邮箱、聊天软件、社交网站、网络论坛等）传播的没有事实依据的话语。在网络信息传播渠道多、传播速度快的情况下，社会生活的不确定性、科学知识的欠缺、社会信息管理的滞后、为谣言的产生和传播提供了可乘之机。于是，有的媒体、网站或者个人，出于各种目的而不惜编造虚假新闻、炒作话题、散布谣言。

3.网络成瘾比较普遍

自20世纪90年代末开始，越来越多的人对互联网产生心理上的依赖感，并达到成瘾的程度。据《第45次中国互联网络发展状况统计报告》数据，截止2020年3年，我国网民的人均每周上网时长为30.8小时。在网络成瘾人群中，青少年因为自控能力差而成为主体人群，青少年网络成瘾已成为一个普遍的社会问题。

4.信息安全深受威胁

黑客攻击泛滥，网络非法入侵、重要资料失窃、网络财产被盗、个人信息外泄、个人隐私曝光、网络系统瘫痪等恶性事件接连发生。其中，当前手机APP问题较为严重，据12321网络不良与垃圾信息举报受理中心披露，2019年2月，共接到手机应用软件举报约2.7万件次，去重后涉及应用0.7 万余个，被举报应用中844个应用存在安全隐患， 其中55个应用存在高度风险;从恶意行为分析：217个应用存在恶意行为，隐私窃取77个，占到30.4%。山东徐玉玉被骗案中暴露出的也是信息安全问题，犯罪嫌疑人杜某非法入侵“山东省2016高考网上报名信息系统”，盗取了包括徐玉玉在内的大量考生报名信息，而后将信息转卖。

5.网络犯罪已成公害

近年来由于计算机网络技术上的漏洞和网络安全管理不到位，导致我国网络违法犯罪行为日趋增多。检察机关办理的网络犯罪案件数量大幅上升，年平均增幅达34%以上。〔3〕计算机网络犯罪可分为两大类：一是以网络為犯罪对象的犯罪，主要包括窃取他人网络技术、侵犯他人软件著作权、非法侵入他人的网络信息系统、破坏网络运行功能等。第二种是以网络为工具的犯罪，主要包括利用网络系统盗窃、侵占、诈骗他人财物;利用网络非法集资、组织赌博;利用网络传播淫秽物品;利用网络进行电子恐怖、骚扰或者扰乱社会公共秩序等。网络犯罪行为干扰经济发展、影响社会治安秩序、玷污网络文化、破坏社会道德、降低网民安全感，其社会危害性和造成的损失是其他任何传统犯罪所无法比拟的。

6.网络不良文化兴起

有些网络媒体为提高点击率，对传播内容把关不严，致使传播内容低俗化。一方面，一些黄、赌、毒等违法网站神出鬼没，打击不尽，关闭不绝，危害着青少年的身心健康;另一方面，有的媒体借助名人炒作来提高收视率。与此同时，有人为了走红和盈利利用视频直播平台直播淫秽色情等违法内容。这些网络不良文化，不利于形成文明向上的媒体文化，严重破坏了网络生态，对大量涉世未深的青少年影响极坏。

（三）网络失范行为的发展态势

1.意识形态斗争越来越激烈

随着全球化与信息化的快速发展，互联网已成为意识形态斗争的主战场以及经济社会发展的“最大变量”。〔4〕近年来，境内外敌对势力对我国展开猛烈的“网络攻势”，一些国家利用在互联网上的主导地位，加剧了向我国进行意识形态的渗透活动，大规模散播反动有害信息，恶意攻击我国社会制度，鼓吹西方自由主义“普世价值”，企图扰乱人心，煽动对立，破坏稳定。同时，国内外敌对分子和邪教组织利用互联网传播各类反动信息，鼓动各种形式的“维权”活动，煽动民族歧视和仇恨，破坏我国的社会稳定和民族团结。

2.网络群体性事件频发

在社会矛盾积聚的当下，随着社会民众自我维权意识的增强，越来越多的人希望借助网络媒体来维护他们的权益，多种互联网工具传播加上部分网民的评论态度偏激，个人感情色彩浓厚，一旦遇到在传递过程中“失真”和“夸大”等情况，极易误导公共舆论，加剧已有的社会矛盾、诱发新的社会矛盾甚至激化公众的不满情绪。此时，如果官方媒体的引导不及时，就会出现以地传论，将舆论风暴演变成现实的公共危机事件，将对我国的社会稳定造成极大负面影响。

3.治理难度越来越大

网络社会的失范行为，不仅种类多、危害广，而且治理难度越来越大，给网络社会的治理能力提出了严峻挑战。一是因为网上的言论交流、思想碰撞容易出现“集体情绪化”现象，从而激化社会矛盾，放大群众对党和政府的不满情绪。二是因为现实生活中的个别群众，为了引起社会的关注进而引起党和政府的关注，借助网络反映诉求和发泄不满，各类矛盾和问题通过网络的恶意渲染、大肆炒作、推波助澜，容易引起大范围的连锁反应，影响社会稳定。三是因为网络社会的犯罪具有瞬时性、虚拟性、跨地域性等特点，在网络用户极其庞大的情况下，传统的侦破手段难以适应网络社会的需要，公安机关对犯罪活动的预防、控制、侦破的难度加大。

二、我国网络社会治理中存在的问题

在网络社会迅猛发展的今天，网络失范行为层出不穷、花样百出，根本原因在于我国网络社会治理体系和治理能力不能适应网络社会发展的需要，主要是存在法律法规、体制机制、治理能力、治理方法等方面的问题。

（一）法律法规不够健全

与网络社会的快速发展势头相比，我国与互联网相关的法律法规的制定还存在着滞后，可以说，我国以法治手段促进网络治理的相关工作才刚刚起步。党的十八大以来，我国在原有基础上进一步加强网络社会治理立法，初步形成了覆盖网络运行、信息安全、网络管理、网络犯罪等领域的法律法规体系，但由于网络发展瞬息万变，现实立法难以跟上网络社会的发展步伐，致使互联网的运行、管理、使用等方面仍存在法律空白和盲点，一些新出现的网络问题难以解决，并且现有法律法规过于分散，欠缺体系化架构设计，网络立法有时总体上仍显滞后，有待进一步加强和完善。

（二）治理体制存在缺陷

治理体制直接关系到治理的效能和水平。目前，我国对网络社会的治理是根据各部门的职能进行分工并实行切块式治理。网络社会治理的主体与现实社会治理的主体一样具有多样性，这种治理权限分散在不同部门的线性和多头治理模式但随着形势的发展，出现了不少问题：一是存在多头管理、职能交叉、权责不清、效率不高、推诿或争权等问题;二是各职能部门按照各自的分工和权属各司其政，相互之间没有形成有效的沟通协调机制，力量难以整合无法形成工作合力;三是各职能部门的监管体系之间标准不一，尺度不同，沟通不力，衔接不够，难以联动，容易出现治理真空，达不到预期的监管效果;四是在具体治理过程中，部分管理部门的缺位现象较为严重，出现主要监管部门极少实施监管工作，而次要监管部门却长期坚守并越权监管的情况。

（三）治理方式方法落后

由于治理方式方法落后，网络社会存在技术先进性与治理落后性之间强烈反差。首先，网络社会是一个多节点、多中心、扁平结构的社会，与传统社会相比有很大区别，它需要开放的、灵活的、多样化的治理，可目前的治理方式仍沿袭传统社会自上而下的层级式，这与网络社会的管理服务要求不相适应，最大的弊端是反应速度慢，影响政府公信力。其次，网络社会治理重管控轻沟通，由于没有正确认识和深刻理解网络社会的客观规律及本质特征，部分管理者将网络社会视为洪水猛兽，对网络民意粗暴地“封”“捂”“删”“堵”，一旦遇到危机事件，最先想到的是控制信息传播、统一宣传口径，结果堵塞了民意渠道，抉持了网络民意。再次，网络社会治理重政府主导轻社会参与。我国对网络社会的治理还处于政府“包打天下”而民众“隔岸观火”的状态，社会组织和广大群众的力量没有发挥出来，难以形成社会共治的良性工作格局。

（四）治理能力储备不足

之所以网络失范行为花样翻新、有增无减，其中一个重要原因就是我国的网络治理能力跟不上网络发展的步伐。近年来，计算机网络技术更新升级速度飞快，往往一个技术还没有被透彻掌握，新技术就又出现了。由于我們缺乏对新技术的自主研究，总处于学习和适应他人新技术的状态，使得针对网络网络社会治理的专用设备和技术手段无法及时跟进，遇到问题时要么一筹莫展，要么穷于应付。同时，层出不穷的新技术，为网络犯罪提供了便利，使网络失范行为的手段和逃避侦查的办法越来越先进、隐蔽和复杂，而受治理能力的限制，网络治理的时效性和有效性无法保证，导致治理难度与日俱增，网络失范行为渐渐泛滥。

（五）网络道德素养缺失

良好的互联网环境和文明的网络氛围取决于网民和网络企业的网络道德素养。然而，目前网络社会里失范行为频频出现，这与网民及网络企业的网络道德素养严重缺失脱不了干系。

网络运营企业、网络服务提供商没有社会良知和社会责任意识，为了吸引公众注意力并进而吸引广告商的资金投放，盲目拓展网络业务，一味追求点击率，不负责任地上传信息，完全不顾信息的可靠性、准确性、公正性和完整性;很多网民在上网时缺乏自律意识，言行失范颇多，污染了网络环境;同时，很多网民缺乏责任意识和安全防范意识，为有害信息和攻击言论的传播留下了空间，为黑客攻击和病毒入侵提供了舞台;一些受雇于商家或个人专门捏造虚假信息抹黑竞争对手，或是为包装炒作产品宣传造势并从中谋利的“网络水军”，以及专做收费发帖或删帖生意的“网络公关公司”，更是无视网络道德和行业规范，唯利是图，一切向“钱”看。

三、完善网络治理体系的建议

习近平总书记指出，“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”〔5〕，这需要从治理理念、法律法规、体制机制、“治网”能力、宣传教育等多个方面来努力。

（一）加强治理理念创新

党的十八大以来，习近平总书记高度重视网络发展和治理问题，围绕如何认识互联网、如何治理和发展互联网发表一系列重要讲话，提出了一系列新思想、新观点、新论断，形成了网络治理观。因此，要治理好网络社会，必须以习近平网络治理观为基本遵循，加强治理理念创新。首先，要以人民为中心，必须以人民主体，以保障人民利益作为网络文明发展的根本，领导干部要在虚心学习网络知识和广泛了解网络语言的基础上，经常深入网络这个基层听民声、纳民意，不要轻视网民的智慧，更不要忽视网民的呼声。其次，要坚持新发展理念，用新发展理念引领网络发展，融会贯通反推安全治理，以此造福人类、服务发展。再次，要以法律与秩序作为加强网络治理的基石，不断完善网络法律体系，加快网络社会的法治化进程。

（二）不断完善法律法规

习近平强调：“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。”〔6〕没有依法治理的有效性，就没有网络社会的健康发展。所以，鉴于我国网络社会治理中法律法规不健全的情况，为了给网络社会治理保驾护航，需要建立一套符合我国国情的由法律、行政法规、部门规章及行业自律规范共同组成的网络法律法规体系，真正让网络社会治理有法可依。十八届四中全会提出：“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”当然，法律法规的完善有个过程，不是一蹴而就的事情。不过，就当前网络现状来看，当务之急要解决两个方面的问题。其一，要通过专门立法把网络主体的责任、权利和义务以法律的形式加以明确，并加强对网站及网站传播内容的约束、管理、监督，以防损害国家和人民的利益;其二，加强电子证据、虚拟财产、治理网络犯罪、个人隐私保护、网络娱乐等方面的立法，为网络社会治理提供实实在在的法律依据。

（三）创新治理体制机制

鉴于网络社会治理分散在文化广电、新闻、工商、宣传、公安、通信等众多管理部门而造成管理混乱和缺位的情况，建议创新网络社会治理的体制机制，从根本上避免责任不明、效率不高、扯皮推诿等现象。为此，一要按照统分结合、职责明确、相对集中、责权对等的原则，将目前分散在多个部门的互联网管理职责集中到一个或几个主要部门，或者建立网络社会治理专职机构，提高网络社会管理效率;二要建立网络社会治理联席工作制度，构建完整的治理责任链，提高治理的统一性、权威性和协调性;三要加强技术手段更新，做好网上情报信息挖掘工作，建立情报信息分析研判系统，强化分析研判能力;四要健全舆情预警防范机制。设立网络监察员，随时观察网络动态，了解网络民意，及时处理网民普遍关注的问题，及早预警网络群体事件的“苗头”，切实防止网络群体事件的发生。五要完善舆论引导机制，全面而准确地掌握舆情，尽早将客观、准确的事实真相传达给网民，防止谣言作崇;注重与“意见领袖”的沟通，充分发挥“意见领袖”在正确疏导负面舆论、聚同化异、扶正抑偏方面的作用，引导社会舆论向健康理性方向发展。

（四）开展思想道德教育

网络的虚拟性、匿名性、开放性，使部分网络主体在网络社会中的自律意识下降，或者说其道德品质在网络世界有可能出现异化，但网络社会行为主体还是现实社会中真实的个人。因此，对现实社会的公民进行相关的道德教育，是防止网络社会失范行为发生的前提。要提倡网络文明，通过学校、家庭加强网络法律和伦理道德教育，增强人们明辨是非的能力，引导网民以良好的心态、理性的思维、合法的方式去从事网络活动。

（五）加强“治网”能力建设

要减少直至消除网络社会里的失范行为，营造文明的网络环境，从根本上治理好网络社会，必须提高“治网”能力，这有赖于网络登记、技术手段、管理队伍专业化水平几个方面的突破。

稳步推进网络实名制。《网络安全法》颁布实施以来，网络实名制得到了较好地落实，但还存在着一些监管的漏洞，也引发了一些问题，基于此，政府部门、商业银行、第三方支付机构、电信运营商、社交网站、电商平台应多措并举，加强“实名制”源头治理工作〔7〕，同时要进一步加快网络实名制的技术建设，完善网络安全保障机制。

提升网络社会技术手段。要加强网络安全管理手段和网络内容监督系统建设，形成高效快捷的网络舆情智能分析、网络特定对象管控等网络技术手段体系和分析、研判、清理网上有害信息和非法网站的管理系统，及时了解和梳理网上社情民意，化解不稳定因素。

提高网络社会治理队伍的专业化水平。要择优选用熟悉互联网法律法规、精通网络技术、擅长于社会治理的人才并培养成技术过硬的网络社会专业治理人员。要将诸如网站管理人员、论坛版主、媒体从业人员、高校师生、机关干部等密切接触网络平台的人群，吸纳到网络社会治理队伍当中来，使他们成为我国网络网络社会治理的中坚力量。

（六）强化互联网行业自律

建设规范有序、安全诚信的网络社会，需要全社会的共同监督和共同自律。首先，政府要明确互联网行业承担的社会责任和法律责任，督促行业内部尽快建立科学有效的自我审查监督机制，以严密管理制度促网络行为规范。要建立黑名单制度，让发布不良信息、别有用心的网络企业在网络上无立锥之地;对那些不认真自我监管的互联网企业严惩不贷。其次，要以互联网行业组织为抓手，积极引导和扶助它们尽快建立行业自律机制及社会责任机制。再次，引导企事业单位强化行业自律，督促其构建自律机制，规范自身的网络行为。

（七）加大执法力度

网络社会的安宁和谐直接关系到公众安全感和社会稳定。因此，必须加大执法力度，严厉打击各类网络违法犯罪行为，有效整治和规范网络空间。为此，公安机关要对当前比较严重的“互联网+违法犯罪行为”，特别是利用互联网从事非法集资、组织赌博、侵犯公民信息等违法犯罪活动依法严厉打击，同时加强整顿管理混乱并且违法犯罪活动突出的网络平台，以及安全管理责任不落实、屡出问题的网络服务商、运营商以及传播虚假信息的网络“水军”“网络推手”等。总之，要采取各种有力措施，依法对网络违法犯罪行为和不法分子予以坚决的惩处和打击，打造正义、公平、尊重、和谐的绿色网络空间。

（八）积极参与国际合作

习近平总书记指出：“互联网发展是无国界、无边界的，利用好、发展好、治理好互联网必须深化网络空间国际合作，携手构建网络空间命运共同体。”〔8〕各国互联网彼此相联，网络犯罪无国界，所以网络治理问题不仅仅是个别国家的问题，而是一个国际问题，它必须通过开展长期、广泛、深入的国际合作才有可能解决。当务之急在于世界各国相互合作、密切配合，搭建打击网络犯罪的警务合作平台，积极拓宽网络安国际合作渠道，建立多层次、多渠道的合作机制，不断提升防范打击网络违法犯罪的能力和水平，逐步形成各国参与、普遍受益的网络安全格局。

结语

新时代，复杂多变的网络空间已成为考验国家治理能力的重要领域。基于此，党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对建立健全网络综合治理体系做出部署。但网络治理的复杂性决定了网络治理体系是一项长期的系统工程，因而需要着眼于新时代网络社会的主要矛盾，对传统的网络治理进行反思与总结，深化思想认识，以推进网络空间治理的法治化与制度化为重点，深化网络综合治理体系建设举措，着力营造风清气正的网络空间。

〔参 考 文 献〕

〔1〕刘慧園.积极培育网络治理中的四个基本认同〔J〕.中国党政干部论坛，2019，（12）：73-75.

〔2〕翟绍果，刘入铭.风险叠变、社会重构与韧性治理：网络社会的治理生态、行动困境与治理变革〔J〕.西北大学学报：哲学社会科学版，2020，（02）：160-168.

〔3〕惩防网络犯罪，推进网络空间法治化建设〔N〕.检察日报，2020-04-13（001）.

〔4〕肖唤元，郑晶晶.新时代网络意识形态话语权构建的四重“论”域透视——学习习近平总书记关于网络意识形态工作的重要论述〔J〕.社会主义研究，2020，（01）：9-16.

〔5〕习近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话〔EB/OL〕（2016-04-25）〔2020-4-16〕.

http：//www.cac.gov.cn/2016-04/25/c_1118731366.htm.

〔6〕总体布局统筹各方创新发展 努力把我国建设成为网络强国〔N〕.人民日报，2014-02-28（001）.

〔7〕刘丽洪，朱彤.电信网络诈骗协同治理模式探析〔J〕.上海公安学院学报，2020，（01）：74-80.

〔8〕习近平.在第三届世界互联网大会开幕式上的视频讲话〔EB/OL〕.（2016-11-16）〔2020-4-16〕.http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-11/16/c_111

9925133.htm.〔责任编辑：侯庆海〕