预警发布在突发公共卫生事件应急管理中的作用及对策*

刘颖杰 孙 磊 郑江平

(1.中国气象局公共气象服务中心，100081，北京； 2.清华大学公共管理学院，100081，北京；3.中国气象局应急预警开放实验室，100081，北京)

1 国家预警信息发布体系能力建设

1.1 优化风险预警是应急管理体系和能力建设的重要内容

2015年第三次世界减灾大会通过的《2015—2030仙台减灾框架》[1-2]，其中“到2030年大幅增加人民可获得和利用多危害预警系统以及灾害风险信息和评估结果的机会”是大会确定的七项减灾目标之一. 为满足并达到联合国仙台减灾框架确定的这一目标，减少灾害风险，以及克服现有和应对未来的挑战，该框架指出需要着重开展以下工作：监测、评估和理解灾害风险，并分享这些信息以及风险是如何产生的；加强多灾种预警系统、备灾、应灾、复原、恢复和重建. 为了补充国家行动和能力，需要加强发达国家与发展中国家、国家与国际组织之间的国际合作.

卫生是加强灾害复原力的根本，应该成为新减灾战略的一个重要支柱，灾害会对卫生服务带来严重影响，使人们面对灾害时变得更加脆弱，而注重卫生工作能够帮助社区加强应对风险的能力，让社区参与制定卫生项目有利于提高减灾意识，并减少灾害带来的危害. 仙台减灾框架2015—2030指出无论在减灾、气候变化及可持续发展等各项全球议题中，人类健康都是普遍关注的问题. 与其前身“兵库行动框架2005—2015”相比，医疗卫生在仙台框架中被提升到一个新的高度. 新的减灾框架着重强调了卫生系统的抗灾能力及将灾害风险管理理念融入到各级医疗机构建设的重要性. 联合国减灾署一直主张死亡和伤残等健康损害是灾难所造成的众多后果中最为重要的，因此预警发布理应在灾难应急管理中扮演更重要且更积极的角色.

1.2 国家预警信息发布中心建设现状

国家预警信息发布中心是国务院应急管理部门向政府应急责任人和社会公众提供综合预警信息的权威发布机构，是国家应急管理体系的重要组成部分，主要承担国家突发事件预警信息发布系统建设及运行维护管理，为相关部门发布预警信息提供渠道；一期工程建成了国家、省、地三级预警信息发布平台和县级发布终端，实现三级部署和四级应用，具备自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件等四大类突发事件预警信息的标准化采集、录入、审核、签发和面向多种渠道的综合发布功能. 2015年5月，正式启动业务运行，初步形成国家、省、地、县四级相互衔接、规范统一的预警信息发布业务体系. 系统建成1个国家级、31个省级、343个地市级预警信息发布管理平台和2015个县级预警信息发布终端. 国家、省、市、县四级的气象灾害预警信息已经实现在预警发布系统中业务化稳定运行，海洋、地质灾害、森林草原火险、重污染天气、电力事故、道路交通事故、农业灾害等预警信息初步在国家级、部分省级和地市级平台开始发布.

《突发事件应对法》规定要加强跨地区跨部门的突发事件信息交流与情报合作、及时向社会发布监测、预报、预警，一期工程建立国家、省、地三级与本级委办厅局的对接客户端应用，在政府部门的指导下，加强与各有关部门的沟通，初步实现多部门应用共享. 当前，国家预警信息发布中心已完成与民政、安监、林业、国土、水利、地震、交通、气象、农业、旅游、食药监、公安、卫健委、海洋局等14个部门完成对接工作，部分省、地已经完成了应急办、公安、民政、国土、环保、交通、铁路、水利、卫生、安全监管、林业、旅游、地震、电力监管、海洋、食药监、教育、住房城建、国防、农业、海事、民防办、武警总队等部门建立了预警信息对接机制，全国有30个省(区、市)已分别完成6个以上部门业务化对接. 已具备作为涵盖自然灾害、安全事故、社会安全和公共卫生四大类突发事件，面向各级政府及社会公众的，统一综合化预警信息发布平台建设基础.

2 预警发布及针对新冠疫情的国际行动

本次新冠疫情爆发以来，世界各国已实施了若干控制措施，以全面防范和应对COVID-19，但效果差异很大，部分国家还出现了较大面积扩散. 世界卫生组织全球COVID-19应对战略的总体目标是，所有国家通过减慢传播速度并降低与COVID-19相关的死亡率来控制大流行，最终目标是达到并维持低水平或不传播的状态. 世界卫生组织建议提供预警、海报、视频和电子留言板，以提高人们对 COVID-19的认识，并促进工作场所的安全个人行为，促使人们提供关于预防措施及其有效性的反馈. 同时建议使用政府机构和世界卫生组织等正式来源定期提供关于COVID-19风险的预警信息，并强调采取保护措施并抵制谣言和错误信息的有效性. 一些国家和地区采用了新的办法来应对疫情发展，新加坡实施了一项宣传战略，定期让其总理与WhatsApp系统进行互动，该系统以4种官方语言传递政府的预警消息和其他措施信息. 纽约市开通了一家网站，通过自报症状让居民参与该市的COVID-19应对工作，以期更好地了解哪些地方有潜在的COVID-19 患者或自我隔离观察人员，并促进市政府与这些人群沟通. 一些非洲城市(例如肯尼亚内罗毕)的宗教界一直在与地方政府合作，传达如何防范COVID-19 的信息. 民众会接触到多种信息来源，其中一些可能产生错误信息，根据当地情况为健康风险沟通开发、测试和实施创新但务实的解决方案. 其中包括透明度、明确性和一致性，说明措施的理论根据，以及使用传统、非传统及社交媒体. 这些信息可能会随着情况发展而改变，应该使用当地语言. 监测并分析公众的看法、知识和态度(例如通过快速调查)，包括找出差距和错误信息.[3-5]

中国在2007年通过并实施了《突发事件应对法》，在本次疫情发生以来，各部门按照应对法赋予的职责，遵照“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，经过艰苦卓绝的努力，取得新冠疫情防控阻击战的重大战略成果，同时也将防控经验、方法、医疗器械无偿分享予世界各国，受到世界卫生组织和各国的高度赞扬和肯定，对全球抗疫起到了示范性的作用.

3 预警信息发布在新冠疫情防控中的作用

国家预警信息发布中心与国家卫生健康委员会建立实时沟通工作机制，联合发出利用国家预警信息发布系统做好疫情防控信息发布和科普宣传工作的通知，要求各地预警信息发布机构与卫生健康部门强化疫情防范及相关信息发布对接服务工作，完善沟通联系和应急联动机制，充分发挥国家预警发布系统的作用，及时发布疫情信息、风险提示、重要通知公告. 全国31个省(区、市)预警信息发布机构均与同级卫生健康部门进行工作对接，发布当地疫情防控信息. 国家、省、市、县四级预警发布机构多层次、高密度发布权威信息，回应群众关切问题. 据统计，自2020年1月22日以来，全国各地通过国家突发事件预警信息发布系统(以下简称国家预警发布系统)共发布疫情防控信息约86万条，平均每周约4.3万条，从2月底开始，随着全国疫情得到有效控制，每周条数持续缓慢下降(见表1).

表1 国家预警发布系统疫情防控信息发布情况 条

整体而言国家预警信息发布中心新冠疫情防控信息工作主要体现在如下4个方面：

1)权威发布有关防控政策. 疫情爆发后，针对疫情防控的重要通知公告，各地预警发布中心第一时间对接卫生健康部门权威发布居家隔离、社区封闭管理、减少人员车辆流动等信息，及时发布外交部有关公民出国提示等信息；广西预警发布中心启动手机短信“绿色通道”机制，面向全区4 000万用户全网发布疫情防控信息.

2)科普宣传疾病防护知识. 国家、省、市、县各级预警信息新媒体传播矩阵发挥覆盖广、全网播发的优势，加大力度和频次传播中国疾病预防控制中心关于通风、保暖、消毒、口罩佩戴等防疫指南和科普常识. 海南、西藏等省(区)预警发布中心积极制作原创视频开展疫情防控科普知识宣传. 内蒙古、上海、云南、青海、甘肃、宁夏等省(区、市)预警发布中心通过电视天气预报节目插播疫情防控科普知识.

3)加强疫情防控期间有关灾害预警发布. 针对2月13日—16日的中东部大范围寒潮雨雪天气，国家预警发布系统发布暴雪、寒潮、强对流、大雾预警信息共计1 490条，同时密切关注中央气象台、交通运输部、农业部等单位发出的最新预警和提示信息，第一时间发布有关防寒保暖、谨防感冒提示. 湖北预警发布中心针对防疫人员、物资运送人员等重点人群发布寒潮天气防范建议.

4)积极传播正能量，引导社会舆论. 此次疫情期间，国家预警信息发布平台还同时宣传讲述疫情防控中的感人事迹，弘扬社会主义核心价值观，传播社会正能量. 针对一些社会不实言论，及时发布最新可靠信息、消除公众的焦虑和恐惧心理，稳定社会舆论生态.

国家预警信息发布系统在此次新冠疫情防控信息工作中发挥重要作用同时，也要看到在预警信息发布在公共卫生事件应急管理工作中还存在一定的提升空间. 如需要在法律法规层面，进一步明确突发公共卫生事件预警信息的发布原则、内容、部门权责及发布流程；进一步加强常态情况下卫生防疫科普宣传及预警信息解读宣传，提升公众正确应用预警加强自我防护的能力；加强疫情防控预警信息产品开发，特别是早期预警信息产品研制等.

4 优化预警发布在突发公共卫生事件中发挥更好作用的政策建议

4.1 完善法律地位，做到依法发布

本次疫情发生后，表现出很多部门和地区应对突发公共卫生事件的能力薄弱和意识混乱，在自然灾害发生后，相关的应急预案和对案已经非常完备、经验丰富，预警信息发布都能做到及时有效，但应对突发公共卫生事件仍然存在很大的差距，建议有针对性地推进突发公共卫生事件应对法等法律修改和制定工作，健全预警发布在突发公共卫生事件应对中的作用，真正做到第一声音权威发布，进一步从法律上完善预警发布在突发公共卫生事件中的法律地位，以及优化重大疫情防控措施和程序中预警的使用，推动全社会依法行动、依法行事.

4.2 优化发布流程，设立容错机制

我国现行的《突发事件应对法》规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报.”[6]而当面对突发事件风险亟需政府进行风险沟通时候，一些基层政府对于风险信息往往“不愿发”、“不敢发”、“怕出错”、“怕担责”. 对于类似新冠肺炎等突发的、未知的公共卫生事件而言，其高度不确定性属性决定了疫情初期的预警信息难以做到百分之百准确，因此可以建立适当的容错机制，对于及时、客观、全面、包含错误但符合疫情初期认知水平的预警信息优化发布流程，设立“免责”和“容错”机制，鼓励地方政府及时对疫情风险相关信息进行预警. 同时要增强科学分析研判的能力，对疾病的科学判断减少掺杂行政等级观念，并运用最好的科学知识和最强的科学能力来分析得出预警.[7]

4.3 增强执行能力，做到智慧发布

预警信息发布不应独立于公共卫生事件发生后，而应全流程参与到公共卫生体系的建设之中，尤其应把增强早期监测预警能力作为健全公共卫生体系当务之急，将预警信息发布植根于传染病疫情和突发公共卫生事件监测系统中，“改进不明原因疾病和异常健康事件监测机制，提高评估监测敏感性和准确性，建立智慧化预警多点触发机制，健全多渠道监测预警机制，提高实时分析、集中研判的能力”.[8]应建立公共卫生机构和应急机构协同监测机制，发挥基层哨点作用，做到早发现、早报告、早预警、早处置. 同时深入开展卫生应急知识宣教，在预警信息发布后，人民群众可以从容的认知突发公共卫生事件和开展预防自救互救. 建议研究部署预警发布在重大疫情防控等卫生健康工作中的机制问题，做到预警及时、智慧发布、系统有序、条块畅达、执行有力.

4.4 推进协同发展，做到权威发布

仙台减灾框架要求加强国家卫生系统的抗灾能力，包括将灾害风险管理纳入初级、二级、三级保健系统，特别是在地方一级；增加卫生工作者理解灾害风险以及在卫生工作中运用和实施减少灾害风险方法的能力；与其他部门协作，在卫生规划和执行世界卫生组织《国际卫生条例》(2005)方面，支持和培训社会卫生团体采取减少灾害风险办法.

同时要求各国建立、维护和加强以人为本的多灾种、多部门预报和预警系统、灾害风险和应急通信机制、社会技术以及监测灾患的电信系统. 通过一个参与性进程建立此类系统. 根据用户需求包括社会和文化需要，特别是性别平等要求作出调整. 推广应用简单和成本低廉的预警设备和设施，并拓展自然灾害预警信息的发布渠道. 建议将突发预警信息发布系统与国家各类应急管理部门无缝衔接，树立预警为先的理念，提升决策人员预警发布意识和能力，优化以预警发布为先导的应急联动机制，做到权威发布.

4.5 建立联动机制，做到常态发布

气象、卫生两部门应建立良好的沟通协作渠道与合作机制，这是发展健康医疗气象和防疫应急的重要保障. 国际组织和欧美等发达国家卫生和气象部门之间很早就建立了完善的信息共享和科研业务合作机制，比如，2014年WMO和WHO联合成立了“气候和卫生联合办公室”，负责牵头实施全球气候服务框架下的卫生部门活动，以加速卫生部门获取和使用相关的气候、天气和环境信息，从而进行卫生风险管理. 欧洲疾控中心研发的欧洲环境和流行病学网站，已通过多行业数据共享，搭建了集医疗、气象、环境、遥感、地质、人口等信息的数据库，基于该数据库开发了流行病预测模型，可通过网站实现人机对话，在线提供基于位置的流行病气象预测服务. 而我国卫健与气象两部门的合作仅限于一般性的工作交流，科研和业务服务方面的合作广度和深度都非常有限. 尚未与卫健部门建立数据共享、联合科研、联合预警、联合投入保障等合作机制，省局层面的合作也仅以中东部省市为主，合作覆盖面低，缺乏合作保障机制.