面向城市治理的老旧城区微更新策略研究*——以济南市回民街区为例

李道勇 刘俊辰

(北方工业大学建筑与艺术学院，100144，北京)

改革开放以来，我国的城镇化建设呈现出起点低、速度快且持续推进的发展态势，增量建设在满足城市空间发展需求的同时，也积累了诸多矛盾和危机，如街区肌理的割裂、场所感的缺失、空间面貌的单一等. 伴随经济体制的深刻变革，由增量外延扩张式发展转向存量内涵增长式更新是必然之势，也是当前城市空间治理的核心任务和目标. 在此背景下，如何提升城市治理的精细化水平、如何通过街区空间的更新塑造唤醒其原本活力以营建有温度的生活环境，对城市管理者和设计者提出了更高的要求和挑战.

老旧城区作为城市人文历史遗存较为丰富和集中的地区，是城市治理中进行微更新实践的首要对象和难点之一. 该区域不仅仅是满足生活需求的场所与社交平台，更是一种乡愁文化和城市记忆. 然而随着大都市区城市空间的不断拓展，部分曾经发展繁盛且仍具有优越区位条件的老旧城区却显现出衰败景象，如安全隐患突出、基础设施落后、居住环境破落等. 街区整体环境无论是从人文角度考虑，还是从商业价值上评析，面向居民对美好生活的需求，其实际产生的社会价值、经济效益都与之相去甚远. 基于此，立足存量提质的阶段要求[1]，本文以微更新为切入点，在对新时期城市治理模式的变革方向进行分析的基础上，尝试引入“城市针灸”治理理念，对济南市回民街区存量空间的精细化设计、实施及反馈进行实践研究，探索形成一个兼顾保护与发展、小规模却功能综合、易操作、易实施、渐进式的更新方法.

1 新时期城市治理模式的变革需求

城市治理是以空间协调为基础、多种主体行动者持续参与的互动过程，其基本要义是共建共享，是以人为本的城市管理创新，能够充分回应居民期盼、顺应生活需求，创造出有温度的、满足美好生活向往的街区环境. 党的十九大报告对我国社会主要矛盾作出了新的科学判断. 这一矛盾转变，是关系全局的历史性变化，除了客观上要求对当前的生产关系进行调整外，对城市治理模式也提出了许多新要求. 特别是在国家治理能力现代化的政策引导下，城市治理的理念和模式发生了根本转变，强调了“治理主体的多元化”，并要坚持以人民为核心，更加重视治理的成效.

首先，从国家相关政策角度分析，2015年12月召开的中央城市工作会议明确提出要通过实施城市修补，解决老旧城区空间秩序混乱、空间环境品质差等问题，恢复其功能与活力.[2]之后，住建部迅速启动“城市双修”的试点工作，通过20个试点城市进行城市生态和功能等方面的改善，实现了生态环境修复、城市功能提升、历史风貌特色保护、城市公共空间增加、交通出行便利度提升.[3]而对于城市治理，习近平总书记多次用到“绣花”这个比喻，如2017年参加上海代表团审议时指出：“城市管理应该像绣花一样精细，要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力”，2018年在视察永定坊旧城改造时也要求“城市建设要多采用微改造这种绣花功夫，注重文明传承、文化延续”. 这给新时代城市治理的精细化水平和工作重点指明了方向.

其次，对于老旧城区的空间治理，在微更新领域国内外多名专家学者主要从微更新的机制研究和改造模式等宏观的层面切入，得出了“政府主导和综合整治”这一旧城改造的最优模式以及合作治理主体的互动机制理论框架[4-7]，对本文“点式切入”改造模式的设计带来一定启发；也有对公共空间、步行空间等微观层面的设计研究，总结得到了各类空间微更新的具体策略.[8-10]从研究中可以看出，城市微更新的治理不单单是技术决策的展现，更是立足居民需求进行的公共政策制定以及规划实施和反馈的过程. 因此，众多学者从不同角度展开了对治理模式和治理现代化的研究[11-12]，如面向城市治理的宏观战略规划[13-14]，以及将城市治理与大数据相结合的策略总结等方面，提出在微更新治理领域合理利用大数据进行分析的可能.[15]总体来看，面向城市治理的宏观研究较多，主要以导向性的总结为主,而微更新层面则以微观的策略研究为主. 建筑规划师们也在积极探索微更新模式在实践项目中的运用，为新时代老旧城区的微更新工作积累了一定的经验和基础，但在具体的工作模式和实施方面仍具有探究价值.

可以预见，老旧城区作为重要的城市存量空间，在整体保护的前提下，对其进行公共空间修补和场所活力的提升具有重要的现实意义.[16]同时，该区域因其不可替代的历史价值或社会关系网络，在应用“微更新”模式时有着独特优势，且对具体的治理个案进行剖析，有助于及时反思与适时评估当前的更新政策和城市治理的实施机制. 基于此，本文通过对典型老旧城区更新路径的研究，尝试将中医“针灸式”疗法引入城市治理中，总结其“微更新”策略，强调治理主体的多元化、简易化，突出治理成效，以期为我国同类型区域老旧城区的治理方式提供参考.

2 基于“城市针灸”的老旧城区微更新方法探析

2.1 “城市针灸”与“微更新”内涵解读

“城市针灸”是一种新型的城市治理方式，其借鉴了中医学的“针灸”原理，并将之与城市微更新相结合[17]，是一种小尺度的城市更新模式.[18]吉米·勒纳在《城市针灸》一书中指出，有效性是“城市针灸”的最大优点，能通过触动关键点复兴一个衰败地区，即通过简单的介入触发积极的连锁反应，帮助优化整个系统.[19]“城市针灸”倡导用小尺度的改造方式进行空间治理，通过“点式切入”来解决城市问题；另一方面积极寻找城市空间的各种“脉络”，注重用公众参与的力量来激发区域活力. 微更新则是以存量空间的有序生长为特色，尊重社会生态网络格局，强调历史文脉的延续以及自下而上的公众参与，是小规模、渐进式的空间治理模式.[20]

可以看出，微更新模式在本质上与“城市针灸”的原理是共通的，都是通过微小而局部的改造，以实现空间效益的可持续. 基于“城市针灸”方法的街区微更新，正是通过“点式介入”，在实践中进行精准对位、渐进式治理，就如同对待绿植一般，尊重其生长规律、待其自然生长，逐渐形成良好的更新微循环.

2.2 基于“城市针灸”方法的老旧城区微更新策略框架

对街区进行“望闻问切”是展开“针灸式”治理工作的基础和前提. “城市针灸”理念下的老旧城区微更新，首先要对街区进行整体评估，主要包括对现状建设情况的分析和特色资源的挖掘，将各种显性或隐形的要素进行提取. 在此基础上，以提升环境空间品质、激发区域活力为目标进行小规模更新，尤其凸显居民在街区微更新过程中的主人翁角色，注重多元主体参与的治理模式. 在具体行动上，基于“城市针灸”方法的老旧城区微更新策略框架，可以从“号脉断症——脉络激活——节点活穴——系统理气”4个步骤进行解析(图1).

2.1.1号脉断症

基于对城区特色和现状情况的整体把控，通过实地勘察、问卷调查等方式深入社区，确定影响老旧城区居民生活的关键问题，并进行分类. 无论是“点式”还是“脉络式”，都为下一步施用“针法”或“灸法”提供依据. 需要指出的是，基于城市针灸理念的城市治理方式，宜“由缓至急，徐徐而进”，避免一开始便针对问题穴位发力，主推“灸法”在前，后以节点的强刺激带动整体复兴.

2.1.2脉络激活

首先对于确定的“脉络式”问题进行梳理，如物质空间的肌理断裂、非物质空间的脉络失联等，其次通过“灸法”对城市空间的脉络进行整治与疏通，重点体现在物质空间肌理的连接和非物质空间脉络之间的缝补，前者如老旧城区所在区域的交通梳理、巷道之间的整治等，后者多体现在历史脉络的复兴、居民社区关系的连接等.

2.1.3节点活穴

在对老旧城区整体脉络进行梳理后，对脉络上出现的“点式”问题进行强刺激，如公共活动空间的不足、点状绿地的匮乏、建筑立面的破落，以及居民提出的有助于提高空间品质的其他需求，这些都是老旧城区问题的具体“穴位”，明确之后便可以因症施治，以点带面，激发街区生命力.

2.1.4系统理气

面向城市治理的微更新，也是促进居民自治的一种新尝试，注重治理过程中各组织要素在功能上的相互调和，通过“系统理气”激发老旧城区的自我调节功能，进而实现街区的更新与可持续发展. 因此，推动治理模式从空间公正到社会公正，注重公共参与的有效性，并提高其投身治理与公共管理的积极性尤为重要，也是促落实、见成效的关键步骤. 一方面是理顺居民的“人气”，通过不断地“渐进式”微更新，推动公众参与治理的全过程，增强老旧城区的人气；另一方面则是理顺居民的“心气”，综合考虑各方利益诉求，建立一个动态的治理观，不断关注改造过程中居民提出的意见，并对已有的规划设计进行动态调整，理顺在治理过程中居民的“心气”，为居民提供畅所欲言的平台，并对意见和建议及时反馈，在设计和实施中予以表达，让居民体会到治理过程中的“尊重”，凸显其主人翁地位，进而可以有效提升其参与感、认同感，渐进式的增加其幸福感. 可以说，突出“以人民为核心”的可持续发展、最大限度的满足和平衡居民需求，是进行老旧城区空间治理工作的终极目标.

3 济南市回民街区微更新实践研究

“重视规划、精细管理、留住记忆”是老旧城区实现宜居目标的关键举措. 研究基于“城市针灸”视角，通过小而精的渐进式修补，推进城市治理、复兴街区活力，在济南市回民街区的微更新实践中，主要采用了以下策略：

3.1 整体评估

回民街区位于济南市老城区，总户数11 648户，人口约31 303人，其中回族人口11 989人，占比约38.3%，是济南市规模最大的回族聚居区，也是山东省比较集中的城市回族生活区，有城顶街、永长街、礼拜寺巷等老街巷，其中永长街由南往北贯穿着整个小区(图2).

3.1.1特色提取

在特色评估工作中，以城市印象方式提取地块特色资源. 如显性特色：历史建筑——主要以点状散落在地块内部，如地块内部著名的宋代长春观、元代清真南大寺、明代的清真北大寺和建国后建造的清真女寺；传统街巷——地块内部尺度约3 m的传统街巷，尺度宜人，生活气息浓郁，且沿街商铺业态多样富有活力，构成了地块内特色的步行系统；园林景观——东邻趵突泉公园，饱含泉水文化特色. 同时，因地块内多为回族聚居社区，主要体现为回族文化隐形特色(图3).

3.1.2现状评估

对老旧城区现状的评估主要体现在4个方面. 首先，在用地属性方面，地块位于老旧城区，以居住和商业功能为主，公共服务设施的配套用地和居民常用的小微绿色空间较少；其次，在交通体系上，地块西侧和南侧均为城市主干道，北侧为次干道，地块内街巷违建情况较多，高峰期该区域拥堵情况屡见不鲜；第三，在公共空间领域，地块无明显的节点层次之分，存在较多的居民自搭简易房占用公共空间行为；最后，在建筑质量方面，整体评价为良好的约占60%，且多是住宅建筑，而建筑质量较差的在20%左右(图4).

3.2 号脉断症

在城市的快速发展中，老旧城区由于存在一定的开发难度，很容易“被脱轨”甚者走向衰败. 通过前期评估，将诸多问题分为“点式”和“脉络式”以明确治理方向.

首先，在“点式”问题上，通过深入社区、全面摸底，主要体现如下：1)地块内缺少足够的游憩活动空间，部分小区的公共空间被违建或停车占据，公共空间的总体数量缺失，无法满足居民活动需求，导致地块内人际交流减少和邻里关系的弱化；2)居民对于公共服务设施和基础设施品质的要求较高，导致地块内部分服务设施无法跟上需求；3)地块内局部居住建筑老旧，居住环境不佳，停车空间较为缺乏.

其次，在“脉络式”问题上，通过现场走访，结合社区居民反馈情况，主要体现如下：1)地块内部交通体系较为混乱，断头路较多，通达性不佳；2)地块内部存有多个时期的历史遗存，但空间分布较分散，现状的保护仅仅考虑单个建筑的碎片化更新与修缮，并未将其作为一个保护系统进行统筹考虑；3)地块内部产业结构较为单一，多为临街餐饮业，整体功能及空间布局较为混乱.

3.3 脉络激活

制定切合发展需求的规划目标，确定能够“切中要害，催化引领”的重点，并将设计内容在空间上进行落位，是城市治理工作的核心指向. 在济南市回民街区的城市微更新实践中，以“脉络激活”作为核心方法，确定了“构建层次化交通体系、系统保护历史遗存和完善产业体系网络”的规划策略.

3.3.1构建层次化交通体系

1)步行交通的梳理. 由于地块内部存在较多的商业店铺，且其服务对象具有多元化特点，导致“游览性”交通与“生活性”交通存在交叉. 同时，违建及车辆占道现象严重，步行环境整体较为混乱.

营造舒适步行空间的关键在于对“生活性”交通和“游览性”交通进行有序引导. 首先对现状游客较为集中、商铺密集的路线进行改造，如结合地块内部历史建筑和地块外部的趵突泉节点，确定主要游览线路，并对其周边环境进行提升，串联区域内的主要旅游景点；其次，引导与居民生活关联度较高的商业店铺转移至社区内部，并利用街巷中可利用的点状或线性空间，重塑社区居民的交流和活动场所.

2)车行交通的组织. 如果把步行交通比作地块生长的静脉，那么车行交通就可归为发展中的动脉. 通过现状评估，地块动脉多存在拥堵(对冲)问题，需对其流量和拥堵点进行专项治理. 立足街区整体交通体系，采取差异化方式整治车行空间. 首先对地块内部主干道进行改造，修补路面坑洼处，并落实上位规划要求，对道路交叉口进行交通渠化；其次根据高峰时段车流主导方向，进行单行道出行管制. 与此同时，在对现状建筑质量评估基础上，对沿街违建进行清理，疏通街区内部断头路，进而方便社区居民快捷出行，优化街巷出行环境(图5).

3.3.2系统保护历史遗存

1)历史遗存的梳理. 实践证明，长期发挥组织城市功能和社会生活的事物是地区历史文化的载体和象征，应在城市发展的各个阶段予以传承.[21]对于该街区而言，地块内历史文化的载体和象征主要为各类历史文化建筑，它们不仅仅是街区文化的代表，更是对城市文脉的一种延续. 因此，在治理中首先对诸多历史建筑或街巷进行分类，梳理地块内的文保单位、宗教寺庙及老街坊等，通过绣花般、针灸式的细心、耐心精准定位，提高治理的精细化水平，为进一步延续历史文脉奠定基础.

2)文化氛围的烘托. 文化氛围是人所能感知的各类物质空间和非物质空间的外在表现，如建筑界面、空间形式和人的行为方式等，营造文化氛围的重点应关注建筑整体风貌的管控和空间内文化活动的组织.[21]以回民街区为例，首先对4处文保单位和42处回族民居确定了“修旧如旧”的控制要求，确保地块内历史建筑的整体风貌不受影响；其次，在对单个的历史建筑进行保护修缮的基础上，系统考虑不同时期历史建筑之间风貌的协调，并植入回族的刺绣、剪纸、棉花等技艺或特色餐饮与民宿等，按期组织丰富的文化活动，如回族美食节等，通过特色功能的植入和文化活动的组织烘托回族文化氛围.

3)文化脉络的串联. 独立而分散的历史文化要素更容易受周边环境的制约，难以形成地区整体的文化氛围，而文化脉络的串联就是让人可以在移动中感知地区的历史文化、接受历史文化信息. 在回民街区，由于历史原因，其历史文化空间呈现散落的分布特征. 统筹考虑历史文化空间、公共活动空间和慢行空间等要素，将单个历史建筑的“利用”转变为历史遗存系统的“活化”，凸显地块内部的历史建筑特色，努力构建系统性的历史文化脉络.

3.3.3完善产业体系网络

产业功能的植入与提升对于地块活力的复兴至关重要. 针对地块内部产业较为低端，缺乏从上至下完整的产业链问题，规划从居民和游客的活动需求出发，导入商务办公和文化旅游等业态，并以提升商业、住区环境品质为目标，植入回族特色商业区和文化交流区，以点带面，推动区域产业体系的逐步完善. 在社区回访中，该措施得到当地居民的广泛认同和支持.

3.4 节点活穴

“针灸式”的城市治理可以更准确的聚焦发展中的问题“点”. 在老旧城区的微更新实践中，确定了“节点活穴”治理策略，具体可从塑造小微空间、补充点状设施、更新老旧建筑3个方面去尝试.

3.4.1塑造小微空间

公共空间是老旧城区对外形象的主要展示窗口，也是居民交流休闲、展示街区活力的重要场所. 通过拆除违建及新城市功能的植入，塑造地块小微空间，并通过叠合城市的热力活动分析，在回民街区范围内寻找公共空间集聚点，形成“两主六次”的活动空间(图6). 其中，两个主要节点在服务对象上体现出“一内一外”的特点，对外主要服务游客，便于人流集散；内部节点通过对原有厂房进行改造，形成社区活动中心，用于地块内部的交流活动. 六个次要节点则分别结合历史建筑、商业、文化建筑的入口进行更新设置，通过增设硬质活动场地和休息座椅，建立空间标识系统等方式，打造醒目、舒适、有温度的空间节点(图7).

3.4.2补充点状设施

服务设施是居民开展各类活动的基础，也是影响居民生活质量的关键因素. 针对街区内回族人口比重较高的特点，一方面需要努力营造家园归属感，另一方面也要重点关注地块内部的精神文明建设. 前者重点考虑回族居民的子女入学问题，对原有幼儿园进行扩建整修，同时于社区中心处新建一座六班幼儿园，以应对生活习惯差异下的教学需求；后者则主要是因地制宜补充文化活动设施，如结合社区活动中心改造增设图书阅览、社区学堂等空间，在街区内部主要的脉络空间设置文化展示长廊、共享书店等.

3.4.3更新老旧建筑

这一类型的“针灸式”更新将目光聚焦在地块内部的各类建筑，通过整治更新来增强片区活力. 由于前期已对建筑质量进行了梳理和分类，明确了地块内56座需更新的老旧建筑，通过建筑外立面改造及对闲置空间的绿化、美化等措施，提升建筑群体空间环境，保留原有的建筑肌理和街区风貌，让城市留下记忆.

3.5 系统理气

如前文所述，该步骤是进行微更新治理的关键. 一方面需要理顺居民的人气，促进公众参与治理，为街区建设提供有价值的建议；另一方面，也需要理顺居民的心气，通过动态的服务机制，使居民可以更好地理解治理的全过程、认同规划设计内容，积极参与并全力支持治理工作.

3.5.1理顺居民的人气

老旧城区的微更新涉及社会各个层面与利益群体，这项工作的顺利开展需各方配合与积极参与，不论是直接参与还是间接参与，都需要加强沟通与合作. 理顺地块“人气”的主要措施是优化治理过程中的公众参与模式. 在具体的实施过程中，起初依然按照传统调查问卷方式进行展开，虽然收集到一些公众较为关注的问题，但也体会到这一模式的局限性或约束性，如一些关于拆迁补偿的敏感话题等. 基于此，逐步探索一种全新的公众参与方式，充分发挥了学科交叉力量，以建筑学、城乡规划专业为基础，同时融入新闻学、社会学等不同专业人员力量，将居民的意见和规划目标有机统一，以更加理性的形式吸引公众参与，构建了一种动态的、开放的交流模式，为居民提供了更加通畅的表达需求和建议的平台，并贯穿规划设计、施工建设、运营管理的全过程.

3.5.2理顺居民的心气

老旧城区的更新若想得以持续，居民的“心气”尤为关键，这主要体现为“发自内心支持更新”的欲望. 通过深入社区，积极促进公众参与治理，这一举措也有力提升了居民的获得感. 此外，动态服务机制的建立对居民“心气”的理顺也至关重要. 如引入专业化的物业管理公司，由其引导居民建立通畅的意见传达机制，保障街区内部的规范化运营，使居民能直接、快速地看到更新效果；又如加强智慧街区的建设，保持街区内部各类公共事务信息的公开透明，并引入街区责任规划师制度，建立长效的规划机制，保持街区更新的稳定性和持续性.

4 结语

城市治理的核心是从物质的空间回归到人本的空间，努力实现“建筑可阅读，巷道宜漫步，街区有温度”. 本文基于“城市针灸”视角，对其研究范围作了系统延伸，强调了由总至分的研究流程，注重前期对区域的整体评估，并通过中微观的号脉断症、脉络激活、节点活穴、系统理气，构建了基于“城市针灸”理念的老旧城区微更新系统研究框架，是一种更加细微和精准的更新模式. 同时，由于其小规模、渐进式的灵活机动特点，不仅可以在老旧城区得以运用，还可以通过不断的创新与实践，结合“互联网+”，利用数字化、网络化、智能化手段进行实时监测和优化处理,，将该模式延伸至更多类型的城市治理中去，为其提供新的思路和方法.