我国成年人意定监护监督制度的构建

摘  要：为缓解我国人口老龄化加剧所带来的社会压力，《民法总则》确立了成年人意定监护制度，以满足社会发展对民事法律制度革新的需求。我国监护制度几经变迁，但都未对相应的配套监督制度作出规定，实属我国立法缺陷。成年人意定监护监督制度的构建，一方面，是尊重个人自我决定权的体现，另一方面，则有利于实现私法自治和公权力的平衡。通过借鉴域外经验，再结合我国实际情况，建议我国建立双轨制的监督机制，以完善我国监护制度的发展。

关键词：民法总则;成年意定监护;意定监护监督

目前，全球人口出生率显著下降，世界各国人口老龄化问题凸显，人口老龄化程度高的国家将面临着沉重的压力。伴随人权保障理念的进一步发展，人们变得更加注重追求生活质量，为了缓解养老压力，许多国家纷纷着手应对老龄化社会。自二十世纪中期开始，全球掀起了对成年人意定监护制度改革的热潮，形成了各具优缺点的成年人意定监护制度。从本质上来看，意定监护制度就是监护制度与代理法律关系的相互融合，监护人在被代理人丧失行为能力后，负责处理被监护人的相关事务。《民法总则》的制定与实施标志着我国成年人意定监护制度的建立，这同时也体现出我国顺应国际立法趋势，注重保障老年人的合法权益。但仍然不能忽略，我国成年人意定监护制度起步晚且发展历程短暂，仍然存在一些不足之處，在现行成年人意定监护制度中，缺乏对监护监督制度的相关规定，这是非常明显的短板。成年人意定监护制度的发展，离不开配套监护监督制度的构建。

1我国成年人意定监护制度的现实背景与历史沿革

1.1成年人意定监护制度的现实背景

1.1.1人口老龄化问题的加剧

通常情况下，判断一个国家和地区是否达到老龄化，国际上主要有两类划分标准。第一类标准是由联合国于1956年制定的，即当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占据总人口比例超过7%的时候，就意味着这个国家或地区进入了老龄化;当比例达到14%时，则为老龄社会;当比例达到20%时，则认为进入了超老龄社会。第二类则是由1982年维也纳老龄问题认定大会所制定的标准，其认为60岁及以上老年人口比例超过10%，则意味着进入老龄化社会。数据显示，预计到2020年，我国全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右。以这两类标准来判断，我国都已经进入老龄化社会，且根据联合国标准，我国正向超老龄社会发展。如何实现对每位老年人身体的恰当照料、财产的适当管理以及各项相关事务的妥当处理，是当前我国老龄化社会所面临的问题和挑战，要积极发挥成年监护制度所具有的功能。

1.1.2家庭养老功能不足

为控制人口增长，我国自20世纪70年代以来全面推行计划生育政策。计划生育政策的实施加上经济水平的不断发展，使得我国传统家庭结构在无形中发生了改变。在计划生育政策实施之前，一般家庭子女数量都比较多，有四到六名子女的家庭是非常常见的，这表明在我国传统养老模式中，家庭发挥了主要的养老功能。独生子女政策适用时间长达三十多年，使得这一时间段的家庭结构多变为四二一模式，即两名家长养育一名子女并照顾四位老人，显然，在四二一模式的家庭结构下，一个家庭是无法独立承受全部养老压力的。抛开家庭结构改变因素，从司法实践的角度来看，即使家庭养老能力足够，但赡养纠纷案件仍然层出不穷。子女在老人赡养问题上相互推诿，同样会使得老年人的合法权益得不到足够的保障。

1.1.3社会发展对民事法律制度革新的需求

我国现有解决养老问题的制度包括遗赠抚养协议、法定监护等，这些制度的适用范围都比较局限，无法囊括所有老年群体。老年人随着年龄的增长，心理、身体各方面机能呈现逐渐下降之势，成年监护的目的在于保障自身得到适当照顾的前提下，尊重每一个意识能力有所欠缺的成年人的自由意志，做到最大程度的遵循其意志。相较之下，成年人意定监护制度具有的独特人文关怀优势，更能满足老年人的现实需求。

1.2我国成年人意定监护制度的历史沿革

1.2.1《老年人权益保障法》中的老年人意定监护制度

《老年人权益保障法》第二十六条第一款首次对老年人意定监护制度作出了规定。根据该条款的规定，老年人在具备完全行为能力的前提下，可以按照自己的意志与家人、朋友或者其他组织协商，通过签订书面合同的方式，约定在老年人全部丧失或者部分丧失民事行为能力时由意定监护人对其进行监护。与以往的法定监护制度相比，老年人意定监护制度改变了我国监护现状，在监护人的选定上更加的灵活且自主，可以说是我国监护制度的重大创新。但也不能忽视，依据该法规定，意定监护制度的适用主体是年满六十周岁以上的老年人，对六十周岁以下的成年人并不适用，适用范围过于狭窄。关于意定监护监督方面的内容，《老年人权益保障法（修订草案）》中曾提出了“监护监督人”这一说法。但遗憾的是，在修订草案的审议过程中，由于考虑到我国当时并没有建立相应的监护监督制度，缺乏监护监督的实践经验，便删除了该条款。

1.2.2《民法总则》中的成年人意定监护制度

我国《民法通则》并未明确规定成年人意定监护制度，分别在第十六条、第十七条对未成年人的监护、精神病人的监护作出了规定。虽说有少部分的老年人同属于精神病人，可以适用精神病人监护条款，但该条款毕竟将大多数普通老年人排除在外。《民法总则》第三十三条正式确立了我国成年人意定监护制度，并提出了最有利于被监护人的原则，进步意义显著。《民法总则》规定年满十八周岁的完全行为能力人可以自主选择适用意定监护，将《民法通则》针对精神病人适用的成年监护制度，扩展为全面的成年人意定监护制度，但仍未对监护监督制度部分的内容作出规定。未作出规定的理由是认为《民法总则》第三十六条规定的撤销监护人资格条款可以解决监督问题，但作为一个独立的制度，如若法律没有作出明确规定，在实践中是很难达到预期效果的。

2建立成年人意定监护监督制度的重要性

2.1强调尊重自我决定权

尊重自我决定权，是指只要公民对他人的权利不构成侵害，公权力就无权干涉公民的选择，公民对自身事务享有自主选择和安排的权利。自主决定权这一理念源于上世纪的残疾人人权保障运动，人权保障运动的发起推动了国际社会对残疾人平权问题的关注，也使得联合国出台《残疾人权利公约》来加以保障。《残疾人权利公约》以尊重个人享有自我决定的权利为理念，随后这一理念在国际社会上影响甚远，并不局限在对残疾人的权益保护上，英美以及日德等国家在监护制度改革过程中也吸收了这一理念，将尊重自我决定权和维持生活的正常化作为两大基本原则。个人的完全意志值得保护，但残存意志也需得尊重，尊重自我决定权与我国民法以人为本的理念相契合。监护监督，顾名思义，是对整个监护制度的监督，而不仅仅针对监护人这个主体，监护不仅是一项义务也是一项权利，任何权利的行使都需要监督，否则就会导致权利的滥用。

2.2自治与公权力的平衡

我国成年人意定监护制度强调私法自治，但若全然排除外力干涉则会走向另一个极端。首先，意定监护人的精力是有限的，而监护制度不仅要求监护人代为管理被监护人的财产，还需要监护人关照被监护人的身心健康，即使是数位监护人共同监护也难以做到面面俱到。其次，成年人意定监护制度可谓是一把双刃剑。在被监护人意识清醒之时，被监护人仍可以监督监护人的监护行为，但随着被监护人部分缺失或是全面丧失自我意识，此时在没有外部监督的情况下，只能依靠监护人的内在良心道德来发挥自我约束的作用。在缺乏监督的真空地带，监护权的滥用极易滋生。最后，根据任何人不得做自己法官的理念，对成年人意定监护的监督必须来自于外部，第三人更容易采取中立态度，从而达到监督、制衡的目的。对权益的保护不仅要考虑广度，还需考虑深度，既要尊重个人选择，又要降低意定监护未来可能产生的风险，真正最大化的维护被监护人的权益。

3域外成年人意定监护监督制度的比较

目前为止，我国并没有对成年人意定监护监督制度作出明确规定，存在立法漏洞，长此以往必将不利于成年人意定监护制度的稳定发展。《民法总则》第三十六条规定了监护人资格的撤销，其内容包括撤销监护人资格情形以及监督主体。顯然，《民法总则》第三十六条可以看作是事后监督的一种方式，但这并不能起到代替监护监督制度的作用。与国内的立法空白相比，域外很多国家的成年人意定监护监督制度发展较为成熟，目前国际上主要存在两种模式分类。依据监督主体进行分类，可以分为公权力监督、私力监督以及混合制监督，这也是主要的分类模式。依据监督介入的时间点，则可以分为事前监督、事中监督、事后监督。

3.1私人监督模式

私人监督模式是指依靠私人力量对意定监护行为进行监督，国家公权力不对监护行为进行干涉，着重强调私权精神，以美国为典型代表。持续性代理权包含人身代理和财产代理，是指在被代理人具有行为能力时，与代理人签订书面授权协议，赋予代理人以照料管理其人身、财产的权限，这种代理权在本人意识能力欠缺或者丧失时依旧有效。但在实务中，存在大量代理人滥用代理权侵害被代理人权益的情形，美国于2006年颁布《统一代理权法》来对滥用行为进行规制，明确了代理人滥用代理权的责任，并赋予了利害关系人启动司法审查的权利。

私人监督模式的优势非常明显，首先，排除可能出现滥用代理权情形，这一模式无疑是最能体现出意思自治理念的。其次，美国采用私人监督模式，就代表司法机关处于被动地位，需由利害关系人提出司法审查，司法机关并不主动介入，这可以最大限度的保护个人隐私。最后，因司法机关不主动审查，故节约了大量的司法资源，有利于缓解司法压力。而私人监督模式的缺点也十分明确，单纯依靠利害关系人向法院启动司法审查的做法，并没有达到约束代理人行为的预期效果，无法有效规制代理人的不当代理行为，从这一点看，单采用私人监督模式是不可取的。

3.2公权力监督模式

公权力监督是指由公权力机关介入，对监护人的监护行为进行跟踪审查，主动发挥公权力的监督功能，以英国为典型代表。英国确立的持续性代理权授予制度注重对欠缺行为能力人提供保护，并采用公权力机关监督模式来遏制代理人滥用代理权。被代理人与代理人以书面协议方式授予代理权限，双方的授权协议需要向保护法院申请登记，由保护法院进行审核决定。同时英国还设立有公共监护人，来负责监督代理人是否存在不当行为，并向新保护法院进行报告。

英国的公权力监督模式与美国私人监督模式相比，能通过国家强制力督促代理人正当行使代理权，且这种强有力的监督能贯穿整个监护过程，能有效降低代理人侵害被代理人权益的可能性。但英国的公权力监督模式是通过设立英国保护法院和公共监护人的方式进行监督，需要投入较高成本。从我国国情出发，我国已经接近超老龄化社会，老年人群体庞大，如需要设立专门机构，投入过于巨大，且未必能得到有效运用，这一模式并不适合在我国推广使用。

3.3双轨制监督模式

双轨制监督模式兼采两种模式以实现优势放大和缺点互补，以日本为典型代表。日本在借鉴持续性代理权制度的基础上，同时设立了公权力和私人的双重监督的任意监督制度。日本同样采取了由本人和监护人双方书面协定监护合同的方式，但需要由公证人参与到合同订立的过程中，其后的修改也需要由公证文书证明，双方协定的合同需要向登记机关进行登记。在监督问题上，日常由任意监护监督人对监护事项进行监督，任意监护监督人需要定期向家庭法院报告被监护人的具体情况。若发生紧急情况，任意监护监督人有权在监护人代理权限内作出处分。家庭法院并不处于被动状态，其可以主动启动监护监督程序，当家庭法院发现任意监护监督人没有积极履行自身监督职责时，家庭法院可以主动要求任意监护监督人进行汇报，同时，根据被监护人和利害关系人的申请，家庭法院可以解任任意监护监督人。

日本的任意监护制度是目前比较合理、完善的监护制度，从制度的内容便可以看出，一方面，对监护的监督包括了事前监督、事中监督、事后监督，能做到监督到位，确保不遗漏任意环节。另一方面，任意監护监督人和家庭法院既可发挥双重约束的作用，避免产生法院负担过重、公权力过度干扰等问题，又能防止监护人滥用代理权，在多种监督模式中，双轨制监督模式优势最为突出。

4建立完善我国成年人意定监护监督制度的建议

4.1成年人意定监护监督制度的指导原则

第一，尊重和保障人权原则。各国的监护监督制度虽各具特色，但在立法理念上却趋于统一，形成了“以人为中心”“尊重自我决定权”“活用残存能力”“维持生活正常化”等一系列先进的理念和价值观。成年人意定监护监督制度作为人权理念的产物，更是要牢牢把握这一原则。第二，最小程度干预原则。借鉴域外经验可知，仅仅依靠私人监督而全然否定公权力监督是不合理的，意定监护监督工作需要公权力的介入。承认公权力监督的必要性并不意味着对公权力监督没有限制，公权力监督要尊重监护人的隐私、个人意志，将负面影响降至最低。第三，最大利益保护原则。正常情况下，具备完全行为能力人的被监护人是其自身利益的最佳衡量者，故应尊重被监护人的自由意志。但随着被监护人意志的缺失，被监护人不一定能时刻维持着利益最佳的状态，这时候就需要公权力的介入以避免出现失衡局面。对此，必须坚持最有利于被监护人的原则，综合考虑多种因素。

4.2建立双轨制成年人意定监护监督机制

根据我国国情，我国不适宜单纯采用私人监督模式或是公权力监督模式，我国应建立以监护监督人为主，监护监督机构为辅的双轨制监护监督机制，优先适用监护监督人，强化国家公权力和社会力量介入监护监督事务。

4.2.1意定监护监督人的选任

监督人在意定监护监督制度中作用十分关键，其影响着整个监护的进程，由监督人承担主要直接监护职责，能大大缓解我国监护监督机构的压力。鉴于监督人的角色定位，中立性应是选任监护监督人需要考虑的首要因素，为此可以确定监护监督人选任的消极条件，即原则上不应由监护人的配偶、近亲属、利害关系人担任监护监督人。成年意定监护虽说扩大了监护人的范围，不再局限于配偶、近亲属以及其他利害关系人，但是由配偶、近亲属以及其他利害关系人进行监护仍是大多数人的选择，此时若由他们作为监督人，显然与监督理念背道而驰。即便监护人不属于上述范畴，但仍应尽量选择无利害关系的自然人作为监护监督人，如此监护监督人的公正性才能得到保障。监护监督过程跨度较长且事务繁杂，一般来说，监护监督机构都较为稳定不易变动，但是监护监督人则需要考虑稳定性因素，监护监督人还需要具备一定的判断力和责任感。针对这一点，在选任监护监督人时需要考察监护监督人是否具备完全行为能力，以此作为选任的积极条件，未成年人和年事过高的老人并不适合担任监护监督人，有刑事犯罪记录或其他可查询到不良记录的自然人也应排除。

4.2.2监护监督机构的确立

第一，法院的监督。从我国目前司法资源状况来看，法院不宜作为我国意定监护监督机构，伴随立案制和法官员额制改革的推进，我国司法资源已经处于负荷状态，法院已经无力承担更多的工作。如果让法院承担监督义务，则可能会让公权力监督流于形式，得不到真正的落实。第二，基层自治组织的监督。村委会和居委会通常对被监护人都有一定的了解，由其承担监督义务，可便利被监护人，有利于实现长期跟踪监督。第三，公证机构的监督。现如今，普遍认为公证可作为成立老年人意定监护协议的一种典型形式，足见公证对意定监护协议成立的重要性。首先，公证机构具有权威性，社会公信力高，由公证机构作为监督机构，不容易引发争议。其次，公证机构专业度高，不仅具备丰富的法律知识，还掌握了充足的实践经验，由公证机构承担监督工作更为高效便捷。最后，公证机构对监护协议内容有深刻的了解，并能实时的掌握监护动态。由公证机关承担成年人意定监护监督的职责，实现了国家公权的适度干预，为我国建立意定监护监督机制提供了不同于其他国家的另外一种可能性。

4.2.3意定监护监督人的职责

意定监护监督人的职责主要包括以下内容：第一，实时关注监护实际情况，监督监护人是否按照约定履行自身监护责任，关注被监护人的人身状况和财产状况，在监护人存在不当行为时，应及时向监护人提出建议。第二，根据监督观察，定期向监护监督机构报告被监护人的人身状况和财产状况，对异常情况则应及时上报。第三，紧急情况下，监护人无法履行监护行为时，为维护被监护人的权益，监督人可以暂时代理监护人。公权力监督机构更像是意定监护监督的最后一道防线，为监督工作的顺利推进提供强有力保障，由意定监护监督人和监护监督机构相互配合，双重监督更容易实现监督机制的正向价值。

5结语

《民法总则》的出台推动了我国成年人意定监护制度的发展，其强调尊重自主决定权的价值理念值得肯定，但成年人意定监护监督制度的缺位，将成为我国意定监护制度发展道路上的路障。成熟的成年人意定监护监督制度，不能仅要做到事后监督，还要发挥事前监督、事中监督的作用，使得整个监护的过程都得到管控。同时，由监护监督机构进行间接监督，意定监护监督人进行直接监督，即意定监护监督人和监护监督机构相结合的双轨制监督模式，能最大程度发挥监督机制的效用。

参考文献

[1]孙文灿.老龄化背景下的民事立法研究[J].人口与发展，2016，22（06）：101-109.

[2]孟强.《民法总则》中的成年监护制度[J].中国人民大学学报，2017，31（04）：22-30.

[3]高丰美.《民法总则》监护规定的进步、不足与完善——兼谈“婚姻家庭编”的监护立法[J].上海政法学院学报（法治论丛），2017，32（03）：16-27.

[4]杨立新.我国《民法总则》成年监护制度改革之得失[J].贵州省党校学报，2017（03）：23-29.

[5]张素华.意定监护制度实施中的困境与破解[J].东方法学，2020（02）：121-130.

[6]刘安宁.《民法总则》视角下的老年人监护制度研究——以意定监护为中心[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2018，41（02）：13-18.

[7]李霞.成年监护制度的现代转向[J].中国法学，2015（02）：199-219.

[8]王竹青.成年人监护类型解析[J].首都师范大学学报（社会科学版），2018（02）：65-74.

[9]焦富民.民法总则编纂视野中的成年监护制度[J].政法论丛，2015（06）：21-29.

[10]李国强.成年意定监护法律关系的解释——以《民法总则》第33条为解释对象[J].现代法学，2018，40（05）：182-193.

[11]刘金霞.中国老年意定监护实施的几个问题[J].北京社会科学，2018（10）：17-25.

作者简介

张萌（1996.07—），女，贵州省盘州市人，成都市双流区四川大学法学院，硕士研究生。