“ 放管服”背景下政府采购问题与监督管理思考——以山西某市为例

●张 铭

随着放管服改革的深入，对我国的政府采购工作提出了新要求。因此，为了进一步提高采购效率，充分发挥政府采购的政策作用，服务于整个当地经济发展，各地财政部门在法律和法规的要求下进行了工作创新。以山西某市为例，随着改革的深入，全市政府采购工作不断深化改革，围绕完善监督制度，规范采购秩序，提高采购效果转变职能，发挥了重要作用。

一、案例分析

（一）案例情况

该市政府采购工作于2003 年开始。2009 年开始实行“采购与管理分离”，实施“依法采购”，近年来，随着“放管服”改革的提出，该市的政府采购工作围绕简化采购程序，完善监督制度，提高服务质量的新要求，在加强财务监督，提高资金使用效率，优化采购队伍等方面进行了新的调整，取得了一定成效。目前，全市的125 个预算单位和10 个乡镇5 个街道办事处已经全部纳入政府采购监督范围，采购领域已全面覆盖商品，服务和项目。2019 年，全市共实现政府采购18.34 亿元，成本节约率为16.38%。其中，公开招标占63.11%。从全市情况看，政府采购总体运行良好，采购范围逐步扩大，采购方式和流程更加合理。近年来，随着采购系统的完善和监督法规的完善，该市政府采购也出现了一些问题，作为主管政策制定和监督控制的主体，政府部门还没有有效地适应从管理向服务功能转变的新形势。有鉴于此，本研究将以该市的财政采购部门为例，深入探究在简化管理和下放权力的新形势下，该市出现的新问题和改进途径。

（二）问卷设计

本次问卷调查研究主要是为了衡量放管服背景下该市政府采购的工作效果，进而分析产生问题的原因，为了提高问卷设计的有效性，我们采取专家访谈的方式来确定问卷问题，根据政府采购放管服的工作对象，我们邀请了不同的政府采购监管方、采购单位、中介机构、采购专家和供应商五方代表，并组织五方不同代表分两轮对问题进行了座谈和讨论，根据放服管要求内容确定了采购自主性、采购流程、审批环节、采购方式、预算执行、中介机构管理、专家管理、履约验收管理、信息公开服务、采购平台服务、服务效能和采购培训12 个方面的打分题，由相关政府采购涉及的部门和单位对政府采购的工作效果进行评价。

（三）问卷发放

问卷设置简政放权、放管结合和优化服务三大项采购自主性、采购流程、审批环节、采购方式、预算执行、代理机构管理、专家管理、履约验收管理、信息公开服务、采购平台服务、服务效能和采购培训12 小项问题，问卷分别面向不同的政府采购参与者共一类人员包括：政府采购监管单位、采购单位、中介机构、采购专家和供应商共发放问卷300 份，剔除无效问卷31 份，得到有效问卷269 份。

人员类别 监管单位 采购单位 中介机构 采购专家 供应商数量 32 68 41 53 75

（四）问卷质量分析

问卷质量的好坏用效度和信度来评价，评价直接决定研究结果的正确与否，本问卷效度采用了两轮专家访谈对问题设置进行讨论并确定，最大程度地考虑了放管服背景下政府采购采用的工作方式，保证了问卷效度。问卷信度则对问卷的发放对象，问卷数据的收集提出要求，本研究充分考虑了现实情况，适当减少了监管单位的自评数据，对于选项90%以上的趋同问卷予以剔除，从而提高了问卷的有效程度。

二、政府采购中存在的问题

政府采购部门实施“放管服”工作，是为了最大程度地搞高市场活力，减少行政干预，确保国家相关政策法规得到执行，从问卷结果看，政府采购参与者对该市政府采购的总体评价较好，对采购自主性、审批环节和采购方式评价最高。说明随着“放管服”工作的不断推进，该市政府采购的简政放权工作得到有有效实施，而对采购预算、代理机构管理和履约验收和服务效能评价较低，说明政府作为决策和加强监督的责任主体，在简化行政管理和下放权力的新形势下，政府已经从管理职能转变为服务职能，但政府采购监管方的服务意识还有待加强。

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（一）采购预算执行有待加强

预算管理的监管效果评价低于50%，说明政采监管部门的采购预算执行管理有待加强，在政府采购工作中，有些单位不注重政府采购预算工作，而是以完成任务的心态编制政府采购预算，导致实际发生的采购行为与采购预算相去甚远。采购主体对政府采购预算编制和执行的原则和要求不熟悉，在编制过程中，采购方对预算执行情况了解不足，没有对每年更新的采购目录进行深入研究，对申报采购项目的技术参数和规格是否符合规定不明所以，随意性强，存在为花钱而做预算的情况。另外还存在有政府采购预算遗漏和政府采购监督规避的现象。据统计分析，在2019 年，全市有23 个采购单位没有实施政府采购，尽管年初制定了采购预算，但没有发后实际的采购行为。这些问题的发生既有政府采购规划不强的原因，也有政府采购监督部门缺位的原因，由于监督部门对采购单位采购项目没有进行科学审查，导致有太多项目需要额外资金支持，特别是在使用专项资金方面。在编制预算时，项目没有制定实施计划，在编制采购预算的过程中不够具体和详细，导致采购预算与实际采购之间严重脱节。

（二）中介机构管理有待规范

在采购过程中，各监管部门往往根据部门和行业自身的特点制定监管政策，部门间缺乏必要的协调和沟通，形成管理重叠和多头计划等问题，从而导致代理机构在多方检查和多方身份识别中长期存在多重困难。问卷调查中各相关方对中介管理评价47%也说明了中介机构管理有待规范。当前，政府采购招标业信息系统建设发展缓慢，相关的行业法规不健全，导致实际操作无法有效连接。这与当前经济体制逐步完善的背景不符。而采购招投标机构缺乏相应的制度约束，增加了该行业所有参与者违法经营的可能性。

（三）履约验收监管有待强化

履约验收作为政府采购的最后一环，也是最重要的一个环节，但监管评价中其37%的比率评价是体现政府采购管理环节中最低的，即使放到全部评价中其仅次于采购培训服务。很多相关方都将履约验收看作一种形式，各方都存在重采购轻验收的情况。有的工程项目验收数据的管理混乱。部分单位的验收数据不完整。对于验收小组的组成，验收时间，验收地点，验收项目以及验收小组对项目验收的排序和评估等书面数据，无法及时备案，不能形成完整的验收报告，以提供可靠的证据。在采购验收中只有建设方和施工方，而且工程资料缺失，特别是隐蔽工程的建档工作缺失，存在随意性。而一些采购项目供应商以低价中标后，不按照采购文件要求进行供应，当实际供应时，产品的技术参数将被更改，甚至供应时间将被延迟，从而损害购买者和其他供应商的利益。在组织采购项目的验收过程中，一些采购单位未能按照政策要求建立专门的验收工作组，在某种程度上，在整个采购过程中都存在一个人奔波的现象，项目结算并没有真正进行项目验收，只是为了资金的支付和应付款的检查就签字。另外许多购买者不积极接受中标供应商提供的产品，他们不组织接受或故意延迟接受时间，结果是其他企业中标。

（四）从业人员素质待提高

采购法颁布以后，政府部门和行业自律组织的共同努力，采购参与者和各行各业逐渐加深了对政府采购的认识，对采购的重要性有了更深刻的了解，但仍有很大的作为偏差。目前来看采购培训31%的评价是最低的，这说明采购人员素质不高。政府采购工作复杂，需要高素质的采购从业人员，从业人员必须熟悉相关法律规定，并具有较高的专业素质。目前，各地的政府采购从业人员大多是未经专业培训的普通人员。对政府采购的法律法规了解甚少，对政府采购的业务知识掌握的还不够，这使得在当前新形势下政府采购难以有效进行，导致出现采购程序不规范，各个采购单位组织自己的采购时，没有记录员，主管等相关人员，视频和其他视听资料不完整，也没有抱怨和质疑的依据，给调查和取证带来困难。另外，监管方没有组织相关人员进行培训，无论是采购专家、采购单位、中介机构还是供应商都应该掌握相关业务知识，了解政府采购流程，熟悉政府采购程序，但由于各种主观和客观原因，该培训没有适时实施，这在一定程度上给采购工作带来了压力。

三、完善政府采购监督管理的建议

（一）加强采购预算执行

在“放管服”背景下，对政府部门的首要要求是“简化行政管理和下放权力”。形成一套集约、完整、有效的采购体系，以简化服务对象，提高采购效率。在“放管服”的背景下，政府部门要继续完善政府采购内部控制管理新机制，明确采购执行主体，加强过程监督检查中，建立采购单位内部控制管理机制，提高采购单位的思想意识，成立单位采购工作组，负责政府采购的重大事项，进行审批和解决，督促各采购预算单位分别设立采购专项职位，全面负责单位政府采购的内部建设。

（二）规范中介机构管理

政府采购是一项系统工程，不仅是财政部门的责任，而且还需要该地区各个预算部门，机构，供应商和其他社会部门的广泛参与。目前看来，在政府采购的实施过程中，仅靠财政部门的力量很难达到节省财政资金的效果。一方面，有必要广泛吸引政府采购不同环节的所有参与者。在采购过程中，有必要建立一个由财务部门牵头的工作机制，所有有关部门和参与者要相互配合、相互监督、相互制约，形成强有力、规范、高效、分工合作的局面。充分发挥政府采购的应有功能。另一方面，各地在对政府采购活动进行绩效评估时，应当将评估结果及时反馈给当地纪检监察部门，并在违反规定纪律的限期内整改。在采购过程中，及时加以惩处，以确保政府采购能够最大程度地发挥作用。建立信用管理措施，建立中介行为季度评估机制，倡导中介机构以公平竞争和诚实信用为原则参加政府采购活动，为了规范政府采购市场，确保公平竞争，进一步增强政府采购的信誉，应建立信用评价和监督常备本，定期披露评价结果，处理不诚实的行为，改善行业信用体系，增加违规成本。探索建立分段监控标准化运作的新机制，尝试实施分段采购，将采购过程分为三个阶段进行监督，每个阶段由专人负责，制定规章制度，规范采购流程。运作上，从根本上杜绝中介机构诚信风险，避免违纪行为的发生，确保政府采购全过程的诚信高效运作；继续进行流程再造，不断完善运作制定规则，明确业务运作的执行标准，确保中介机构在所有采购环节中都有遵循的规则和依据，制定采购项目的审批程序，减少招标因采购文件准备不规范造成的拒绝，建立供应商查询和投诉制度，完善政府采购投诉处理机制，有效运作；定义业务处理的时限，并要求员工在合理的时间内按照业务流程完成业务，以确保所有采购环节的顺利进行。

（三）强化履约验收监管

在当前的“放管服”新背景下，政府部门的第二个要求是“加强过程管理”。作为采购监督部门，政府采购的“管理”手段是有效发挥政府部门的监督职能，确保采购单位在各个方面的合法合规。在履约验收阶段，政府部门应更加重视引入竞争机制完善监管制度，实行分部门监督，加强部门联动。探索实施第三方评估机制，对履约验收的各个方面进行全面监督，建立具体的工作部门，确保职责明确，并确保责任落实到人。采购单位必须严格按照招标文件、投标文件、各项承诺、合同要件等内容组织验收小组进行验收；验收小组成员必须在验收结束后签订验收报告，交财政厅备案，且留采购人和供应商备存；基于不涉及采购主体和供应商的第三方中介的利益，进行项目评估应该更加客观，公正，真正维护供需双方的切身利益，为了防止违规行为的发生，应将购买、验收、使用和付款四项权利分开，形成相互制约和监督的机制。同时，有必要将评估结果应用到未来的采购活动中，形成评估激励机制，在整个地区宣传评估结果，并调动所有采购参与者的积极性。采购单位应加强单位内部政府采购工作的管理，建立、健全管理制度，并在验收环节明确责任人员；验收小组成员应具备与采购项目相关的专业知识和实践经验，验收中如发现供应商未按合同约定履约、在安装等方面违反合同约定等情形，应在验收报告中注明违约情形，并及时通知采购人；供应商的职责则包括严格按合同约定履约、提供相关技术资料等协助采购人验收等。

（四）提高从业人员素质

组织政府采购从业人员培训，及时更新政采专业知识，强化法律法规贯彻，对采购流程、采购环节、采购要点进行全方位解答，确保从业人员专业、高效。作为政府部门，应该更加重视加强培训，完善信息公开制度，创新服务方式和激活宣传方式。

四、结语

根据党中央和国务院的统一安排，我国正在经历自上而下的体制机制创新，政府采购领域在此背景下，为适应改革发展需要，也正在积极探索符合当地发展状况的改革发展道路。本文运用文献研究，调查和案例分析的方法，采用问卷调查对放管服背景下的当地政府采购效果进行评价，对山西某市政府采购的现状和存在的问题进行了深入的研究，并仔细分析了政府采购存在问题的原因，并对加强政府采购监管管理提出通过加强机制建设，完善监督体系并优化服务水平来实现。该对策和建议的提出将有助于当地政府采购管理的不断优化。从长远来看，基层政府采购是中国政府采购的重要组成部分，改善基层政府采购对提高财政资金使用效率，维护国家利益和社会公共利益具有重要意义。