京津冀跨区域生态文明建设制度体系法治完善研究

●云小鹏 马 莉

一、引言

随着《京津冀协同发展规划纲要》的发布实施，京津冀协同发展战略进入到了实施阶段。对于此战略来说，最为关键的内容之一就是生态环境保护问题，正是由于该区域频繁受到严重污染天气的影响而引发了社会的广泛关注。所以需要充分意识到京津冀区域生态环境保护方面所面临的形势，深刻分析京津冀区域环境污染以及生态问题的原因所在，在此基础上制定完善的京津冀区域协同防治环境污染和生态破坏的制度体系，不断加强法治建设，确保区域生态文明发展。

二、京津冀生态环境状况调查分析

为了充分研究京津冀区域生态环境状况，对于该区域实施调查问卷分析，调查的主要对象为京津冀区域相关政府机构、企事业单位以及广大社会民众，调查的主要内容在于京津冀区域生态环境形势、生态环境保护状况、区域协同治理问题等等。通过对该区域广大民众有关生态环境协同治理的认识度、认同度、参与度等相应信息进行收集分析，能够为该区域生态环境协同治理体系、法治建设等打下良好数据基础和社会基础，从而为国家制定该区域生态环境治理相应法律法规提供必要的决策依据。

此次问卷调查主要涉及到如下几方面的问题，具体包括：该区域总体生态环境情况；大气、水以及土壤等环境污染情况；工业污染情况；农业污染情况；其他污染情况等等，通过这些内容的调查来对涉及生存和发展的生态环境进行判断。

（一）京津冀区域的总体生态环境形势较为严峻

通过问卷调查可知，对于京津冀区域总体生态环境调查的结果如表1 所示。

表1 京津冀区域总体生态环境调查的结果

此种调查分析的结果会受到调查人员所在区域、年龄、文化程度、职业、收入情况等方面的影响，呈现出了非常显著的差异性。

第一，在北京、石家庄、邢台、保定、衡水、廊坊等地区的调查中，对于区域总体生态环境不满意以及很不满意的比例相对较大（超过50%），但是在张家口以及承德等区域的调查中表示满意和很满意的比例相对较高（达到近70%）。

第二，对于不同年龄层的受访者来说，对于该区域总体生态环境的满意度差别相对较小。

第三，对于不同收入情况的受访者来说，对于该区域总体生态环境的满意度差别相对较大，其中月收入超过2 万元的受访者对生态环境不满意度超过了50%。

第四，对于不同职业的受访者来说，政府机关的相关人员对于总体生态环境满意度相对较高，超过了80%。

第五，对于不同文化程度的受访者来说，随着学历的提升，对于该区域总体生态环境满足度逐渐下降，其中研究生及以上学历的受访者满意度较低，仅在30%左右。

（二）京津冀区域环境污染类型比较多并且成因相对复杂

从相应调查能够得知，京津冀区域面临着非常复杂的污染问题，除了较为严重的大气污染，同时也包括各种类型的水资源污染、生活垃圾污染、工业污染、农业污染等等，总得来说，该区域面临着综合性威胁。对于工业污染来说，按照严重程度从高到低依次为大气污染、固体废物污染、水资源污染、噪声污染、土壤污染、辐射污染等等；对于农业污染来说，按照严重程度从高到低依次为化肥污染、农药污染、焚烧秸秆污染、重金属污染、地膜污染等等。另外，对于京津冀区域来说，不同区域所面临的环境问题也存在非常显著的区别，例如在张家口以及承德区域虽然空气污染较轻，但是草原荒漠化、水土流失、扬尘等问题较为严重；而沧州区域的土壤污染和重金属污染问题则较为严重，保定以及石家庄等地区的雾霾问题则较为严重。

（三）人们对于环境问题成因、危害和后果了解不足

从相应调查可知，虽然绝大多数居民都对周围环境污染情况有所了解，但是涉及到环境问题的成因、危害以及后果了解不足，例如对于土壤污染危害的调查中可知，对于此内容非常了解的受访者仅仅达到30%左右，绝大部分（超过50%）受访者表示仅一般了解，其他受访者则表示并不了解。从调查中可知，仅仅30%左右的受访者能够意识到土壤污染对于人们正常生活和农业减产、农作物质量危害、农业生产环境等方面的影响。总得来说人们对于环境污染所造成的危害了解相对较少，所以很难对自身行为以及环境污染情况进行监督。

（四）人们对于生活垃圾分类重视程度不足，对于生活垃圾的处理不够科学

随着人们生活水平的提升，生活所形成的垃圾量越来越多，所产生的污染也越来越严重，加强生活垃圾的有效处理是非常必要的。通过问卷调查可知，对于京津冀区域生活垃圾分类情况进行调查的结果如表2 所示。从调查结果可知，人们对于生活垃圾分类具有较强的意愿，具有较高的积极性。另外，不同地区对于生活垃圾的分类处理也存在一定区别，仅有北京、天津、石家庄的受访者垃圾分类的比例超过了40%（分别占比42.5%、45.5%、51.4%），而其他地区受访者垃圾分类的比例都在40%以内，特别是承德以及沧州等区域的垃圾分类比例＜30%，廊坊地区的垃圾分类比例＜10%。

表2 京津冀区域生活垃圾分类调查的结果

三、京津冀跨区域生态文明制度体系建设的必要性和可行性分析

（一）建立京津冀跨区域生态文明制度体系的必要性分析

1.满足协调发展规划的需要。协调发展是我国针对目前和未来国家发展所提出的重要战略，对于京津冀地区来说，协同发展对于各个地区环境保护以及节约生态资源具有重要意义，能够推动京津冀地区的高效发展。协调发展的实施需要从交通运输、生态资源保护、工业降耗等方面切入，积极加强京津冀地区运输网络建设，确保资源和能源的有效沟通，进一步减少企业发展成本，从而为企业转型发展形成政策助力。

2.满足联合防治的治理规划需要。在应用生态理念进行地区建设时要按照地域利益需求所有差异，地理环境方面的多元统一决定了生态措施中某些个别措施无法起到效果，所以想要实现差别化的生态利益就需要建立起具有良好效果的区域生态规划，各个地区都要遵照“京津冀协同发展规划”来实现生态恢复以及综合环境管理的多方面统一。

3.更便于推动多地区经济的协调发展。建立起京津冀生态文明制度体系更便于推动环首都经济圈的健康发展，京津冀地区位置方面的相互交错以及历史发展之间的融合都使得经济资源被整合到北京周边。但是随着经济发展导向作用的增强，经济发展的倾向性更加显著，冀北地区除了在水源涵养方面具有相应功能外，很难和京津两市在经济方面形成有效支撑。但是其作为京津冀产业经济圈中最为重要的生态文明体制，也对环首都产业带来了全新的经济发展方向，形成了全新的经济增长点。

（二）建立京津冀跨区域生态文明制度体系的可行性分析

1.丰富的自然资源能够为京津冀生态文明制度体系构建提供依托。京津冀区域属于华北平原的主要行政区域，其具有非常优越的自然地理条件，同时具有较强的地理资源、交通资源以及劳动力资源。另外，该区域紧邻渤海，具有非常丰富的航运通道以及海盐、油田等资源，这些资源分布相对集中，更有利于进行产业发展，能够对所在区域提供经济、生态方面的贡献。

2.较好的环境条件为京津冀跨区域发展打下良好基础。京津冀地区属于我国北部地区人员最为集中的区域，各个城市快速扩张，劳动力人口大量聚集，对于这些地区带来了大量的发展动力。但同时人口数量的增加也对生态环境造成了一定影响，造成生态环境的日益破坏，水资源补充匮乏、大气环境循环污染、煤炭资源过度开发等都对京津冀经济区的良性发展造成了影响。

3.创新型区域合作满足京津冀跨区域发展总体规划要求。京津冀地区汇集了大量创新型人才，其创新潜力发展巨大，具有非常强的产业创新能力。以创新创业建设为核心，充分发挥区域整体的创新能力，建立京津冀合作创新创业平台，已经成为了北京、天津、河北最主要的发展任务。另外，创建生态良好型、环境节约型社会也成为生态环境发展的要求。通过有效的创新技术成果能够进一步资源利用效率，能够提升资源重复利用率。除此之外，在环境保护时也可以提供更多科研助理，能够对企业的运行进行检测和监督，能够及时判定环境资源变化情况。通过跨区域合作能够为创新型企业提供更多发展机遇，同时也带来较大挑战。

四、京津冀跨区域生态制度体系建设的限制因素分析

京津冀生态文明体系建设是多方面因素综合作用的结果，目标的差异和制约因素的差异一定会在实际执行时产生矛盾问题，对于京津冀跨区域生态制度建设造成影响。

（一）京津冀区域经济差别较大

地方性法治建设能够充分反映出所在地经济性需求，在一定经济发展基础上所形成的匹配性法制规范就形成现代立法规律。京津冀不同地区在经济发展方面存在一定差别，正是由于存在此种经济之间的差别造成不同地区对环境保护的需求以及推动力有所差异。相对于北京、天津地区来说，河北地区的经济发展以及环境保护方面相对困难。总的来说，不同地区经济发展方面的差异在一定程度上限制了三地制定环保政策以及相应环境保护措施。

（二）京津冀城市发展的定位有所差异

京津冀不同地区的城市定位有所差异，其中北京市主要是国家政治中心、文化中心、经济中心，北京的服务型经济发展非常迅速。而天津市更加关注的是滨海新区工业港方面的发展，其目的在于打造工业化都市，对于生态资源保护以及排放的限制还缺少较为有利的制度支撑。受到北京和天津之间相互竞争的影响，河北省还缺少较为显著的城市发展定位，其主要当作上述两市发展的后备支援，在生态支援保护方面满足于国家标准，缺少较为系统性的环境保护规划方案。

（三）京津冀三个地方立法技术以及立法观念存在不同步的情况

立法人员参照法理基础以及具体情况完成立法活动，立法过程中对于形式、内容的相应操控和完成法律之后和法律之间的协调问题，在很大程度上影响着所在地立法的运行情况。京津冀不同区域在立法导向以及利益配比方面有所差异，在缺少长期形态下的环境规制沟通机制影响下，环境规制的着眼点有所差异，对于相应政策以及法规的理解有所差异，从而造成环境制度的发生。

五、京津冀跨区域生态文明法治一体化构建路径分析

在进行京津冀跨区域协同发展过程中，环境污染治理以及生态保护治理属于最为关键的因素，在发展过程中要坚持平衡合作、区域一体化治理的基本原则，能够为建立区域环境协同发展指引方向。

（一）按照不同阶段逐渐推进京津冀跨区域生态文明制度体系建设

从现阶段来看，河北省的环境保护还缺少符合国家标准的全面性指标，同时河北省以及天津市的某些企业还存在污染严重、污染物不满足标准的问题，无法通过“一刀切”的方式在短时间内实现完全治理的目的。同时，河北省的重工业比重较大，存在着较大的能源消耗，若是采取旧有压制生产模式就会造成严重的经济下降。所以需要采取分阶段的管理方式，逐渐实现环境要素标准的协同发展。

（二）成立京津冀跨区域生态文明制度体系协同工作委员会，促进规制体系建设

为了能够推动京津冀跨区域生态文明制度体系的有效进行，需要建立起统筹性管理机构——京津冀生态环境协同治理工作委员会，以此来实施协调规划。需要注意的是，为了确保该委员会具有较强的专业性以及权威性，委员会要通过三地的人大、政府以及环境部门共同组织建设，并且从这些机构挑选组织成员。另外，为了能够真正落实委员会的工作内容，需要在目前环境制度基础上不断完善规制体系。

（三）建立起京津冀跨区域生态文明制度体系一体化信息交流平台

保证京津冀区域之间的环境信息共享是建立该区域生态文明制度体系的基础和前提，京津冀区域内部生态资源信息流通的准确性、及时性，在很大程度上影响着三个地区环境治理程度，随着互联网等信息技术的快速发展，可以通过大数据、云计算、物联网等技术的充分融合建立起京津冀跨区域生态文明制度体系一体化信息交流平台，提升该区域内部生态环境方面的信息沟通效率，能够为生态环境协同治理提供技术支撑。

（四）不断完善跨区域生态文明制度标准以及配套技术相关的协同机制

可以通过京津冀生态环境协同治理工作委员会的统筹协调，建立起京津冀环境要素协同创制平台，各个地方政府安排相关人员就生态环境协同治理标准实施协商。为了平衡不同地区发展需求，此方面的会议可以通过三个地区轮流主持，要坚持实事求是、求同存异的基本原则，积极主动地进行协商，按照自身的具体发展情况保证区间的平衡发展。

（五）建立并完善跨区域生态要素指标的规划协商机制

京津冀地区需要站在整体区域环境的角度协同发展，真正转变两市一省独立治理的局面，要充分参照区域环境容量、污染物类型、环境容积率等相应因素来设定不同区域所采取的环境对策。换角度来说，就是通过京津冀生态环境协同治理工作委员会来对三地总量进行统一，在此基础上设定规范性方案，对于三地实施标准进行统一，从而为后续制定相关生态标准建立起基础蓝本，能够为后续方案的制定提供参考经验。

（六）建立起跨区域生态要素规制的实施监督机制

首先，要进一步扩大公众监督机制。在京津冀跨区域生态文明制度体系建设过程中，不同环境要素的规制不单单要受到环境制度管控，同时也要受到人民群众的监督。在完成生态环境协同治理相关标准制定之后，京津冀生态环境协同治理工作委员会要成立相应工作站，主要听取工作人员以及群众的意见，同时对于三个区域对于环境治理方面的意见进行收集整理，以此来分析出人民群众对于环境保护的真正意见和建议，将其作为环境要素规范制定。和完善修订的重要参考。其次，通过专门监督机构提升监督力度。现阶段我国的监督体制主要采取的是行业内部的监督方式，缺少跨区域性的全面监督方式。所以要建立起全面的监督机构，要加强监督的及时性以及流动性，第一时间对违法行为者信息进行公布，同时采取必要的措施对其进行处置，而对严格遵守生态环境指标的企业给予必要的奖励。

六、加快推进京津冀生态环境协同治理的法律制度创新

（一）建立健全京津冀生态环境协同立法机制

自从2015 年通过了《京津冀协同发展规划纲要》以来，相关部门相继出台了有关京津冀跨区域生态环境协同治理的规范性文件，例如国家发改委和环保部所颁布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》以及京津冀三地人大常委会所推出的《京津冀人大立法项目协同办法》等等。这些规范性文件的相继出台标志着京津冀三地的协同立法已经从规划、理论阶段逐渐转变为实践操作，从顶层设计以及制度构建方面有了突破性进展，为具体实施打下了制度性基础。在立法过程中相关政府机构一定要在充分遵守已有法律内容的基础上，以所在区域发展建设过程中最为突出的生态环境问题作为突破口，不断完善相应的法律法规和治理规范，遵照协同治理的基本理念，加强全新立法内容和已有法律的衔接性。

第一，在立法过程中要严格遵守“协同导向”的基本原则，要确保立法内容能够实现京津冀各方法律内容的协调统一。

第二，要在地方政府立法权限范围内来实现政策和法律之间的衔接，尽快将政策转变为法律规范。

第三，在立法过程中要坚持科学、民主的基本原则，要提升民众对于京津冀生态环境协同发展的关注度和参与度，进一步扩展民众对于立法的参与渠道，提升民众参与立法的灵活性和有效性，通过多渠道宣传来激发民众的参与感，进一步夯实立法基础。

（二）政府部门要积极进行角色转变，提升执法效果

从相应调查中可知，人们对于政府机构环境执法的满意度相对较低，例如对于“政府对环境污染行为治理及时性”“政府对于环境变化的监控及时性”的调查中可知，仅有不到30%的受访者认为足够及时，而在对政府所公布的环境监测数据可信度的调查中可知，仅有40%的受访者表示了对其信任。通过这些调查数据能够得知，民众缺少对跨区域生态环境协同治理内容和方式的了解，对于政府机构所发布的环境监测数据缺少足够的信任，同时对于环境监测的及时性不够满意。在京津冀跨区域生态环境协同发展政策实施、法律应用等方面，京津冀区域民众对于生态环境治理的实际情况存在一定意见，对其满意度相对较低。因此相关政府机构一定要积极转变自身角色，需要在京津冀跨区域生态环境协同治理方面进一步发挥引领和主导作用，需要建立并完善以政府机构为主导，企业、环保机构以及社会大众共同参与的协同治理机制。协同治理机制想要充分发挥作用，不能只指望单一主体的努力，此种情况下是无法真正将相应政策有效落实到位的。所以政府部门一定要加快角色的转变，充分发挥出其牵头、协调的作用，进一步推动各地区协同执法机构建设，从而对跨区域环境执法的治理提供基础性支撑。

（三）对于区域环境诉讼司法程序进一步优化

实现京津冀跨区域司法程序的一体化建设是实现京津冀跨区域生态文明体系建设的关键组成部分，2016 年组织召开的京津冀法院环境资源审判工作会议上，三地的法院签署了《京津冀环境资源审判协作框架协议》，对于跨区域的环境司法合作进行了有效创新。正常情况下民众想要维护相应的环境权，主要采取的方式就是诉讼，此种方式是民众保障环境权最基础、最有效的方式。但是从相应的调查数据中可知，民众环境权在受到侵害的情况下坚持向法院提起诉讼的比例非常低（仅为10%左右）。之所以会形成此种局面主要和环境诉讼中的相应制约因素有关。所以对于此种问题，三地的司法机关需要不断完善相应机构建设，要建立起常态化的交流机制，对于规模较大的跨区域环境案件进行商讨协调。

在进行跨区域环境案件的审理过程中，要严格遵照协议中的相应事项来进行，可以通过专门的审判机构来对区域案件进行统一审理，积极探索跨行政区集中管辖模式，提升立案审判的有效性。另外，要不断推进京津冀环境法制的一体化建设，提升区域环境保护法规的统一性，不断完善跨区域执法的协调机制，对于环境司法审理标准进行统一，提升司法的公信力。通过高效的司法协作方式能够进一步推动环境保护审批工作的标准化、规范化建设，可以保证京津冀一体化战略的有效落实，能够推动京津冀跨区域环境资源审判的协调联动，最大程度发挥出环境资源审判职能作用。另外，要不断完善环境公益性诉讼，提升生态环境突出问题的解决能力，要采取公开审判的方式来提升民众的生态环境保护意识，能够对民众的环境保护行为进行规范，从而充分体现出司法对于生态环境保护所具有的作用。

（四）不断完善京津冀跨区域生态保护补偿机制

第一，要以法律形式建立起长期稳定的京津冀生态补偿机制以及环境治理机制，要阐明补偿的基本原则、补偿的标准、补偿的重点等等。

第二，建立并完善京津冀生态补偿专项资金制度，通过制度形式明确生态补偿资金的筹集、分配、应用的方式方法，要不断完善生态补偿资金使用信息披露制度并监督执行，进一步提升社会各方对于专项资金的使用情况的监督力度。

第三，形成多元化的生态补偿机制。不但要继续采取财政支付转移、税收优惠等基础性的补偿机制，同时也要进一步提升技术性生态补偿力度，最大程度发挥出京津地区的创新、研发优势，提升其对河北省生态环保技术发展的带动作用。

第四，形成较为完善的京津冀生态补偿标准化体系。在保证生态补偿范围全覆盖的基础上，积极开发市场，在明确最低补偿标准的基础上进一步推进实现标准的动态更新，因时因地科学调整补偿标准，在京津冀生态补偿大框架内进一步追求精细、有效的“差别化补偿”。

七、结束语

京津冀跨区域发展已经成为了国家最重要的发展战略之一，其中跨区域生态文明体系建设是区域协同发展最重要的内容之一。本文对于京津冀生态环境现状进行了相应调查，在此基础上分析了京津冀跨区域生态制度体系建设的限制因素，同时提出了京津冀跨区域生态文明法治一体化构建路径以及加快推进京津冀生态环境协同治理的法律制度创新举措。通过本文的介绍能够对京津冀跨区域生态文明体系法治建设提供一定参考和帮助，对于进一步推动京津冀跨区域协同发展具有现实意义。