用体制优势夯实抗击新冠肺炎的制度基础：国家动员、地方执行与公民信任(笔谈)

任晓林

(延安大学公共管理学院，陕西延安716000)

必须看到，进入21世纪仅仅20年时间，中国就经历了包括2003年SARS在内的两次席卷全国的突发性重大公共卫生事件，这不能不引起我们的警惕。两次事件不仅影响国家政治、经济和社会发展，更重要的是给国家治理——治理能力和治理水平提出巨大挑战；给全国人民造成身心上的伤害和财产损失，迫切要求我们反思包括公共管理、公共卫生、医疗教育在内的体制机制弊端。

这次COVID-19爆发，以《新英格兰医学杂志》上“新型冠状病毒感染性肺炎在武汉的早期传播动态”的425例案例披露为起点，从2019年12月下旬就在中国湖北省武汉市以“无关联病例呈指数增长”状态呈现。最早的病例是通过“病因不明的肺炎”监测机制确定的。从发病初始，迄今三个月余，影响范围和波及人数空前。

几乎与17年前SARS发生一致，这一突发性公共卫生事件挑战了包括我国政府在内的全球公共卫生领域的认知，在最短时间和最大范围内——包括实体公共空间和虚拟公共空间两个领域对政府公共治理水平、治理能力和国家现代化提出了新的考验。比较发现，前后十七年时间中两次同等规模的突发性公共卫生事件就是一个公共卫生“黑箱体”事件。无论SARS，还是COVID-19，整个国家及政府职能部门对其的判断始终是无限度的盲点。观察近两个月各方面的表现，我们不知道病毒从哪里来？什么时候发生的？为什么会造成突发性？在动物与人类之间，我们找不到中间宿主。在救治方面，我们即使仓促收治，找不到最佳治疗方案，只能对病人“一人一方”。对于治愈者，我们不知道为什么治好了？机理不清楚。整个疫情发病规模多大？发生时间多长？什么时候消失？我们统统依靠各种预测观察，实质上是不清楚。这种复杂性的表现，就是一个巨大公共领域的“黑箱体”。在这一“黑箱体”面前，政府唯一能够采取的就是通过不间断的政策改变，不同的外界因素影响，通过观察和感知结果来判断整个“黑箱体”可能的走向，进而决定下一步的行动。从根本上讲，这是一次面对“黑箱体”与无数“认知盲点”上的国家动员、政府行动。

与其他类突发性公共危机事件不同，比如地震、火灾、泥石流、洪灾等，这类突发性公共卫生事件给了我们两个核心关键词：“黑箱体”和“认知盲点”。“黑箱体”是指我们对它整个发生、发展的过程、内部结构、演化规律几乎看不见，看不清楚。它是一个我们全然不知的区域或系统，一种病毒危机。“认知盲点”是指我们不知道采用什么手段、方法或者技术抑制其蔓延扩散和造成新的危害。我们唯一能够采用的办法就是依靠最原始的手段被动应对和防止它对人类新的伤害。当年SARS是这样，今天COVID-19我们依然只能这样。两次事件都起源自我国，也因此，我国政府面临的挑战更加严峻。

我们的挑战是什么？

我们经常会讲到制度优势。什么样的制度优势？中国特色社会主义制度优势。这个优势可以理解为“党领导一切”的制度优势，可以理解为举国动员的制度优势，也可以理解为“以人民为中心”的制度优势，总括起来就叫中国特色社会主义制度优势。但同时，我们也应该看到，制度优势不等于体制优势——具体行动中国家行动体制的水平与能力问题。因此，把制度优势如何转化为处理突发性公共卫生事件的体制、机制优势更为重要。在这类突发性公共卫生事件爆发过程中，我们面临的最大挑战就是如何把制度优势转化为体制优势、转化为治理能力。本质上说，就是我国政府在如此严峻的形势下如何通过灵活高效的体制运转来解决此类突发性公共卫生事件。

在实现这一转化过程中，体制就是处理“黑箱体”和解决“认知盲点”的大脑和中枢，是灵魂。依靠体制的治理能力，我们才能实现国家动员、地方行动和公民责任的治理逻辑。为此，我们认为在今后很长一段时间，包括此次COVID-19事件结束之后，有必要为以下方面而努力。

第一，在国家现有应急管理机构的基础上，建立独立于国家治理体制之外的突发性公共危机事件应急委员会。长期以来，面对国内各类突发性公共安全事件，以前是依靠国务院下设的国家安全生产管理委员会、民政部、国家卫生及疾病预防控制机构来实施的。由于职能所限，权力有限，在处理国内各类突发性灾害面前，包括地震、洪涝灾害、雨雪灾害、生产安全事故、食品安全公共事件，指挥和救治的指挥权一般由这些部门牵头完成。能力弱、效率差，掣肘多。党的十九大之后，2018年3月，《党和国家机构改革》方案实施，我们虽然重新设立了国家应急管理部，但在COVID-19被媒体披露到整个进入国家议程之前，政府职能部门依然是多头发号施令，缺乏明确的决策导向。2020年1月25日，中共中央政治局常务委员会召开会议，党中央决定成立应对疫情工作领导小组，并向湖北等疫情严重地区派出指导组，这才从根本上推动了有关地方全面加强防控一线工作，推动了全国“一盘棋”，地方“一条线”局面的基本形成。这暴露出的问题是突发性公共卫生应急体制的制度缺陷，即在国家动员之前，整个政府机构和相关法律机构缺乏一个应急机制弹起按钮，长期的突发性公共卫生应急准备是不足和不充分的。这也证明，在SARS、禽流感、甲肝等事件之后，独立于国家正常治理体制之外的公共卫生应急体制并没有在国家与地方政府之间真正构建起来。今天看来，在国家层面构建这样一个独立于国家治理体制之外的特殊应急体制是必须的。它就像一个储备体制，随时可以按键启动，地方政府可以随时响应，整个流程和应对思路是清晰而完备的，专业性是可以保证的。回顾改革开放40余年来我们的治理体制构建，对于“以人民为中心”的国家治理而言，对于公共安全而言，唯有这一储备体制我们是缺少的。

第二，建立、充实和完善以地方政府负总责的地方各类突发公共事件专业技术力量，把专业问题的处理通过专家技术力量来解决。我们不能把从来不懂医疗救治、缺乏医疗卫生知识的公务员队伍动员到一线临危受命，也不能依靠国家军队体制介入解决问题。我们看到，在目前的解决过程中，这场疫情检验的不仅是湖北省委、省政府及武汉市级党委政府的决断能力和执行能力，同时也间接检验了全国其他各省、市政府的突发性公共卫生事件的应急处置能力。湖北、武汉政府面对这类突发性公共卫生事件“黑箱体”“认知盲点”所表现出的慌乱和无所适从虽然被诟病，但实际上其行为、能力在全国是有普遍性的。2019年12月31日，武汉官方首次披露发生不明原因肺炎疫情。2020年1月20日，钟南山公开宣布COVID-19“确定人传人”。1月23日，武汉宣布“封城”。许多人认为对于武汉来说，这是关键的20天，是措施迟滞的20天。但今天回溯信息分析，基于“黑箱体”和“认知盲点”，也基于对社会稳定、经济发展的需求，地方政府的风险评估能力是很低的。我国地方政府长期以来抓政治稳定、经济繁荣，抓和人民利益密切相关的各类社会事务的管理，基本上是正向的、积极的方面，一般很少考虑风险的发生和防范，为此所进行的各种治理知识、能力的储备基本为零。因此，此类问题长期的解决在于必须通过地方政府的努力，构建专业技术团队，并为此做好技术储备、人才储备。在这一过程中，地方政府公务员队伍最好的行动就是维持外围秩序，减少事件处理压力，包括舆情控制、媒体应对、社会安抚、资金支持等。

第三，建立和提高包括地方党政负责人在内的整个国家公务员队伍现代化管理知识储备机制，用现代化思维从根本上破除官僚主义、形式主义的羁绊。面对包括SARS在内的此类事件的处理，政府和公共职能部门表现出的知识储备、能力要求是非常不够的。湖北省委主要领导回答记者提问全程念稿，顾左右而言他。武汉市负责同志在回答国家媒体采访过程中与湖北省政府之间信息沟通不畅，疾病控制中心、红十字会等机构更是以缺乏专业性而成为整个舆论诘难的对象。种种事件暴露出的就是公务员队伍官僚主义、形式主义的问题，就是管理、治理知识老化，现代管理知识缺乏，现代思维滞后的问题。党的十八大之后，特别是十九大之后，对国家公务人员素质提出了一系列新的要求，包括尽快适应国家治理体系、能力及现代化总体要求等。这些新思维和管理技能的提升，不仅仅在于处理日常管理事务，更重要的是灵活机动的应变能力，突发事件处理的应急能力，解决传统问题的新手段能力，运用和驾驭现代技术的管理能力等。否则，陈陈相因，照搬老模式，官僚习气盛行，必将影响此类突发性公共卫生事件的处理。这次事件中，党中央及时调整、充实湖北省及武汉市相关行政领导岗位人员，就是有关治理突发性公共危机事件领导能力、水平的检验。

第四，要通过法制手段，依靠制度规范建立必要的“政府——公民”之间的信任关系。在此类突发性公共卫生事件发生过程中，随着网络技术的迅猛发展，整个公共领域的空间边界被破除，时间概念被消解，各种信息流动成为概率事件，随时都可能引起一部分人对另一部分人；一定的社会组织对另一些社会组织；整个公民群对政府之间的信任关系的危机和冲突。COVID-19从爆发到延续至今，各种信息构成的复杂性几乎绑架了整个社会，导致必须以另外的管理力量通过各种媒体说明、纠正、证明真相、事实和行动效果是什么，这极大地浪费了事件处理过程中有限的公共资源。在这些冲突中，最大的是对政府的不信任和怀疑，甚至认为有“阴谋”和“黑箱操作”等等。因此，唯一能够制止和解决的就是建立更加明晰、清楚的法律制度和规范在特殊时期发挥作用。我们要加大步伐，完善和修改现有国家应急法律规范为核心的一整套法律制度，让法律制度走在前面，制止各种猜忌、谣言——制止政府说谎和信息不透明；制止其他社会组织煽动和中伤；制止公民以不负责任的言说在政府和公民群之间制造矛盾和冲突。

第五，必须建立健全全民突发性公共卫生事件应急知识的普及和教育，以更精准的专业防护知识教育构筑整个国家的心理防线和应急防线，补齐现代化社会发展中的防护短板。COVID-19及以前的SARS事件同时也暴露出我们在公民专业防护知识的教育、专业训练、演练方面的巨大问题。一个基本的事实是我们发现全国公民在此次事件中基本上犯了一个低级错误:我们不会购买、使用口罩——戴口罩缺乏专业知识指导和训练。我们也发现各种抢购药物、防护用品等具有很大的盲目性，各种消毒药品的使用从地方政府到公民个人都出现很大的错误。这一点上，我们与临近的日本相比较，有很大的差距。回顾我们关于各类突发性公共安全事件的日常普及和教育，全民是缺乏的。我们仅在有限的范围内和有限的地域内进行过单一的消防知识、生命救援等事件的演练，而全民的公共卫生知识、安全知识教育包括其他方面是整体缺乏的。我们必须从知识的系统化上做文章，建立比较齐全的公共安全应急知识体系，特别是面对迅猛发展的社会需求，在人口密度大、城市群林立、交通迅捷，信息无国界的新的时代背景下，以精准的专业知识构筑全民应急防线和心理防线。也只有这样，我们才会在此类灾难事件面前不慌乱、不忙乱，保证秩序维度，有序化解问题，最终度过各种难关。