新时代我国乡村治理的问题与对策探究

李芳艳

（安徽广播电视大学 经济与管理学院，安徽 合肥 230022）

党的十九届四中全会指出，实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制[1]，为新时代乡村治理提供了根本遵循、指明了前进方向。实现农村治理现代化是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的关键所在，关乎全局、关乎根本、关乎长远。自农业税费改革以来，乡村治理面临着新一轮治理困境，基层政府在乡村的权威和合法性受到质疑，一些农民在“中央的好经被地方念歪了”的判断之下越级上访，给刚性的维稳体制带来极大压力[2]，严重影响了乡村社会的治理秩序。乡村治理是多元主体博弈的场域，主体是乡镇政府、村民自治组织和农民，实现乡村治理现代化关键是调动多元主体的能动性和积极性[3]，健全法治、德治以及自治互相结合、互为补充的治理体系。

一、 我国乡村治理模式的历史演进

我国乡村治理的历史进程大体可分为四个阶段，即封建王朝的“县政绅治”、清末民初“乡村再造”、人民公社时期的“集权统一”、改革开放以来的“乡政村治”。

（一） 传统社会乡村治理模式

中国2000 多年的封建统治时期，实行的都是中央高度集权的封建君主专制，统治集团采取“皇权代理人”模式对地方实行“官治”，自上而下建构了等级森严的封建官僚体系，封建统治的触角在县一级到达末端，县以下的基层社会没有设立统一的国家机构，乡村社会治理主要依靠非正式的社会组织机构代为管理。在乡村组织层面的代言人往往由当地具有威望的士族乡绅担任，士族乡绅连接着官府和乡村，协助办理诸如收税等一系列乡村事务，在乡村社会占据核心地位。因此，秦晖将中国传统社会治理概括为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”[4]。清朝末年，清廷大厦岌岌可危，被迫推行新政，颁布《城镇乡自治章程》，实行乡镇自治，部分乡绅从传统的经营阶层沦落为横行乡里的土豪劣绅，出现了赢利型经纪取代保护型经纪现象[5]。民国时期，一批先进知识分子和社会精英探索改造乡村治理模式，在乡村掀起了一股建设运动热潮。乡村建设运动始于米春明推行的河北定县寨城村改革，兴于阎锡山的山西村治[6]，较为典型的还有三个：晏阳初在河北保定开展“以教育为中心”建设运动、梁漱溟在邹平县推行“以自卫为中心”的乡村建设、卢作孚在重庆北培推行“以经济为中心”乡村现代化建设[7]，最终都未获成功。

（二） 新中国成立以来乡村治理模式

新中国成立后，随着社会主义三大改造的顺利完成，全国普遍仿照苏联建立了合作社。1958 年随着人民公社制度在全国铺开，全国农村基本实现公社化，形成了“三级所有、队为基础”的人民公社经济组织。人民公社制度标志着国家治理向下延伸，传统的农村社会结构就此打破，国家实现了对农村社会的全面介入。人民公社后期，权力高度集中和制度本身的僵化等弊端日益暴露。改革开放后，我国逐步实行村民自治制度。1982 年《宪法》确立乡（镇）作为我国最基层的行政区划，村民委员会是基层群众性自治组织，并通过制定《中华人民共和国村民委员会组织法》试行，确立了“村民自治”乡村治理格局。村民自治在整个20 世纪80 年代出现了十年发展黄金期，直到20 世纪80 年代中后期三提五统、农业税和共同生产费让农业活力开始削弱，出现了较为严重的治理危机。2000 年中央在全国实行税费改革试点，村委会开始从繁冗的行政事务转换到农村公共事务中。2006 年全面取消农业税，中央一号文件提出社会主义新农村建设，十七届三中全会提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度，坚持工业反哺农业，城市支持农村发展，国家对农业的扶持力度逐年加大。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持“三农”工作作为全党工作重中之重，持续加大强农惠农富农政策力度，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，全面深化农村改革，稳步实施乡村振兴战略，精准扶贫成效举世瞩目，农业农村发展取得了历史性成就、发生了历史性变革，乡村治理进入新的历史时期。一是基层党建得到重视和加强。近些年来，每年的中央一号文件都把农村党组织建设作为工作部署的重要内容，农村基层党建工作得到全面加强，农村基层党组织的领导核心作用不断凸显，党在农村的执政基础得到进一步巩固[8]。二是基层政府服务能力得到明显提升。2017 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，意见坚持问题导向，就着力全面提升政府的服务水平和服务能力、增强乡镇政府服务功能作出全面部署，随着意见的全面贯彻执行，基层政府工作职能更加明确，服务能力明显提升，基层群众满意度提高。三是多元互动式协同治理成为共识。党的十八大以来乡村治理突破以往单一、静态、一元化的现实局限，紧跟国家战略发展大局，在观念和实践上实现双重突破与超越，城乡社区、政社、党政、乡镇村之间的关系更加明确和协调、联动性更强，治理主体日趋融合、协同发展、共赢共享，乡村治理呈现出更加深入、优化、高效的良好局面[9]。党的十九大明确提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[10]。党的十九届四中全会强调，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，明确了自治、法治与德治相结合的乡村治理新思想，把乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分，实现乡村治理向法理型的现代化治理转型，必将开启乡村治理新的篇章。

二、 新时代乡村治理面临的主要问题

新时代乡村治理面临的问题主要体现为城镇化进程中农村衰落问题和治理制度问题两个方面。农村衰落问题是指由于农村“空心化”造成的参与不足、民主低效等问题，治理制度问题主要包括乡镇政府治理和村民自治制度体系问题。

（一） 农村空心化较严重

当前部分省市村落空心化现象比较严重，改革开放以来快速的工业发展和城市化进程冲刷了传统农耕文明的乡村，城乡公共社会保障体系的差距，尤其是教育、医疗、文化服务体系建设水平，更加拉大了城乡差距，农村人口大量涌入城市，年轻富强的劳动力纷纷离开农村，剩下老人、儿童和妇女弱势群体留守农村，靠小规模的务农解决生计问题。笔者通过调研走访安徽中部的某农村发现，村庄总人口3 100 人，常住人口1 100 人左右，占总人数的30%。村委会党员人数118 人，党员大会实际每次到会仅45 人左右。农村空心化导致的直接后果是资源动员与发展建设动力不足，使得乡村治理出现事难议、议难决、决难行的困境。农村空心化是社会转型之必然，城镇化作为人类发展的必然进程和历史趋势，趋势下农村的衰败可以理解为“小农的终结”，即现代化进程结束了自给自足的小农经济。

（二） 乡村社会结构分散

城镇化进程带动了大量农民进城务工，据国家统计局数据，2018 年农民工总量为2.88 亿人，占据我国乡村人口的51.13%。如此庞大的流动人口带动了农村社会的巨大变化，以业缘为中心的社会交往网络正在替代以传统的地缘和血缘为中心的乡村生活共同体。这部分群体与以土地为核心的乡土农村的联系松散，村民个体呈现出越来越原子化现象游离在乡村社会中，且受外来文化的影响较多，舆论缺失、面子贬值等道德体系边缘化，造成传统的差序格局乏力[11]。此外，由于乡村基础不同，特别是产业化基础、信息化水平以及农业现代化基础和各地的资源禀赋差异，农民个体在知识水平、劳动技术、思维观念等方面差异较大，导致乡村之间、乡村内部个体之间在发展过程中出现较大的差异和非同步性，收入差距不断增大。经济收入水平的差异加速了农村社会分层，原有的农村社会结构产生冲击、新的社会结构开始重组，农村出现无主体熟人特征，个体利益诉求更加多元、私利性观念更加浓厚，村民关系由守望相助的邻里关系变成了彼此形同陌路的冷漠关系，乡村不同群体之间冲突矛盾变多，不同群体之间出现隔阂，客观上增加了社会不稳定、不和谐因素，给村庄的治理带来了深层次的治理难题。

（三） 治理对象参与不足

村民是自治主体，也是治理客体，治理过程体现着民生意愿和价值需求。当前基层群众多数对村集体公共事务比较淡漠，甚至出现个体追求私利、利用制度与政策裂隙“反制”政府治理的行为，农村内部集体合作行为动员难度大。随着城镇化进程持续，乡村精英离土，外出谋求事业，对村内的发展和事务不再关心，留下的都是一些弱势群体。由于本身知识的局限性、小农经济思想认识偏差和长期以来处于政治“边缘化”的病态使得他们顺从地丢失了话语权。以农村当前正在实施的厕所革命为例，作为投入较大的民生工程，它体现了政府自上而下的良好意愿。然而调查发现，项目实施中很多农民大多被动接受，主动参与意识不强，遇到问题惯于埋怨政府而非谋求解决，导致改造后的厕所弃用或仍然是旱厕。只有通过将原子化的村民团结和凝聚起来，实现国家对乡村振兴有个性化的表达和实施，才能将国家资金真实有效的用在刀刃上，彻底改善村庄的面貌和村民的生活水平。

（四） 乡镇政府职能缺位

新中国成立后的相当一段时间，经济社会发展占据主导地位，政府长期扮演资源汲取角色。2000 年以后，国家逐渐从经济建设向社会建设转型，政府角色也开始从资源汲取向公共服务转变。反哺时代以来，国家对乡村采取多予少取放活方针，政府对基层治理机构职能进行根本性调整，采取了包括基本公共服务均等化建设、税费改革等多项措施，推动了乡镇政府职能向公共服务转变，某种程度上也造成了“基层政权内卷化”，导致了基层政权职能缺位。一方面，国家对乡镇政府职能的调整，加速了政府内部的异质化，乡镇政府从税费制改革之前的“积极汲取”转而变为改革后的“消极维持”，从汲取型政府变为悬浮型政府。另一方面，后税费时代随着国家对乡村财政转移支付力度加大，争取“项目下乡”成为乡镇政府建设乡村、完善公共服务的主要方式，导致了部分地区基层政府出现治理目标项目化、治理动机谋利化倾向，甚至出现基层政府与外界联合截取项目资金资源现象。此外，基层政权职能缺位也与当前体制下的权责不匹配有关。乡镇政府处于国家行政体系末梢，担负着转达和落实国家政策和意志的重任，然而权力却极为有限，可谓“权力有限、责任无限”[12]，在这种背景下，部分乡镇政府变通执行上级政策、怠于落实责任，一定程度上导致农村公共服务阙如，中央政策落实不够有力，基层治理难以达到预期成效。

（五） 村“两委”职能错位

1998 年《中华人民共和国村民委员会组织法》将村两委定位为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并规定党在农村的基层组织领导和支持村民委员会行使职权。后税费时代村两委资源动员能力逐步弱化，部分自治组织出现“半官僚化半自主化”特征。基层自治组织脱胎换骨于人民公社制度，虽然带有群众自治色彩并执行法律赋予群众自治使命，但是长期以来却始终扮演着国家政权在基层的神经末梢作用，既承担着政府的管理任务，也承担着村民和社会的自治诉求。笔者通过对安徽不少农村走访发现，村“两委”职能的发挥受制乡镇政府对村民自治的干预较大，某种意义上乡村仍然是乡镇行政机构的下级，乡镇采取任务下派的方式将行政事务分配到乡村，并签订目标责任书，导致村民自治组织的功能被科层化，难以履行自治功能。在基层自治制度运行方面，当前乡村基层组织自治制度部分出现形式化、流程化现象，村民代表大会“一事一议”等往往难以定期召开，基层治理决策“有议无决”，村民自治制度也呈现出“有民主形式而无自治内容”的形式化，同时面临基层政权对村“两委”的选举工作的干涉，民主选举易流于形式。此外，在国家大力反哺乡村建设的当下，部分基层自治组织也存在与不同群体结盟建立固化的利益分割秩序、非法谋利行为，侵占了国家资源，损害了农民利益。

三、 提升新时代我国乡村治理水平的对策建议

党的十九届四中全会作出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大部署，为新时代乡村治理提供了行动指南。新时代乡村治理需要立足乡村社会发展现实，坚持以乡村民主与法治为主干，以制度化建设为保障，以治理机制创新为突破口，构建乡镇政府、村级组织和村民等多元治理主体相互协同治理新秩序，共同促进乡村社会的和谐发展。

（一） 切实转变乡镇政府职能

基层政府治理应当摒弃维稳型治理和选择性治理行为逻辑，转变乡镇基层政权公共服务缺位化的困境，强化乡镇基层政权“保基本”的公共服务职能[13]，重新定位新时期乡镇基层政权在政治、经济、文化、社会、生态文明等全方位的工作目标和职能任务，从原来直接干预或者直接管理中跳出来，从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府，给其他治理主体创造条件并提供服务。同时，要从制度上和顶层设计上着力，转变乡镇政府悬浮型角色下的错误思维定式，纠正怕出事、不作为的错误行为逻辑，规范基层政权的行政行为，严肃惩戒部分乡镇基层政权懒政和怠政行为。一是进一步明晰县乡权责体系。全面推行权力清单制度，在坚持“法无授权不可为”原则基础上，赋予乡镇政府承担事务的相应权力，上级政府和职能部门不能随意将不属于乡镇政府管理权限的行政事务摊牌给乡镇。落实大部制改革精神，优化精简行政事务工作程序，解决因职能交叉、多头管理造成乡镇政府负担沉重的局面。二是完善考评激励机制。建立更加科学的考核制度、公平的晋升制度和具有吸引力的薪酬制度来完善行政机关的激励机制[14]，激发乡镇广大党员干部和行政人员奋发作为，充分调动工作积极性，不断提高乡镇政府工作效率、行政效果。三是转变基层干部官本位思维。重塑乡镇党员干部的政治原则性和党性纯洁性，进一步推动乡镇基层政权从“官本”向“民本”转变，严厉惩处部分基层党员干部选择性执行上级政策的“策略主义”行为，加强基层党员干部下乡调研力度，鼓励乡镇干部特别是年轻干部多下乡调研了解第一手资料，建立乡镇干部定期与农民的交流联系机制。四是建立畅通的行政监督渠道。积极搭建县一级职能部门和乡镇政府同农村主体无缝对接的交流联络平台网络，实现民情自下而上的表达和政策自上而下的实施的双层联动，改进干群关系，释放村庄社会活力。

（二） 稳妥创新村民自治制度

习近平总书记强调，要强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督[15]。乡村基层组织是新时代实现乡村振兴的重要领头人，也是乡村治理的重要执行者。一是厘清基层组织权责利边界。进一步厘清乡镇政府以及有关职能部门同自治组织之间关系，明晰责权界限，探索建立村级公共事务准入制度，在此基础上建立农村公共事务准入制度，凡属村民自治性的管理工作由村级组织自主管理，其他需要进入农村的公共事务由专门的议事协调机构负责核准、管理、监督，未经审批的政府部门工作一律不得进入农村[16]，实现 “乡政”与 “村治”关系的法治化，做到真正的“权力下移、事务下移”，让村委会从繁冗的行政事务中解放出来。二是建强基层组织。加强农村党组织建设，科学设置基层党委、党总支、党支部、党小组和村委会、村民小组，强化基层党组织政治功能，严肃党内政治生活，不断推进农村基层党组织“三会一课”、党务公开、党员教育培训等标准化建设。突出发挥基层党组织领导核心和政治引领作用，着力健全农村群团和社会组织，根据实际设立共青团、妇联等群团组织和志愿者组织，鼓励乡村建立不同类型的社会组织，培育壮大家政、劳务等经济实体[17]。三是选优配强基层干部队伍。选优配强村“两委”领导班子，将熟悉农村工作、善做群众工作、善抓乡村治理的优秀干部吸收到组织班子，鼓励引导大学生和优秀青壮劳力回乡发展，培育打造一支“永不走”的基层工作队伍，加强党员发展和后备干部培养工作，加强农村干部的教育和培训工作[17]。四是建立健全民主监督制度。加强阳光村务、财务公开制度，定期引入第三方机构进行审计等，定期宣传党的各项涉农政策，使村民了解村务以提高参与公共事务的积极性，村委会接受支部和村民监督，让村两委真正成为农民利益表达的窗口。

（三） 充分调动农民主体积极性

乡村振兴离不开农民的集体行动和合作，凝聚民心、提升群众参与村治热情十分重要。一是重塑农民集体化的观念。塑造农民集体化的行为观念，转变农民群体边缘化角色和消极的行为逻辑，教育引导农民服从集体组织合理性的公共安排。乡镇和村两委要广泛听取民意，切实代表和维护好农民利益，健全完善村民自治制度和民主参与渠道[18]，确保农民平等参与乡村政治、经济、文化、生态等领域的可能性和现实性，通过对农民群体还权赋能机制的构建，确保各项决策充分体现民意，让群众看到自己的意志在村集体决策中得到体现，真正拥有“主人翁”意识，唤醒参与乡村治理的热情，调动农民参与的主动性和积极性。二是大力培育农村能人。习近平总书记曾指出: “农村要发展好，很重要的一点就是要有好班子和好带头人。”新时代乡村治理要支持鼓励能人带头创业、参与治村，不断探索能人治村模式，发挥先进典型的带动引领示范效应，推动农村培育懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，有效地进行乡村建设[19]。三是切实解决农民实际问题和关切。面对当前农村空心化问题，乡镇政府和村两委应协同配合，共同解决好“空巢老人”“村庄空心化”导致部分农民群体出现的自身难以克服的实际困难，特别是“留守老人”“留守儿童”问题，这两个群体是维系进城务工人员与农村最密切的纽带，解决好这两个问题、切实保障其权益，能充分唤起农民参与农村治理的主人翁意识和热情[20]。

（四） 重视乡村精神文化和法治建设

党的十九届四中全会指出，发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。新时代乡村治理，要坚持法治与德治并驾齐驱、互为补充。一是健全农村公共文化服务体系。文化在乡村振兴中发挥着“凝聚枢”“风向标”作用，乡村治理要注重将先进文化融入其中，不断加强农村公共文化服务体系建设，深入实施文化惠民工程，大力弘扬社会主义核心价值观，加大对农民思想教育引导力度，不断提升农民思想道德水平和科学文化素质，引导农民养成良好的思维习惯和生活方式。二是扎实推进乡村法治化建设。加强农村普法教育，通过举办农民法律知识培训活动，强化农民守法意识。在方式上要注意将刻板的法律条文本土化、具体化，以更为通俗易懂的方式在乡村进行推广和教育，逐步使村民敬畏法律、服从法律、依法办事。不断改造和剔除村民以往的不良风俗习惯，将法律标准在乡村治理中成为治理体系准则。同时，加强乡村法律服务站点建设，培育农村法律服务工作力量，帮助农民维护合法权益，推进乡村治理步入法制轨道。三是充分发挥乡规民约“德治”作用。乡风文明是乡村振兴战略的重要目标，要充分发挥农村熟人社会优势，深入挖掘并充分利用乡规民约道德教化作用，深入推进农村德治建设，提升德治水平，以德治推动法治和自治，助力乡村治理。重视对农村社会公德、家庭美德等价值观的正确引导，鼓励多开展“孝贤”“好家风”“好家训”等道德模范评选活动，用身边事直接教育身边人，不断提升农民道德修养水平。四是加大农村教育投入。教育是百年大计，党的十九大报告指出必须优先发展教育事业，要高度重视农村义务教育，办好学前教育，在乡村教育这个薄弱环节要聚焦着力点和突破口，以教育公平推动社会公平。加强乡村教师队伍建设，加大财政支持力度，改善农村办学条件，加快农村教育现代化、信息化建设步伐，将优质资源积极输送到农村。鼓励引导城市教师深入“农村支教”“下乡送课”，改进乡村教育质量，努力推动城乡教育均衡发展[21]。