新时期乡村纠纷解决机制的发展趋势及应对

[摘要]城镇化进程的加快，新农村建设的新时期，乡村纠纷呈现出纠纷主体由单一化向多元化发展、纠纷内容从简单向复杂化发展、群体性纠纷逐渐上升等趋势。究其原因主要是调解机制逐渐弱化、信访纠纷解决机制成为村民的选择偏好、村民自治权利救济制度存在缺陷。应该充分发挥人民调解组织的作用、完善国家赔偿制度、完善村民自治权利的司法救济制度，使乡村纠纷解决机制更完善、更有效、更符合新时期乡村振兴和乡村治理的需要。

[关键词]乡村纠纷;调解机制;信访;司法救济

[中图分类号] D926

[文献标识码]A

随着新农村建设的不断推进，城镇化进程的不断深入，城乡社会结构发生着巨大变化，我国农村进入了发展的新时期。与此同时，我国乡村治理中关于纠纷的解决机制也发生着结构性的变化。纠纷主体、纠纷的解决机制的运行以及效果，与过去相比均呈现出不同的特点。了解这些特点，分析变化的成因，有利于构建完善、有效的乡村纠纷解决机制，有利于实现乡村治理的法治化。

1 新时期乡村纠纷的变化趋势

随着农村税费制度的改革，新农村建设不断推进，国家陆续在农村实行了一系列的惠农政策，同时农村的公共建设也大力发展。在改革的进程中，农民得到了很多新权利及实惠。但与此同时，惠农政策的实施以及城乡一体化进程的不断推进，也使得新农村发展引发的村民纠纷呈现如下趋势：

1.1 纠纷主体由单一化向多元化发展

新农村建设进程中，国家惠农政策的不断实施，农村现代化建设不断深入。与此同时，各种利益矛盾冲突也不断呈现，利益关系及利益分配也越来越复杂，使得民间纠纷事项呈现出主体多元化的典型发展趋势。对于农村地区而言，传统矛盾纠纷的主体通常为村民及家庭成员，纠纷主体的关系表现为邻里、家庭关系。但是，随着新农村的建设和发展，乡村纠纷逐渐发展至村民个体与村委会、村集体经济组织、政府部门以及其他企业、事业单位之间的矛盾纠纷。

1.2 纠纷内容从简单向复杂化发展

随着农村现代化建设的发展，乡村社会治理模式的变化，以及农业发展的市场化等变革，使得乡村纠纷的内容也从过去的简单向复杂化发展。从纠纷类型来看，在当代农村地区，矛盾纠纷不仅仅局限于传统的家庭或邻里纠纷，而是出现了新的纠纷类型，典型代表有因土地承包、乡村借贷、种子采购、拆迁补偿等事项引发的各类矛盾纠纷，成为目前乡村地区最常见的矛盾纠纷问题。并且，就是同一种类型的纠纷，现在与过去相比，纠纷内容也比过去复杂。以家庭纠纷为例，传统乡村家庭纠纷主要是家庭成员之间关于和睦问题引发的纠纷，如婆媳关系、兄弟分家等问题;现在乡村家庭纠纷则主要涉及如夫妻离婚、子女抚养、财产分割、老人赡养等问题。

1.3 群体性纠纷呈上升趋势

为了有效处置农村地区的矛盾纠纷问题，加快城乡一体化建设发展速度，加快我国现代化建设发展速度，政府积极开展改革发展工作，以税费改革为抓手，在取消农业税的基础上提出当前及未来我国农村建设的科学发展方向和整体策略，制定实施各项惠农支农政策，为农村地区的社会经济发展创造良好的外部环境，引导社会资源向农村地区流动从而提升农村的整体发展水平。与此同时，我国还积极开展基础设施建设工作，重点建设农田水利基础设施，为农业产业发展创造有利条件，充分满足农村社会经济发展的资源需求。但是现实中政策的执行、资源的利用和分配也成为引发纠纷热点问题。有些乡村由于乡镇干部的法治意识不强、素质差不讲究工作方法、乡村干部的贪污腐败，在村级财务、村务公开方面缺乏民主和监督，导致政策执行有偏差、村民的相关政策利益没有兑现，干群关系紧张，从而引发了很多群体性的纠纷，也导致群体上访事件时有发生。

2 新时期乡村纠纷解决机制运行的特点及成因分析

社会转型时期，乡村社会结构发生了巨大变化。国家一系列的改革措施，发展新农村，改变了乡村面貌，也使乡村纠纷呈现出新的特点。与此同时，解决乡村纠纷的传统机制在其运行方面也有新的变化。

2.1 调解机制逐渐弱化

乡村纠纷的调解机制不断发展变化，逐渐形成了以亲友调解、宗族调解、乡村调解、人民调解等为构成形式的调解机制，充分发挥地缘、血缘、亲缘等关系的优势，充分发挥村书记、村长、小组长、长者乡村权威人员的社会公信力进行调解以化解矛盾纠纷。这种纠纷调解机制能够充分发挥调解者的能力优势，在有效解决纠纷问题实现乡村和谐的同时，尽可能地避免了对乡村社会人际关系的不利影响。此外，这种调解机制也更容易被村民接受和认可，在积极配合下能够实现更好的调解效果。随着城镇化进程的加快，农村土地被国家征收的情形也越来越来普遍，土地的减少失地农民人口的增加，以单纯靠务农收入维持日益增长的农村家庭的日常生活支出已显得举步维艰。因此，外出务工以获得更多收入的，满足家庭需要，提高生活水平成为当下大多数农村家庭的选择。留守儿童、留守妇女、留守老人普遍存在， “空巢”村时有发生。

外出务工成为农村居民重要生产模式之后也形成了巨大的人口流动，这也使得村民个体化、差异化特征更加显著，使得家庭经济对村组织的依赖程度不断下降，村民不再看中集体化所带来的利益，与此相反更加注重的是家庭的独立，集体中的长老不再具有绝对的权威性。而在家庭中的小辈对家庭经济的贡献越来越大這增强了晚辈在家庭中的话语权，父权意识逐渐萎缩。由此，乡村伦理关系中，因以年龄而形成价值排序逐渐被因收入水平决定的新价值排序模式而替代，从而使得村民的关系发生了巨大变化。受此影响，传统调解机制的效果显著下降，本身存在基础的缺失，导致其化解矛盾纠纷的能力下降且效果减弱，无法有效满足乡村纠纷调解的需求。在这一阶段，村集体利益对村民的重要性不断下降，基于个体独立认知的新价值观在解决乡村矛盾纠纷问题的重要性则不断提升。乡村传统的调解机制不再具备其传统的结构性功能作用，仅仅充当一种形式化的劝说、调解的工具。而人民调解组织形同虚设，调解机制逐渐弱化。

2.2 信访纠纷解决机制成为村民的选择偏好

由于乡村矛盾纠纷的内容发生了显著变化，群众信访的内容也不再局限于传统的邻里纠纷、家庭纠纷，土地纠纷、财务纠纷以及各类政策方面的问题也都已成为村民信访的纠纷内容。与传统邻里纠纷相比，上述纠纷的矛盾更加尖锐、组织调解的难度也比较大，无法通过传统的调解方式解决，也使得信访成为解决问题的首选途径，造成信访规模不断扩大的后果，其中也存在比较严重的“重复上访”问题。与此同时，信访的形式也发生了显著变化，由最先的个体信访逐渐转变为群体信访，且信访的人数逐渐增多，规模也不断扩大，组织化、集体化的特征也日趋显著。而且，农村居民在信访过程中，为了得到社会各界的重视扩大影响力，往往采取夸大事实等恶意行为，对信访部门施加压力并形成了误导。在信访过程中，不少信访者还通过派发传单、集会静坐、围堵政府等错误手段对政府施加压力造成严重的社会舆情进行上访。上述违反信访制度的错误做法不仅不利于问题的解决，并且也会严重影响社会稳定。另一方面，由于现行矛盾纠纷调解和处理机制以司法诉讼为最后一个措施，由法院对矛盾纠纷问题进行审理，审理的结果必然会损害某方当事人的利益，这就使得利益受损的败诉方采取非正规、非法律的手段维护自身利益，导致信访事件不断增加，影响了信访部门的正常工作并且影响了社会稳定。

此外，对于政府机关工作人员由于失职、贪污腐败等原因而导致的政策落实不到位引发的乡村纠纷，政府为维护自身形象，不愿意采用司法途径进行解决，比如不建议村民采用行政诉讼等方式进行公正解决，觉得“民告官”有损政府形象和公信力，宁愿不厌其烦地接受村民们的重复上访，满足村民提出的不合理要求，这也助推了有些村民由维权型上访向牟利型上访的演变。

2.3 村民自治权利救济制度存在缺陷

关于内部救济问题，现行的法律法规明确规定了村民会议将作为乡村矛盾纠纷的基本手段，要求发挥村民会议的功能作用对矛盾纠纷进行化解。但是在具体实施中，村民会议的参加者也有可能是矛盾纠纷的当事人，使得在内部纠纷解决过程中无法秉持公正的原则进行处理，影响了矛盾纠纷的处置效果。而多数原则虽然能够保障大多数个体的利益，但是在利益一致的个体数量达到多数标准时，就会出现多数人谋求共同利益而损害少数人利益的问题，从而破坏了内部治理的公平性与公正性。

关于司法救济问题，现行的法律法规明确肯定了人民法院有权撤销损害村民合法权益的村民会议决定，并可依法追究相关责任人的法律责任并补偿受损村民的利益损失。当村民认为村民会议的决定对自身合法利益造成损害时，有权向当地人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并决定是否撤销村民会议作出的侵权决定。雖然上述规定从法律层面肯定了村民会议的违法决定将依法撤销的条款，但是仅仅明确了政府责令改正程度和解决措施，并未明确相关司法程序进行审查和处理。与此相反，在相关司法解释中，现行的司法解决明确规定了民主议定程序将作为农村集体组织、村委会、村民小组等组织的决策形式，将其作为农村土地补偿费分配方式的决策方法，介是由于相关决策所导致的矛盾纠纷事项不作为人民法院的处理对象。这一规定与《村民委员会组织法》不一致。上述司法解释形成2005年9月1日，但是2010年对《村民委员会组织法》进行修订时，却又规定了对于侵害村民合法利益的村民会议决定将由人民法院进行审理并根据事实是否合法进行撤销或维持原判。这就导致了上述两项规定在部分内容上出现了矛盾和冲突问题，也因此加大了农村矛盾纠纷问题的解决难度。

3 完善乡村纠纷解决机制的思考

乡村纠纷呈现出的特点，乡村纠纷解决机制的变化趋势及现有效果，以及这些特点和趋势反映出的现实问题已成为乡村治理的重要课题，也是乡村振兴的秩序保障，而应对并解决的首要措施应该是完善现行乡村纠纷解决机制。

3.1 充分发挥人民调解组织的作用

随着社会的转型和农村的发展，农村矛盾纠纷的主体及类型呈现多元化，人民调解存在组织不够健全、人民调解协议的权威性不足、法律效力不充分等问题。现行的《人民调解法》虽然明确肯定了人民调解协议的法律效力，但是也强调了其法律效力并不属于完全的法律约束力，只有获得司法确认的调解协议方具备强制执行的法律效力。这种以司法确认为前提的法律效力并不是真正的法律效力，因此导致人民调解协议的法律效力不足，权威性也受到了巨大影响。因此，要打破人民调解、司法调解之间的隔阂，构建良好的衔接机制，充分保证人民调解协议的法律效力和权威性，才能充分发挥人民调解机制的优势作用，及时有效化解群众内部的矛盾纠纷，降低司法资源压力维护社会和谐。此外，现行的《人民调解法》也对人民调解制度中政府的职责进行了明确，在指导人民调解各项工作的同时也需要对相关费用进行承担。这就要求政府要转变传统的管理理念，确立付费服务的理念，充分发挥行政调整的职能作用，保障人民调解工作的顺利开展。

3.2 完善国家赔偿制度

引发乡村纠纷尤其是村民上访纠纷的重要原因之一，是乡镇政府相关行政主管部门的不作为，比如落实政策的不及时，导致政策失效后村民的利益仍未实现等。根据我国国家赔偿制度，若国家机关、行政工作人员因自身懈怠、不作为导致其职权未能有效履行的行为就属于违法行为，因此对行政相对人造成的财产损失依法应当进行国家赔偿。但是根据我国《国家赔偿法》第四条的规定，行政机关不作为导致村民政策经济利益无法实现，是否应该属于该条款规定的“造成财产损害的其他违法行为”，法律没有明确规定。而实践中，政府为顾及自身的形象，不愿意出现“民告官”的情况，从而由行政执法或是政策执行等行为而引发的乡村纠纷往往不愿选择司法途径解决;再加上如上所述国家赔偿制度的相关规定较为模糊，导致村民很少通过国家赔偿维护自身的权益，这也是村民上访、重复上访的原因之一。所以，建议细化国家赔偿制度中关于财产损害范围的相关条款，进一步明确因行政不作为而损害村民的政策利益是否属于国家赔偿的范围，从而能促进这类纠纷通过司法途径解决，降低信访案件比例，减轻信访工作的压力。

3.3 完善村民自治权利的司法救济制度

在建立健全村民自治权利的司法救济制度工作中，需要以现行《行政诉讼法》为积极参考，对原有的规定进行修改和调整，赋予村民法律权利，能够就村民会议所形成的侵害村民自身合法权益的决定提起司法诉讼，并由人民法院进行审理并按照相关规定作出司法判决，通过撤销决定、赔偿损失等方法维护村民的合法权益。此外，最高人民法院也应当对司法解释进行修订，针对村民对村民会议决定的诉讼法律权利，对相关司法解释的相关内容进行修改，肯定人民法院具有受理和审理村民反对的村民会议决定的司法权力，并对相关事项严格进行审理然后根据审理结果做出撤销决定、维持决定等不同的判决，以此对村民的合法权益形成积极有效的保护，避免村民合法利益受损、乡村矛盾纠纷加剧等问题的发生，从而有效解决矛盾纠纷维护农村地区的和谐与稳定。此外，人民法院所作出的判决结果需要向乡镇政府进行抄送，确保司法判决得到正确的理解。

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[作者简介]杨岚（1977-），女，贵州松桃县人，副教授，博士，研究方向：社会法学。