基础设施投融资体制存在的问题及可行性建议

宜春交通投资集团有限公司 张冠军

城市建设发展进程中，对基础设施的需求非常大，基础设施是给人们生产生活与国民经济提供服务、促进城市建设生存与发展的重要载体形式。城市基础设施建设项目数量、规模等逐渐增多，然而却呈现出经济效益隐现特点。基于我国政府无偿投入方式，其投资量有局限性，促使基础设施项目建设暴露出滞后性问题。目前，政府对基础设施投资力度加大，并辅以政策引导，但是并不能解决城市发展进步与城市居民生产生活需求间的矛盾，再加上车辆交通拥堵、环境恶化、人口居住量大等问题没有根本改变，资金运转问题更加突出。因此，城市基础设施投融资问题成为市政改革的难点。

一、基础设施投融资体制内涵

基础设施投融资体制是指管理与组织投融资的基本方式与活动，其涉及投融资主体、方式、宏观调控、运行机制等各方面。投资主体是指当地政府、银行、个人、企业或其他法人；融资方式是投融资主体获得资金的方法或渠道，也包括运用资金的方式；投资运行机制设计到投资运行动力、决策、目标、运行、信息传递等过程所采取的手段或方式，对投资主体活动进行约束与激励；投融资宏观调控单独指政府对投融资主体所要求的管理落脚点。

二、基础设施投融资体制存在的问题

（一）运营维护方式较为传统

目前，部分城市地区的城市基础设施运营及维护，没有按照市场化与企业化方式予以改变，进而导致很多城市基础设施长期处于经济亏损或维护不善等问题的出现，进而导致作为投资主体的政府无法获得效益，因无法回收定期投资而影响再投资项目。造成这一系列问题的根本原因并不是单一性的，其多数涉及基础设施所提供的服务价格、价值与产品之间的矛盾问题，进而出现市政基础设施产业的亏损较为严重。

（二）政府宏观管理与基础设施市场间差距

行政审批替代投资决策，是因为传统投资方式未与时俱进。基础设施建设项目的决策制度主体仍然是政府，其下发审批权限，而其中的审批内容与方式尚未响应市场环境变化，导致所提出的投资决策不适宜。再加上政府项目投资管理措施的落实不到位问题，尚未建立健全宏观管理体系，集中表现在政府管理职能的分散，基础设施投资管理部门与市政管理分化在不同财政、审计、建设与计划体系内，政府对统一宏观事项的管理分属不同职务，管理难以实现统一。尤其是在管理方式上，投资管理沿用具体且直接方式，未形成间接调控模式。同时，在投资立法层面上，法律法规没有明细基础设施投资各方的权利与职责。

（三）法制法律的建设滞后问题

政府努力打破经营性质的基础设施投融资垄断局面，但是却没有予以法律法规上的导向，国家也没有出台投融资试行管理办法。在基础设施投融资体制机制上，对经营者、投资者与所有者的权益与义务，对资金分配、收益、投入、来源与管理等方面没有具体体现在法律规范，进而导致社会资金与社会力量对基础设施投融资的参与性较弱，进而影响基础设施建设进度。

（四）基础设施投融资渠道单一

与发达国家、发达城市相比，多数城市的基础设施项目建设投融资主体是单一主体，投融资手段与渠道较为单一，投融资稳定且规范的渠道尚未打通，突出在我国多数地方政府不允许发行债券，以发达国家作为参考，市政性质的债券是城乡建设投融资的稳定渠道，借助于市场发展活力，从事长期性与低成本的投融资项目建设资金。筹资渠道的单一性问题，还表现在国债与贷款等方面上，因此两项流程涉及复杂的手续，并且限制因素很多，所以实施效果并不佳。基础设施项目建设使用资金一般是以借贷方式进行筹措，但是债务的负担较重，与收益不成正比。间接融资权重较大，而直接融资比重较低。多数地方政府不允许发行债券，债券市场没有被完全建立起来，资本市场为主导的筹资渠道发展受到阻碍。在城市基础设施项目建设投融资方式方面，企业化运作载体发展有限，阻碍投融资规模，运行环境较差。另外，基础设施的外资力度不足，如国际金融市场、项目融资、外商直接投资等工作进展缓慢等等。换句话说，我国城市基础设施投融资，主要还是借助于政府财政性的投资方式为主。

三、基础设施投融资体制的可行性建议

（一）推进城市基础设施价格改革进程

这一项举措的基本思路是建立在城市基础设施建设基础上提出的，即为“谁受益、谁投资、谁使用、谁付费”原则，对于提供基础设施建设服务与产品，应确定受益者并对其进行计价收费，如供气、供电、交通运输、通信、供水等，根据“成本+税费+利润”来调整计价价格，逐渐形成一种投资、业务经营与效益回收的循环机制，促使投资者利用科学管理方式与技术获得合理性利益。而推进价格决策改革，应以公用事业定价价格听证机制为辅，用约束规范方式来削弱政府的垄断性价格计价行为。

（二）转变地方政府职能，规范投资体制

转变政府职能，不是改变政府的市场经济宏观调控职能，而是在各方面条件允许情况下，削弱政府非法制或参与经济的直接干预权利。基础设施项目建设应该按照项目规模、性质采取差异性投融资机制体制，促使市场分工与政府间构建创新投融资机制。而转变政府的职能，表现在放宽市场环境下资本投融资参与范围，允许部分社会资本进入到公共事业、基础设施领域，政府承担约束规范参与投融资企业的行为，帮助其更好地参与基础设施项目建设过程。政府作为基础设施项目建设的监督者，应为社会投资营造一个良好且法律规范的投资环境。并且，完善政府项目投资决策管理机制，规范政府在投融资环节上的审批程序行为。增强政府责任约束性，规范资金管理行为，通过项目建设方式的改进，促使政府投资项目建设更加符合市场发展规律。

（三）落实投融资法律法规迫在眉睫

目前，我国社会主义市场经济主要是以法制经济为主，基础设施项目建设，对投融资产生巨大的需求，为推进该项行为更好的发展，需要有相关法律法规予以保驾护航。对此，根据城市基础设施投融资建设发展现状，通过法律形式进一步明确经营者、管理者、投资者各方法律关系与界定范围。改革中所涉及的问题，如服务标准、价格收费标准、产权明晰、市场准入、项目经营期限、土地使用方式等，也需要以法律法规形式予以划定。

（四）打开多元化投融资渠道与方式

第一，应用基础设施与城市市场化经营方式，将城市基础设施项目建设运营引入到良性循环轨道中，促使基础设施的价格更加趋于合理化，实现“设施养设施、以城养城”目标；第二，利用资本市场扩大城市基础设施建设资金的来源渠道，如股票、银行贷款、基金项目、信托、债券、民间资本等，以及招商引资方式，广泛且多渠道地吸引更多投融资方式加入项目建设的资金筹划，基于原企业运作模式，更新企业制度，以期更好地服务社会主义市场经济，加快城市基础建设发展速度；第三，利用建设项目投融资方式，促进私人投融资者与政府间的合作，借助于资产证券形式筹措城市项目建设资金。国家发改委财金司对创新基础设施投融资体制机制提出3点建议：一是要充分利用各类市场化融资工具，推动基础设施建设。二是要在“一带一路”建设中创新投融资方式，促进基础设施联通，进一步发挥“一带一路”建设与人民币对外投融资的协同效应。三是要加强信用体系建设，建立健全信用档案和信用信息共享，强化守信联合激励和失信联合惩戒，鼓励更多第三方征信机构加入，共同为基础设施投融资创造良好的信用环境。

四、结束语

总而言之，城市基础设施项目建设对投融资提出更高要求，但是实现投融资渠道或方式的创新提供了很大的发展空间。对此，根据城市基础设施投融资建设发展中的问题予以本质分析，提出相应的改革发展路径，希望对基础设施投融资机制体制化的推进予以一定的作用，进而能够有利于展开投融资所面临的方式、途径与资金不足等问题，使得城市基础设施项目建设发展有坚实的基础。