云南民族地区旅游精准扶贫中的主要问题及对策研究

徐晓婧， 肖洪磊， 邓小海， 王元元

（1. 中共中央党校 (国家行政学院) 研究生院，北京 100091；2. 云南农业大学 人文社会科学学院，云南 昆明 650201；3. 贵州省社会科学院 农村发展研究所，贵州 贵阳 550002；4. 云南农业大学 国际学院，云南 昆明 650201）

截止2019年底，云南省的贫困发生率下降到1.32%，“两不愁三保障”突出问题得到基本解决，脱贫攻坚工作取得决定性胜利。但也要看到，云南省剩余贫困人口11.9万户、44.2万人，占全国剩余贫困人口的16.6%，是全国贫困人口唯一超过40万人的省份；尚未申请摘帽的7个县均为深度贫困县，未出列的429个贫困村中有深度贫困村381个，脱贫攻坚任务在全国依然最重，到2020年底，全面打赢脱贫攻坚战的形势依旧严峻[1]。以上深度贫困地区多集中于民族聚居区，因此，如何解决“造血式扶贫”“内涵式发展”较少，“扶志、扶智”效果不明显，扶贫措施不精准等问题，尽快推动并实现民族地区的脱贫摘帽，就具有了重要意义。旅游精准扶贫作为一种新兴的扶贫方式，其精准的特征对解决当下扶贫精度不高、扶贫效果不好、扶贫效率低下等突出问题具有较强的针对性，这也为云南民族地区的脱贫工作提出了新的思路与方法。

一、文献回顾

我国学者对旅游扶贫的研究始于20世纪80年代，“旅游精准扶贫”的概念在2014年国务院出台的《关于促进旅游产业改革的若干意见》（国发〔2014〕31号）中被首次完整提出[2]。目前，国内学者的研究主要聚焦于旅游精准扶贫的概念内涵、运行机制、发展模式、绩效评估等四个方面。邓小海学者等首次将“旅游精准扶贫”引入到旅游学科研究中来，在阐述了旅游扶贫精准识别的概念及意义的基础上，提出了旅游扶贫目标人群识别的市场甄别机制和“意愿—能力”识别模型及旅游扶贫项目识别的“RHB”框架[3]；马勇、李峰、周霄、陈萍等学者从扶贫条件、扶贫对象、扶贫目标等角度对旅游精准扶贫的概念内涵进行了研究[4-7]；陈升、颜安、廖军华等学者对旅游精准扶贫的运行机制进行了探讨[8-10]；邢慧斌、王庆生、巫昊燕、唐承财等对旅游精准扶贫的发展模式进行了研究[11-14]；张志娟、斯丽娟、聂君等学者对旅游精准扶贫的绩效评估进行了研究[15-17]。

综上所述，“旅游精准扶贫”作为精准扶贫理论在旅游中的运用，近年来取得了较快的进展与一定的成果，但仍然存在不足，具体体现为：在研究的理论支撑方面，虽然借鉴了地理学、经济学、管理学等学科的理论，但因缺乏科学合理的理论支撑，总体表现为理论与实践的结合度较低，指导性不强；在研究的方法上，以定性研究为主，定量研究不足；在研究的区域上，多偏向于中西部地区，具有较强的地理集中的特性；在研究的数量与质量上，呈现数量较大，但质量不高的特点。特别是旅游精准扶贫与乡村振兴等的衔接，以及未来发展趋势的把握方面有较大的不足。

二、云南民族地区旅游精准扶贫的现状及问题

（一） 云南民族地区旅游精准扶贫的现状

1. 贫困概况

云南省地处我国西南边陲，受区位、文化、经济等因素影响与制约，贫困县和贫困人口涉及全省15个州市91个片区县，数量居全国之首，是全国贫困人口规模最大、贫困县数量最多的省份[18]。特别是滇西边境山区、乌蒙山区、迪庆藏区、石漠化地区四个集中连片特困地区以及排列于全国深度贫困“三区三州”之中的迪庆州、怒江州，民族贫困、边境贫困等问题尤为凸显。

2. 采取措施

针对严峻的贫困形式，云南省从四个方面采取措施，确保扶贫攻坚工作的顺利实施。一是强化责任和政策落实机制。构建了以省委书记、省长“双组长制”的扶贫领导机构，不断强化组织保障；并于2017年4月，修改制定了《云南省农村扶贫开发条例》，严格依法扶贫，推进脱贫攻坚工作规范化。二是完善脱贫攻坚资源配置。通过出台《关于推进财政涉农资金省级源头整合支持贫困县脱贫攻坚的意见》等，不断调整财政支出结构，建立财政扶贫资金稳定增长机制，撬动金融和社会资本，加大投入力度。三是强化精准管理。通过强化扶贫对象识别和动态管理、强化精准施策、严格执行贫困退出标准等措施，确保脱贫质量。四是提质增效。实施了难点攻坚、易地扶贫搬迁、产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、农村危房改造、创新生态扶贫机制和兜底保障等九大措施。针对少数民族地区的贫困问题，以精准帮扶为着力点，推动“一个民族一个行动计划、一个民族一个集团帮扶”的实施，仅2019年到位集团帮扶资金达61.4亿元[1]。

3. 取得成效

随着云南省脱贫攻坚的深入推进，脱贫效果及质量得到显著提升。截止2019年底，云南省的建档立卡贫困人口减少95%，贫困村减少95%，贫困县减少92%；贫困地区农民人均纯收入由2015年的2 744.43元上升到2019年的9 249.49元，贫困地区产业就业、基础设施、公共服务和贫困群众获得感大幅提升[1]。

民族地区区域性整体贫困状况得到有效解决。11个“直过民族”和人口较少民族贫困发生率降至2.41%；除傈僳族、怒族外的9个“直过民族”和人口较少民族整体脱贫，8个民族自治州、29个民族自治县贫困发生率分别从2015年的10.58%、12.17%下降到2019年的0.86%、0.53%[1]。

（二） 云南民族地区旅游精准扶贫中的主要问题

1. 精准解读不全面，旅游精准扶贫理念“易跑偏”

对旅游精准扶贫相关理论的正确解读和全面理解，是确保对策实施和目标实现的前提。目前，在对精准扶贫理论的理解方面存在以下问题：一是对理论的掌握程度较低。绝大部分基层扶贫干部对旅游精准扶贫相关理论“不了解”“部分了解”的占比较大。二是对理论的理解存在误区。部分扶贫干部与群众存在两个认识误区，要么盲目乐观，认为所有的区域都适合旅游精准扶贫工作的开展；要么盲目悲观，认为所在地区没有名山大川，无法开展旅游精准扶贫。三是对理念的实现存在功利。部分基层扶贫干部受脱贫考核指标和考核实效性的影响，一味只关注脱贫指标的达到与否，忽视环境承载能力，不考虑可持续发展，或采用给钱、给物或花钱购物的方式实现“脱贫”。

2. 精准识别不准确，旅游精准扶贫对象“易选错”

旅游精准扶贫并非普遍适用于所有贫困地区，精准识别帮扶的区域、对象和项目是做好扶贫工作的基础。但在实际工作中存在识别不准确的现象，主要表现在：一是对帮扶地区的甄选不够。实施区域必须具备良好的交通区位和旅游资源等条件，但部分地区将条件不成熟的贫困村寨强行开发，导致“游客寥寥、村民怨言、政府难堪”。二是对帮扶对象的识别不准。旅游精准扶贫的帮扶对象必须具备强烈的参与意愿与一定的知识、技术、资本与劳动能力，但部分地区为完成脱贫任务，将不符合条件的贫困户纳入到旅游精准扶贫项目中来，导致贫困户大多参与层次较低，所获收益较少。三是对帮扶项目的把关不严。部分地区的帮扶项目存在“论证不足、创新不够、设置随意”的问题，最终导致项目规划缺失、产品创新不足、旅游特色不突出、市场竞争力弱。

3. 精准帮扶不得当，旅游精准扶贫措施“易低效”

扶贫措施是否精准得当，是扶贫效果的一个重要因素，但在实践中仍然存在不足，导致扶贫效果一定程度的递减。主要表现在：一是帮扶队伍人员组成单一。扶贫队伍的构成现在主要从行政职务的搭配考虑，如驻村多为副科级及以下，驻乡镇一般是正科或副处级；但对于扶贫派驻人员的专业背景、特长等少有考虑，具有旅游思维和相关学科背景的帮扶人员配备少，大多没有或不知道如何开展旅游精准扶贫工作。二是对帮扶对象核心素质的培养较薄弱。部分地区对贫困户的帮扶多为简单的给钱、给物，或花钱购物的“输血式”扶贫，真正在改变贫困户“等、靠、要”思想，提升贫困户生产经营能力等方面着力还是不够，极易造成返贫。三是帮扶工作重心受考核指标的影响较大。受脱贫指标与时限的压力，大部分民族贫困地区将工作重心放在数据收集、整理、填写、录入以及具体脱贫指标的完成等方面，对周期长、见效慢的产业扶贫特别是旅游产业扶贫的关注相对较少。四是对基层扶贫干部的支持力度不够。提供给基层扶贫干部的培训、调研学习的机会相对较少，对其开阔眼界、学习先进经验、借鉴好办法的支持不够。五是帮扶沟通渠道没有完全打通。目前从乡镇到省厅一级的帮扶沟通渠道没有完全打通，基层干部的一些好的想法无法与省厅或投资公司及时直接沟通，导致扶贫时机耽误、扶贫干部积极性受挫。六是帮扶部门的帮扶手段有限。虽然政府相关部门通过联动会议、督查队、检查队等机制方法，不断加大对旅游精准扶贫工作的指导监督力度，但多受限于自身专业人才队伍建设的不足，存在帮扶手段有限、帮扶效果欠佳等问题。

4. 精准管理不到位，旅游精准扶贫效果“易失控”

科学合理的管理监督体系是确保扶贫工作顺利运行，提高扶贫绩效和工作积极性的重要保障，但在扶贫实践中存在一些不足，主要表现在：一是利益分配的机制不科学。部分旅游扶贫项目多由具有血缘、资金、技术、知识等优势的社区精英或旅游企业所“捕获”，处于利益分配的强势地位，当地贫困户受以上因素的制约，所获收益较小。二是监测调控的体系不完善。各地通过“脱贫不脱钩，督导组、检查组定期检查”等方式最大程度地确保了扶贫效果，但依然存在一些问题，例如：旅游精准扶贫的动态监控和实时追踪机制尚不完善，无法有效地对扶贫工作进行实时监控、分析和调整。三是奖惩机制的导向不突出。虽然部分民族贫困地区已建立旅游精准扶贫的相关奖惩机制，但在政策实施的灵活性和力度方面存在不足，惩罚性的居多，奖励性的偏弱，难以真正激发基层扶贫干部的工作积极性。

三、对策建议

（一） 提高精准解读的普及性

一是提高扶贫干部的理论水平。综合运用自学、集中讨论、网络培训、文件传达、典型案例分析等学习方式，促使各级干部深入学习领会习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，加大理论宣传，让广大群众尽快熟悉掌握相关理论知识，破除认识误区。二是培育科学的扶贫理念。加强对旅游精准脱贫理论的精准解读，深化“两山理论”的应用，培育形成科学的旅游精准扶贫理念。三是营造良好的实施氛围。广泛运用广播、电视、报纸等传统媒体，创新运用微信、微博、网络直播等新兴媒体，加大对旅游精准扶贫的宣传力度，营造良好的实施氛围。

（二） 提高精准识别的准确性

一是加强对旅游扶贫区域的精准甄别。按照发展现状与实施条件，严格筛选过程，避免将不符合条件的民族贫困地区纳入其中。二是加强对扶贫对象的精准识别。制定标准，从具有一定知识、技术、资本与劳动能力等基本条件，并有强烈参与意愿的贫困户中选择旅游精准扶贫的对象。三是加强对旅游扶贫项目的精心选择。在科学论证的基础上，精心选定旅游精准扶贫项目；依据“多规合一”的原则规划设计，运用“创客思维”，突出个性化发展与差异化优势。

（三） 提高精准帮扶的操作性

一是构建合理的帮扶人员队伍。根据扶贫区域的具体状况，按照扶贫工作的层级，构建以政府为主体，以企业、志愿者等社会资源为补充的具有不同学科背景的多元扶贫队伍；可尝试增派旅游专业人才到民族贫困乡镇挂职的方法，确保县级扶贫工作队伍中至少有一名具有旅游学科背景的成员。二是加大对扶贫对象核心能力的培养。加强教育引导，通过集中培训、外出学习、专家授课等方式，为扶贫对象提供继续教育或培训，达到“扶志、扶智、扶技”的效果，真正起到增强扶贫对象核心能力的目的。三是提升对产业扶贫的重视程度。在帮扶工作中，将帮扶重心向增强贫困人口脱贫能力的产业发展方向倾斜，提升贫困人口的可持续发展能力，实现真正意义的脱贫。四是加大对基层扶贫干部的支持力度。根据扶贫工作实际需要，增加基层扶贫干部培训、调研、学习的机会，拓宽学习渠道。五是完善多层次的帮扶沟通渠道。完善从乡镇到县、市、省厅以及乡镇到投资公司的直接帮扶沟通渠道，减少沟通的层次与环节，使乡镇好的想法思路可以获得快速直接的反馈。六是提升扶贫部门的工作能力与效果。进一步提升扶贫部门的专业人才队伍质量，改善队伍结构，改进扶贫工作的方式方法，提高工作能力与效果。

（四） 提高精准管理的科学性

一是构建科学合理的利益分配共享机制。在公平合理的原则下，充分考虑区域内贫困人口的特征及其参与旅游活动的意向和能力，结合当地政府、投资企业等不同主体的利益，按照发展共享的理念，设计利益分配共享机制，确保各主体的基本利益诉求得到满足。二是健全旅游精准扶贫监测调控机制。建立包括旅游扶贫目标实现度、旅游从业机会、共享旅游收益、自我发展能力、旅游生态安全和社区安全等内容在内的旅游精准扶贫监测调控机制，建立向贫困户倾斜的旅游利益二次分配机制，真正实现旅游扶贫政策和措施对弱势贫困人口的倾斜与帮扶。三是优化奖惩机制的导向作用。调整奖惩政策实施的灵活性和力度，加大奖励的比例与力度，发挥其导向作用，真正激发基层扶贫干部的工作积极性。