区域制度竞争、东亚一体化与21世纪海上丝绸之路的建设

沈鑫（广东财经大学）

■国际制度复杂性与东亚一体化进程：基于制度竞争的解释1

自冷战结束以来，世界经济重心逐渐向东亚转移，东亚经济内部整合也取得了长足进步，然而这种进步主要是由国际市场中的私人行为体所推动。与欧洲和北美一体化进程不同，东亚经济一体化缺乏来自政府层面的权威性和领导力，形成了地区合作制度持续涌现与泛滥的显著特点，从而导致了区域合作的碎片化，形成了所谓“意大利面碗现象”。

国际金融危机爆发之后，东亚各国建立了一系列新的地区性国际组织，东亚地区各种国际制度的扩散、传播、嵌套和重叠，在一定程度上导致制度了国际制度复杂性效应的出现。这首先体现在多边机制上存在诸多错综复杂的地区经济合作机制，主要包括：亚太经合组织（APEC）、区域全面经济伙伴关系（RCEP）、东盟（ASEAN）、东亚峰会（ESA）、东盟与中日韩机制（10+3）峰会、中日韩合作峰会等。此外，众多双边自由贸易协定也让东亚区域内部经济合作呈现多维的“轮轴—辐条”格局，造成地区投资贸易环境日趋复杂的局面。一直以来，东亚地区都存在着加强区域经济一体化的呼声，但缘何仍然出现了经济一体化治理水平低下，这个问题存在着多种研究视角。

第一种视角从地区合作的结构与单元层次出发，认为参与东亚一体化进程的行为体异质性较强，东亚各国在政治制度、社会经济制度、发展水平、发展阶段等方面存在较大差距，而且东亚国家参差不齐的政府治理能力也是导致各国不能采取连贯一致的区域经济战略的重要原因[1]。此外，各国的政治主张、文化传统的分野也在很大程度上放大了这种差异。

第二种视角基于历史文化传统和区域认同建构的视角，认为在东亚一体化的进程中，东亚国家普遍不愿意接受制度性区域一体化安排，这首先源于东亚在法律制度和历史文化传统上与西方国家存在较大差异，而各国广泛存在的殖民主义历史记忆使得各国对于经济主权的部分让渡更为敏感，因此所谓“亚洲价值”更加钟情于非正式制度。

第三种视角从现实主义的国家利益理论出发，认为东亚成员国间利益上的分散、未来预期上的不确定性以及“战略模糊性”也是导致制度复杂性的因素。出于对自身利益最大化的考量，不少东亚国家奉行实用主义的外交心态，在对待地区合作制度上部分中小国家“两面下注”的参与策略虽然为地区层面上的合作创造了更多的机会，但也在客观上造成了机制复杂化的负面效果。

上述解释为虽然为理解地区制度复杂性提供了思路，但本文认为东亚经济一体化进程从一开始就受到大国主导下制度竞争因素的影响，这实际上是东亚地区迟迟未能形成统一的、高度制度化的区域经济合作机制最为重要的原因。按照国际制度理论关于区域经济合作机制的解释，地区经济一体化需要一个或多个具备较高合法性的“中心国家”（pivot state），而且该国还必须拥有足够的治理能力，即能够为地区合作提供必须的公共物品。虽然近年来东亚地区大规模的制度建设运动在很大程度上改善了制度稀缺困境，为地区经济合作提供了大量公共物品，但却引发了多重制度之间相互竞争的负面效应，这既阻碍了该地区经济一体化进程，也折射出地区大国意图通过制度竞争来实现对地区领导权的掌控，东亚一体化也因此变成了一项几乎不可能完成的任务。

■区域制度竞争与海上丝路倡议的形成：中国一项政策回应

东亚地区国际制度复杂性所带来的东亚多重地区主义（Multiple regionalisms），一方面导致了制度过剩，增加了政治谈判成本；另一方面则形成了制度竞争，模糊了地区成员身份。特别是地区内主要行为体对经济地区主义进程领导权的争夺，是该地区经济合作机制泛滥的主要原因[2]，各种机制彼此制衡和掣肘，妨碍了更加深入的经济合作，这就是所谓制度竞争现象的实质，也是东亚地区主义踯躅不前的主要原因。但有学者对此则持不同观点，认为制度复杂性作为一种客观事实，其本身并非东亚一体化进程的阻碍因素[3]。相反，通过凝聚制度间的协调合作，达成深化合作的意愿与共识，制度复杂性甚至可以成为东亚经济一体化进程不断深入的推动力。

虽然学术界对东亚地区一体化进程中的制度竞争效应及其引发的后果尚存在争议，但东亚地区主义发展实践却清晰的展示出这一点：东亚地区内部各种经贸领域合作机制的发展并非坦途，甚至常常“令人感到沮丧”。当前东亚地区合作的困境表现为地区内主要行为体在各自偏好的地区秩序上存在明显分歧，且难以通过现有的地区制度加以协调，东亚地区一体化也因此缺乏继续前进的动力。

应当看到，东亚地区现有国际机制的复杂性和竞争性已经对中国周边外交与对外经贸合作提出了新挑战。特别是随着中国对外开放战略不断实施和逐渐深化，中国正卷入不断嵌套的地区多边合作制度中，地区制度间的复杂性、关联性与竞争性日益成为中国制定政策时必须考虑的结构因素。如何有效应对东亚合作机制复杂性所带来的挑战，已经成为摆在决策者面前必须解决的重大课题：一方面，中国需要对区域内各种合作机制进行政策协调与资源整合；另一方面，在面对美国、日本、东盟等参与方利用国际制度增加、扩散影响力，谋求自身利益的做法，也必须给予关注。正是在这一背景下，中国提出共建21世纪海上丝绸之路经济带的积极倡议。海上丝路倡议是中国在新形势下扩大向西开放的重要战略部署，而东亚地区作为海上丝路的起点，将直接影响到“以点带面、从线到片，逐步形成区域大合作”战略的实施效果。对于该倡议形成的原因，一直存在着诸多争议。国外政策研究学者从地缘政治视角对其背后“隐藏”的战略考量做出一些猜测性的评价和论断[4]。事实上，国内也有观点认为海上丝路倡议是中国出于对外部威胁、风险或压力的反应性行为，是一种避免大国政治博弈、领土纠纷和非传统安全对国家安全和经济福利造成负面影响的对外战略[5]。但也有学者提出不同看法，认为该构想本质上一个关于亚洲经济的开放式合作平台，是中国外交经略周边的具体体现，旨在构建中国同邻国在经贸领域相互开放的新模式，不断提高相互开放的水平[6]。事实上，无论从怎样的角度进行解读和分析，中国提出与周边国家共建海上丝路倡议的这一事实本身就反映出东亚现有地区合作制度已经不能满足中国对外开放和经济发展需要，在某种程度上该倡议是中国对东亚地区制度竞争现状的一种政策回应。

■以海上丝路倡议推动东亚经济一体化：政策构想与实现路径

中国倡议共建丝绸之路经济带与东亚经济一体化发展方向是一致的，即实现地区合作与双赢，而非对抗和避险。而该构想之所以能够成为推动东亚经济一体化的新路径还源于以下几种因素：

首先，制度竞争理论是关于东亚经济地区主义的一种解释，通过分析东亚一体化进程中的制度竞争效应，有助于深刻理解当前海上丝路倡议所面临的地区合作环境，本文认为东亚地区国际制度所呈现的复杂性特征虽然在某种程度上造成了地区经济一体化进程陷入停滞，但对于海上丝路倡议的落实却具有积极意义。当前东亚地区存在着复杂的利益组合和动态的权利分配格局，导致任何一种区域机制都暂时难以占据完全的优势地位，通过维持现有合作机制之间的力量制衡，可以为海上丝路这一新倡议的实施提供良好外部机遇。

其次，海上丝路倡议作为一项中国积极在东亚区域内推动的经济合作构想，不得不面对东亚地区现已存在的诸多区域和次区域经贸合作机制的挑战。因此，在推动东亚一体化进程中，需要承认当前地区制度复杂性的政策现实，即短期内东亚不可能形成统一机制化安排，从而积极推动基于海上丝路的跨机制合作，在开放、多元的基础上建构东亚区域合作新格局与区域治理新平台，依托海上丝路建设实现中国与东亚各国经贸合作的“版本升级”，为东亚各国经贸往来带来多赢效应。

最后，将海上丝路倡议作为新的地区经济合作平台，通过整合现有地区合作机制推动推动东亚一体化。东亚作为全球经济最具活力的增长极，迫切需要超越一般自由贸易协定意义的、覆盖整个地区的新型合作机制。海上丝路建设应当充分运用现有的合作基础好、有重要影响力的多边和双边机制，如区域全面经济伙伴关系（RCEP）、中国东盟自贸区等机制，将海上丝路建设议题嵌入到东亚地区现有的多边合作机制中，使其成为各种区域合作机制并行不悖相互协调的合作平台，从而实现该构想与地区现有合作制度的良性互动，将有助于降低地区合作成本，重新建构地区身份认同，推动东亚一体化进程持续向前发展。