习近平关于民主集中制的重要论述研究

[内容提要] 习近平关于民主集中制的重要论述创造性回答了如何认识民主集中制制度、为什么要坚持和完善民主集中制制度以及如何坚持和完善民主集中制制度的问题。习近平关于民主集中制的重要论述体系完整、内容丰富、博大精深，具有鲜明的实践特色，是党内民主建设、新时代中国特色社会主义民主政治建设的科学理论和行动指南。

[关键词] 习近平;民主集中制;重要论述;制度自信;制度优势

[作者简介] 白平则，历史学博士，山西师范大学社会学与法学学院教授。

党的十九届四中全会提出要坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度。习近平对党的民主集中制在理论和实践上进行了长期探索，提出了一系列新认识、新思想、新主张，大大地丰富了马克思主义民主集中制理论，为完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度提供了科学理论和行动指南。

一、 习近平关于民主集中制的重要论述创造性地回答了如何认识民主集中制制度的问题

1. 习近平提出民主集中制“是我们党最大的制度优势”的新论断，极大地坚定了党内外对民主集中制的制度自信民主集中制具有显著的制度优势，主要体现在如下几个方面：

第一，民主集中制实现了权力的科学有效配置，权力运行的协调性好、内耗少、效率高。习近平指出，“坚持民主集中制有利于促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，避免出现互相掣肘、内耗严重的现象”。 [1] 而美国的三权分立使得权力互相掣肘、内耗严重。关于三权分立体制的弊端，美国学者批评甚多，如，美国著名行政学家古德诺就说：“权力分立是一把双刃剑。更准确地讲，对功能加以区别与划分，是好的;对权力加以分离，却是不好的。” [2]133 “美国的经验最终证明，权力的分立与‘机构的分立是不可行的。” [2]134 “权力三分的设计既过于细微，又缺乏精致性。” [2]138 “實在是一个混乱得过分简化物。” [2]139 美国第28任总统伍德罗·威尔逊认为，“如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就变得不负责了。” [2]167 美国政治学家迈克尔·帕伦蒂说：“统治权力的过分集中会带来专制独裁，但过分地分权又会使得机构效率降低，各部门的协调更加困难。” [3]

第二，民主集中制在权力结构上实现了多种权力要素的有机融合。亚里士多德说：“凡能包含较多要素的总是较完善的政体。” [4] 科恩说：“民主最有可能产生从长远来说是明智的政策。” [5]67 “在共同关心的问题上，多人智慧胜一人这种说法是正确的。” [5]212 实行民主有利于广大人民群众实现和维护自己的合法权益，有利于集中集体智慧，有利于防止党内出现个人专权。民主虽好，分权却不好，而集中则能够有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，保证民主的正确性、有效性。民主集中制把民主置于集中的指导下、把集中建立在民主的基础上，把人民民主、党内民主、协商民主与党内关键少数集体领导紧密结合起来，有效克服了极端民主化与个人专断的弊害，实现了权力的民主方面与集中方面的辩证统一。实践证明，民主与集中有机结合有利于保证党的集体领导体制，保证决策正确、执行有力，保证人民当家作主，实现国家和社会的有效治理。

第三，民主集中制有利于保持党的团结统一，有利于团结广大人民大众，最大限度激发全党、全国人民创造活力。民主集中制建立了一个党员群众与党内关键少数互动的优良机制，建立了一个人民民主与党内关键少数民主互动的优良机制，建立了一个政党精英与社会各界精英共同协商议事的优良机制。毛泽东说：“我们充分地发扬了民主，就能把党内、党外广大群众的积极性调动起来，就能使占总人口百分之九十五以上的人民大众团结起来。” [6]818 邓小平说：“民主集中制是我们的优越性。这种制度更有利于团结人民，比西方的民主好得多。” [7] 习近平在2013年群众路线教育实践活动总结会上指出，“民主集中制是激发党的创造力、保持党的团结统一的根本保证。” [8]13 在中共中央政治局于2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平再次指出，民主集中制“既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动” [9] 。坚持民主集中制就能使党的领导与人民民主、协商民主有机结合起来，就能创造出既团结、和谐、稳定，又充满朝气和活力的政治局面。

2. 习近平提出民主集中制“是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点”的新论述，深刻揭示了民主集中制的中国特色社会主义民主政治本质与特色

习近平提出：“民主集中制，也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点。” [10]25 民主的本质是尊重党员民主权利、人民民主权利，集中的本质是维护和服从党的领导权、国家机关的管理权。民主集中制，就党内而言，是党员民主权利与党组织领导权的有机统一;就国家机关而言，是人民民主权利与国家机关权力的有机统一。民主与集中的关系实质上就是权利与权力的关系，权力来源于权利、需要接受权利的监督，权利需要权力提供支持与保障。民主要求中国共产党的各级组织必须切实保障党员民主权利、人民民主权利;集中要求全体党员、全国人民都要维护党的领袖的核心地位、中国共产党的领导地位及国家机关的权威，要求各级党组织、各级政权机关要及时把党员群众、人民群众的正确意见和建议收集起来，上升为党和国家的政策、法律，要求党和国家机关高效捍卫人民的权利，奋力实现人民的利益，使以人民为中心真正落到实处。

民主集中制是大众民主与精英民主的有机结合，是一种既能保证人民群众、党员群众及社会各界民主参与又能保证党内关键少数集体领导的好制度，是一种既能充分发挥人民群众及社会各方面人士的积极性、主动性、创造性又能充分发挥党内关键少数聪明才智的好制度。

民主集中制是民主选举、民主决策、民主管理与民 主监督的有机统一，是全过程民主，是实质民主、真正民主。有学者说，民主集中制是“政治领导人、各地区负责人、各类社会英才、专家学者、人民大众真正参与政策、影 响政策的民主。它是有实质内容的民主，而非形式上的民主;是专业化、科学化的民主，而非民粹主义的民主。” [11] 科恩说：“民主的实 质比它的形式要重要得多。 ” [5]215 “我们必须牢记民主的存在与否，不取决于任何形式的制度，而取决于实际决 策过程的性质。” [5]41 民主集中制更加注重人民群众参与民主决策、民主管 理、民主监督，不搞唯票取人。西方资本主义自由民主是选举民主、形式民主。英国 著名政治学家阿兰·瑞安说，“民主在美国只不过就是一整套政治程序。现代 民主真的是民主吗？还是别的东西？我们将看到，回答是：‘严格说来，是别的东西。 ” [12]

二、 习近平关于民主集中制的重要论述创造性地回答了为什么要 坚持和完善民主集中制制度的问题

1. 习近平提出“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的新主张，为加强党内监督指明了新路径

习近平提出，坚持民主集中制是强化党内监督的核心。当前，党内集中不够和民主不够的问题同时存在。有的软弱涣散，我行我素、各行其是，党的路线方针政策落实不到位;有的独断专行，搞家长制、“一言堂”，个人凌驾于组织之上，党内民主得不到充分保障，领导干部特别是“一把手”的权力受不到有效制约。不能“你有你的关门计，我有我的跳墙法”。强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中

和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实处。 [10]207

习近平提出“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的新主张，为加强党内监督指明了新路径，深化了对贯彻执行民主集中制在党内监督中的作用和意义的认识。首先，坚持民主集中制是同级之间进行监督的一种有效办法，是有效制约“一把手”权力最重要的制度。民主具有分权、监督功能，使得领导班子成员无论权力大小都有参与权、发言权，使得权力在小范围内公开运行，对“一把手”的权力构成了制约，可以有效防范“一把手”以权谋私。其次，民主要求领导班子成员集体讨论、集体决策，对于“一把手”明显错误的意见具有一定的过 滤作用。最后，民主不够就无法集思广益、无法限制权力滥用，无法开展有效的党内监督，“一把手”的权力就得不到有效制约。因此，坚持民主集中制就能把权力装进制度的笼子里，就能使党内权力公开运行 ，就能使党内民主得到充分保障，使党内监督落到实处，使“一把手”的权力受到有效制约，不能搞个人专权。

2. 习近平指出党内集中不够和民主不够的问題同时存在，民主不够更为突出一些

习近平指出，目前，在贯彻执行民主集中制方面，既有发扬民主不够导致的主要领导独断专行的问题，也有正确集中不够造成的领导班子软弱无力的问题，相对来说，前者更为突出一些。 [13] 有的领导班子既有民主不够、个人说了算问题，也有集中不够，班子里各自为政，把分管领域当成“私人领地” ，互不买账，互不服气，内耗严重。 [14]37 民主集中制好就好在民主与集 中的有机统一。如果民主不够，或者集中不够，民主与集中就无法很好地统一起来，民主集中制的制度优势也就无从有效发挥。只有加强民主集中制制度建设，既充分发扬民主，又实行正确集中，才能克服民主不够与集中不够的问题。

3. 习近平指出有的“一把手”割裂民主与集中，践踏民主集中制

习近平指出，这些年来，各级领导班子都有不少议事规则，领导干部也大都懂得民主集中制的基本道理和要求，但家长制、一言堂的现象和议而不决、决而不行的现象在一些班子屡屡出现。有的领导干部个人主义、本位主义思想严重，只讲民主不讲集中，班子讨论问题时没有采纳自己的意见就很不高兴，或者脑袋长在屁股上，为了自己的那点权力争得不可开交。有的“一把手”只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。这两种情形都会严重影响民主集中制的贯彻执行。同时，一些党委对所管辖的领导班子及其成员贯彻执行民主集中制的情况缺乏经常分析和考核评估，以致有针对性地教育引导和采取组织措施不够。 [14]36 民主与集中有机结合关键在于“一把手”以身作则。就集中指导下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指导者，在多大范围内实行民主、如何实行民主，“一把手”具有实际操控权，如果“一把手”只讲集中不讲民主，民主集中制就会异化成个人专断;就民主基础上的集中而言，“一把手”是集中的主导者，能否及时集中正确意见取决于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于进行正确集中，就会出现分散主义、议而不决 。

三、 习近平关于民主集中制的重要论述创造性回答了如何坚持和完善民主集中制制度的问题

1. 习近平提出“集体领导是贯彻民主集中制的关键环节”的新论断，为贯彻执行民主集中制指明了着力点

毛泽东说：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。” [6]820 邓小平说：“只有联系群众的集体领导，才符合于党的民主集中制原则。” [15] 习近平首次提出，集体领导是贯彻民主集中制的关键环节的重要论断，丰富和发展了马克思主义民主集中制理论关于集体领导的思想，为贯彻执行民主集中制指明了着力点。习近平一贯强调集体领导，反对“一言堂”“家长制”和“分散主义”。早在担任河北正定县委书记期间就强调，要“加强集体领导，反对‘一言堂‘家长制和‘分散主义”。 [16] 在浙江工作期间习近平就指出“集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是贯彻民主集中制的关键环节。” [17]24 “要反对独断专行，一个班子鸦雀无声不好，‘不在沉默中爆发，就在沉默中灭亡，‘于无声处听惊雷。” [18]421 “选人用人不能‘一把手说了算，要发挥党委班子成员的作用。要用好集体的多双‘眼睛。” [17]24

习近平担任党的总书记以来大力倡导中央政治局要带头坚持集体领导，更加注重制度建设，严格按程序办事，按规则办事、按集体意志办事。“集体领导是贯彻民主集中制的关键环节”，只有正确理解这一新论断，才能深刻领会习近平关于集体领导的思想。集体领导有利于促进领导班子的团结，确保党委班子成员认识上的统一和行动上的一致，使领导集体形成整体合力。习近平指出“一把手”的领导艺术就在于坚持集体领导。集体领导有利于集思广益，是科学决策的根本保证。科学决策离不开民主，没有决策的民主化就没有决策的科学化。只有坚持集体领导，才能听到多种不同声音。只有综合考虑多种不同意见，才能形成科学决策。

集体领导是党内民主的实现形式与根本保障。集体领导的本质是关键少数民主，其民主本质体现在：第一，重大问题按照少数服从多数的原则进行集中表决，而不是由个人决定;第二，集中的结果真实反映了多数人的意见和建议，而不是少数人或个别人的意见。集体领导一旦遭到破坏，党内民主必然遭到破坏。坚持集体领导才能确保民主集中制的民主本质。有学者认为，“没有集体领导就没有民主集中制下的民主，坚持集体领导是坚持民主集中制下的民主的关键。” [19] 集体领导具有制约功能。对于任何个人而言，集体领导都是一种权力的约束与限制。在集体领导体制下，任何个人都不能单独行使重大权力，有利于防止权力滥用。

2. 习近平提出执行民主集中制“‘一把手以身作则很关键”的新认识，为贯彻执行民主集中制指明了具体抓手

习近平第一次提出，执行民主集中制，“一把手”以身作则很关键。在浙江工作期间，习近平就指出，“‘一把手要负主要责任，善于充分调动班子成员的积极性、主动性和创造性，真正做到发扬民主，集思广益， 科学决策。” [18]423 在党的群众路线教育实践活动期间，习近平指出，“民主 集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样”。 [8]13 针对党内民主不够与集中不够，习近平指出：“执行民主集中制，‘一把手以身作则很关键。” [14]97 习近平在浙江工作期间就指出，“‘一把手的领导艺术，就在于有容人之气度、纳谏之雅量，充分发扬党内民主，让大家畅所欲言，从中全面透彻地分析和综合各种不同的意见，集思广益，最大限度地凝聚集体的智慧和力量，确保决策的民主化和科学化，确保党委班子意志上的统一和行动上的 一致。” [18]552 在中共中央 政治局于2018年 12月25日 至26日召开的民主生活会上，习近平指出，“领导干部要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。” [9]

民主集中制好就好在把民主与集中有机结合起来，如果民主与集中被割裂开来，民主集中制的制度优势就无从发挥。而民主与集中能否实现有机结合，主要取决于“一把手”，“一把手”既是民主权利的主要保障者，也是集体领导权的主要执掌者，对于集中指导下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指导者，在多大范围内实行民主、如何实行民主“一把手”具有很大的控制权，如果“一把手”只讲集中不讲民主，党组织的集体领导就会异化成“一把手”专权;对于民主基础上的集中而言，“一把手”是民主建议最重要的采纳者，能否实现正确集中取决于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于进行正确集中，就会出现分散主义。民主集中制是科学合理而又有效率的制度，但只有得到贯彻落实，其制度效益才能显现出来，如果民主不够、集中不够或者践踏民主集中制，制度效益就无法完全显现。因此，“一把手”以身作则至关重要，如果“一把手”能以身作则，就能够充分发挥民主与集中两方面的优势;相反，如果“一把手”不能以身作则，则民主与集中就会被割裂开，就会演变成“一把手”专权或者班子成员各自为政、整个班子软弱涣散，没有凝聚力、战斗力。

党内民主能否得到充分保障，既靠制度，也靠人，主要靠“一把手”。“一把手”既是党内民主监督的主要对象又是充分保障党内民主的主要责任人，“一把手”必须自觉运用民主集中制制度约束自己的权力，防止成为“一霸手”。尽管领导集体其他成员也可以约束“一把手”的权力，但因“一把手”所处的位置，这种约束往往也要转化为“一把手”的自我约束才能发挥作用。因此，“一把手”以身作则很关键。民主集中制贯彻执行得怎么样、民主与集中的关系处理得怎么样主要取决于领导干部的民主素养。领导干部既要有民主的雅量、自觉，又要善于运用民主手段和方法。如果领导干部缺乏民主素养，就无法把充分发扬民主与正确实行集中有机结合起来，民主集中制就落不到实处。

3. 习近平提出了处理民主与集中关系的新认识、新方法，为正确处理好民主与集中的关系指明了新路径

习近平提出，民主和集中互为条件、相辅相成、缺一不可，辩证统一、不可分割，“只有既充分发扬民主，又实行正确集中，才能及时集中正确意见，及时纠正不正确的意见和做法。” [10]25 任何正确的集中都离不开民主，任何有效的民主也离不开集中。充分发扬民主有利于听取各方面的不同意见，集中正确意见，纠正不正确的意见和做法;有利于调动社会各方面人士工作的积极性、主动性和创造性，真正做到集思广益、群策群力;有利于实行有效监督。充分发扬民主是正确实行集中的前提，正确实行集中是民主质量和效率的保证，是民主的社会主义政治方向的保证，没有正确的集中，就会出现议而不决、分

散主义、极端民主化、无政府状态，就无法保证民主的社会主义方向。习近平一贯强调既要充分发扬民主，又要实行正确的集中;既要反对“一言堂”、“家长制”、个人专权、独断专行，又要反对各行其是、议而不决、决而不行的分散主义。

习近平就如何充分发扬党内民主、正确实行集中及把这两方面有机统一起来提出了一系列科学合理、易学易行的新举措，对贯彻执行民主集中制具有极强的实际指导价值。习近平指出：“首先要讲民主，切实保障党员的民主权利，加强党内民主建设，实行有效的民主监督。” [17]255 在谈到村级组织建设时，他指出：“干部与干部之间、干部与群众之间，没事常联系，有事多商量，集中大家的智慧办大家的事。” [18]438 针对民主不够的问题，他指出，要“营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论” [14]35 ;在中共中央政治局2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平指出，发扬党内民主，广泛听取民声、汇聚民意，是治理好我们这样一个大党大国的基本方法。必须深入调查研究、广泛听取各方面意见。同时，习近平指出，“在民主的基础上要讲集中”，只有正确集中，及时集中，才能确保党总揽全局、协调各方，“保证领导班子高效运转。” [17]22 针对党内存在的集中不够的问题，他指出，要“善于进行正确集中，防止议而不决、决而不行”。 [14]95 在中共中央政治局2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平指出：“要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。” [9]

4. 习近平提出贯彻落实完善民主集中制制度的新举措、新设想、新标准，为贯彻落实、完善民主集中制制度找到了新路径，为民主集中制制度建设指明了新目标

习近平提出了一系列贯彻执行民主集中制制度的新举措，如加强民主集中制的教育培训 [18]369 ，把党章关于民主集中制的各项规定落实到制定决策、选人用人等领导工作各个环节，对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人追究责任 [14]97 。习近平提出了完善民主集中制制度一系列新设想，如，健全和完善集体领导制度、建立健全党内监督制度、健全和完善党代表大会制度、维护和发挥党员在党内的主体地位和作用 [18]394 ，切实推动民主集中制具体化、程序化。习近平提出在执行民主集中制方面做得好不好要看是否始终坚持和发展了党内民主的新标准。习近平指出：“党的十八大以来，中央政治局在执行民主集中制方面是做得好的，始終坚持和发展党内民主，特别是通过多种方式、多种渠道扩大了民主，有力推进了科学决策、民主决策、依法决策。” [20] 习近平也提出了民主集中制建设的新目标。在中共中央政治局2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平指出：“贯彻执行民主集中制是全党的共同政治责任。我们要把民主和集中有机统一起来，真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。” [9]