城市更新体系构建探讨与思考

黄丹 黄鑫

摘 要 在我国城镇化率已达到60%的背景下，城市更新已成为各大城市重要发展方式，成都整体也进入增存并举的发展阶段，开发强度已达70%的中优地区更是亟待更新。本文借鉴国内城市更新先进地区经验，结合成都市城市更新各代表阶段体系特征的总结与剖析，提出对当前成都城市更新体系构建的思考与建议，以期对成都城市更新工作的开展起到借鉴意义。

关键词 成都市;城市更新;体系构建

引言

城市更新是一个持续不断的过程，只要城市持续成长，新的环境变化讯息不断输入，城市更新就会不断进行。

当前我国城镇化率已达到60%，40年来快速的城镇化搭建了未来城市群的基本框架，城镇化的下半场不再表现为规模急剧扩张，而是空间发展质量的全面提升。成都第十三次党代会提出“东进、南拓、西控、北改、中优”差异化发展思路，成都整体进入增存并举的发展阶段，而对于现状开发强度已达到70%的“中优”区域，城市更新已迫在眉睫。城市更新是一项全面系统的工作，不断优化完善现有制度体系，来为日益提升的更新理念和更新策略提供坚实的支撑与保障。

1城市更新与城市更新体系

纵观城市更新内涵的发展演变，其呈现出阶段性、时代性与连续性，整体来看，经历了城市重建、城市振兴、城市更新、城市再生和城市有机更新几个阶段，内涵极为丰富[1]。最早的城市更新定义，来自1958年荷兰召开的城市更新第一次研究会，提出“居住在城市的人，对于居住房屋的修理改造，对于街道、公园等环境的改善，尤其对于土地利用的形态或地域地区的改善，以便营造舒适的生活环境等所有关于城市改善的建设活动可以称之为城市更新[2]”。国内来看，阳建强先生提出的“城市更新是重改善人居环境、提高城市生活质量、保障生态安全、促进城市文明、推动社会和谐发展的长远和综合的目标[3]”;吴良镛先生从城市保护与发展的角度提出的“主张城市建设应该按照城市内在的秩序和规律，顺从城市的肌理，采用适当的规模和合理的尺度，妥善护理好现在和未来的关系的有机更新理论[4]”等具有较高的认知度。

城市更新理论发展至今，并没有形成同一的定义，同时因城市发展阶段不同而异。本文认为城市更新是通过现代化的技术手段，有组织、有目的的对城市不适应发展需求的区域进行的必要的更新活动，目的是为了城市的可持续发展。其包括物质更新与非物质更新。物质性更新主要为空间更新、景观整治等，非物质性更新主要为城市制度、城市投资等。

不论是物质更新还是非物质更新，城市更新工作的有序推进离不开完善的体系保障。学术界一般认为，城市更新实际上与新区开发、历史保护一样，都是基于城市空间的一种规划发展手段[5]，城市更新体系的构建往往与传统城市发展体系联系紧密。城市更新体系所涵盖的内容目前尚未达成共识，本文关于城市更新体系的研究主要是针对管理机构层级，政策法规层级，规划层级与更新的实施主体四个方面。

2国内先进城市更新体系研究

（1）广州。广州的城市更新工作在1980年就已开始，在这一时期，针对内城老旧城市地区，政府就已借助市场力量来改善城市空间;1999年，出台相关政策强化政府主导，收紧市场力量;2009年“三旧”改造办公室成立，“三旧”改造相关政策大量出台，重新引入社会资本，更新工作提速;2015年城市更新局成立，随着《城市更新办法》的出台，更新工作常态化。

当前，广州在城市更新土地整备处与城市更新规划管理处的领导下，以“1+3+N”的法规体系为核心，配合“总体规划+专项规划+片区策划+单元实施规划”四级规划体系推进城市更新工作，实施上强调政府主导，市场运作。

（2）深圳。深圳在1990年就已出现业主自发的零星分散改造与拆除重建更新行为;2004年政府以《深圳市城中村（旧村改造暂行办法）》大规模有组织地推动城市更新;其后2009年《深圳市城市更新办法》及相关配套政策出台，配合2015年城市更新局的成立，将城市更新工作系统化。

当前，深圳在城市更新局领导之下，以“1+1+N”的法规体系为核心，配合“市总体规划+区专项规划+统筹片区规划+更新单元规划”四级体系推进城市更新工作，实施上强调政府主导，市场运作。

（3）上海。上海在1840年就已有自发的城市更新;1980年政府出台相应政策，开启了近20年的大规模住房改善运动;2000年后，出台一系列政策推动更新思路从大拆大建逐步向注重文化保护与再利用转型;2015年，出台《上海市城市更新实施办法》以及一批配套政策，初步建立城市更新制度体系;2019年，成立城市更新领导工作小组，推动更新工作常态化。

当前，上海在城市更新工作领导办公室的领导之下，以“1+N”政策体系为核心，配合“区域评估+单元规划”控制，以单个项目的模式推进城市更新工作。实施上强调政府主导，双向并行8。

总的来看，以上三个城市都先后成立了有力的核心领导机构组织更新工作开展，出台“核心+配套”的政策法规保障更新工作有序进行，同时也重视城市更新过程中市场力量的参与。广州、深圳由于城市整体层面更新工作开始较早，已形成“宏观-中观-微观”三层次较为完善的规划体系，上海由于更注重重点地区单个项目的更新工作，以“区域评估+单元规划”两级规划体系来推动实施。

3成都城市更新体系思考与完善建议

借鉴先进城市经验，延续成都早期更新体系优势，结合成都市现实情况，提出更新体系完善建议，以期对成都市更新工作起到一定的启示。

（1）完善组织机构，提高城市更新重视性。成都市当前城市更新工作被囊括在“中優”工作之下，以“城市更新处（下设在市规划和自然资源局与市住建局）+区公园城市和城市更新局”两级组织机构推进工作，与广州、深圳、上海等地区相比，对城市更新的重视度不高，缺乏一个强有力的顶层领导机构和主责部门，同时也缺少特定的配合协同部门保障更新工作多方面的有序推进。

借鉴广州、深圳、上海模式，延续“北改”“中优”工作经验，完善“市-区”两级管理体制，提高城市更新重要性。可成立由市委市政府主要领导牵头的城市更新工作领导小组，统筹城市更新总体工作，审议总体城市更新方案;同时应明确城市更新工作的主责部门与配合协同部门，共同制定城市更新相关总体与配套政策，统筹规划编制;加強明确区政府统筹各区城市更新项目与组织实施的职责。以强有力的领导机构提升更新工作的重视性，三级管理体系引领更新工作有序开展。

（2）完善政策层级，提升城市更新效率。成都市至目前并未开展全市层面系统性更新工作，更新政策都是基于单一更新行为出台，政策呈现出“临时性”的特征，随着某项更新工作的结束而失去效力，导致前后的更新政策连续性不强，留给市场反馈、完善的机会不多。同时由于调动参与的配合部门不多，配套政策的广度不够，实操标准、流程指引方面的细则不完善使得市场主体参与更新的难度大，更新效率也受到一定影响。

在成都“中优”阶段的“核心政策+多类配套政策+瓶颈突破政策”基础之上，完善细化操作指引与技术标准方面的配套政策，整体构建“法规+管理+操作指引+技术标准”的四级政策体系，配合实施过程中的“瓶颈突破”政策，简化、明确政策指引，降低参与门槛，提升更新工作效率。

（3）理清规划层级，保障城市更新实施。“北改”时期局部探索形成了三级城市更新   规划体系，但是在全市层面并没有建立更新规划体系，缺乏整体统筹，“宏观-中观-微观”的规划控制结构还不完善，不利于支撑城市更新工作的有效推进。

延续“北改”时期工作经验，强化与国土空间规划衔接，形成“城市更新总体规划-城市更新单元规划-城市更新年度计划”三级规划体系，作为专项规划与“市级国土空间规划、区县国土空间规划”相衔接，减少因两规合一而可能产生的次生问题，保障规划的顺利实施。

参考文献

[1] 范颖.重庆市主城区城市更新规划体系研究[D].重庆：重庆大学，2016.

[2] 罗伯茨·赛克斯.城市更新手册[M].北京：中国建筑工业出版社，2009：68.

[3] 杨建强.中国城市更新的现况、特征及趋向[J].城市规划，2000，24（4）：53-55.

[4] 吴良镛.人居环境科学导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2001：272-273，99.

[5] 周俭，阎树鑫，万智英.关于完善上海城市更新体系的思考[J].城市规划学刊，2019（1）：20-26.

[6] 唐燕，杨东，祝贺.城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较[M].北京：清华大学出版社，2019：231.

[7] 司马晓，岳隽，杜雁，等.深圳城市更新探索与实践[M].北京：中国建筑工业出版社，2019：118.

作者简介

黄丹（1995-），女，四川省成都市人;毕业院校：北京林业大学，专业：城乡规划，学历：本科，现就职单位：成都市规划设计研究院，研究方向：城市更新。

黄鑫（1991-），男，四川成都人;毕业院校：重庆大学，专业：城市规划，学历：硕士，现就职单位：成都市规划设计研究院，研究方向：城市设计。