双循环背景下产业新城发展的思考

摘 要 以土地和投资驱动的产业新城发展模式，越来越不适应新的发展要求，尤其是新冠肺炎疫情发生以后，原有模式的矛盾进一步凸显，如何在双循环大背景下寻求出路，在危机中育新机，在变局中开新局，是本文研究的重点。本文主要结合湖北某市新城发展现状，分析目前困局，寻找新的发展方向。

关键词 产业 产业新城 双循环 投资驱动

一、某市新城发展概述

该新城产生于新型城镇化大背景下，由省市平台公司共同出资合作开发，成立项目公司，由项目公司推进城市周边的一块近50平方公里的区域开发。开发的主要思路是项目公司通过编制新城发展总体规划，形成整个片区的战略发展规划，开展土地一级开发，完善新城市政配套和公共配套;政府对平台公司给予一定的优惠政策，主要是土地出让资金返还，支持新城市政建设和公共配套建设。平台公司一方面通过完善交通、平整土地等初期开发，将新城的土地由“生地”变成“熟地”，实现新城土地市场价值的提升，另一方面通过项目公司的投资开发，提升新城人气，形成积聚效应，激发社会各界的投资热情，开发商在新城土地市场摘地。目前该新城引进了三大产业，引进了数家大型地产开发商，引进了5家以内的旅游产业，引进了5家以内的教育医疗产业。

二、新形势下产业新城面临的挑战

某市新城经历了近10年的发展，新城的市政配套和公共配套逐渐完善，形成了城市雏形。该新城发展的基本经济链条是，项目公司依靠融资做一级开发，待新城土地市场价值提升后，出让新城土地形成资金流，政府再通过一定的形式把资金返还给项目公司。这种模式高度依赖新城土地，一旦土地市场受到影响，新城进一步发展的现金流就不稳定，如果土地长时间无法变现，融资市场又受限，项目公司的持续发展就成很大问题。

当前，全球疫情和世界经济形势仍然严峻复杂，该新城面临的困境更加明显。

（一）城市建设资金来源渠道收窄

1.主要收入来源不稳定。一是国家房地产政策的调整，只住不炒的定位，抑制了投资性住房的需求。作为新城，在发展初期，生活配套有待完善，购房刚性需求较少，主要是投资性需求。同时，在国家政策调整前，新城积累了大量的存量地产项目，存量房的数量巨大。二是新的土地需求主体热情不高，面对经济下行、新冠肺炎疫情等诸多因素的叠加影响，地产开发商对新城发展的预期发生了较大变化，新城土地出让较难。三是新城没有形成新的经济增长点，现有产业以房地产为主，其他产业培育缓慢，新城没有形成能够长时间留住人的项目，现有的文旅项目基本都是“路过游”，短时间内无法积聚人气，更无法拉动新城发展。

2.融资途径越来越少。一是融资标的缺乏，该新城经历了近10年的发展，项目公司几乎用过了所有的融资方式，几乎所有的项目都作为融资标的进行了融资，目前融资渠道越来越单一。二是融资要求越来越高，目前国家融资政策收紧，融资流程越来越规范，融资要求也越来越高，现在几乎拿不到银行的项目融资，目前能够获得的基本是些新型的融资工具。三是融资成本和融资风险逐年增长，目前新城融资面临的最大问题是标的项目缺乏稳定的现金流或者没有现金流，融资要求的成本自然就高。

（二）城市功能性城市化快于产业城市化

对于该新城来说，遇到的最大问题是产业发展不足，产业发展严重落后于城市功能性发展，产业发展不足带来了一系列问题。一是常住人口较少，当初新城规划时的目标是实现人口集聚15万，但经过了近10年的建设发展，新城除了当地拆迁居民外，外地人口流入较少，购房者基本是外地的投资客户。无法实现人流聚集的一个重要原因是新城除了大量住房外，产业配套无法满足百姓的日常需求。二是新城入驻的大型企业较少，新城现有的产业主要为基础性的文旅和教育产业，这些产业带来的就业岗位较少。本地购房人員基本在外地工作，无法实现本地居住本地就业。三是新城的第三产业发展滞后，产业结构不合理，产业体系不健全，缺乏一些大型的、带动性强的项目，没有形成一个成熟的市场，仅靠政府和项目公司的力量无法拉动新城产业发展。总体来说，新城急切需要改变以“土地城市化”为主导的传统模式，需要更加注重“人口城市化”的新型城市化，实现产业和人口的良性互动、相互促进，形成城市发展的稳定产业链条。

（三）平台公司发展陷入瓶颈

作为新城开发主体的项目公司，在新城发展初期给予了较大的投资力度，完善了新城市政配套、公共配套，带动了新城片区的发展，但随着发展的推进，平台公司前景越来越窄，发展受限较多，具体体现为以下几点。一是缺乏稳定的现金流，主要依靠土地出让后政府还款的模式受土地政策的影响，现金流极不稳定，开发商不摘地，平台公司就缺“粮”，收入来源太单一;二是资产负债率居高不下，融资受限，高度依靠举债经营，缺乏内源性融资，不具有可持续性;三是平台公司缺乏深耕新城的战略布局，把重点放在新城基础设施、公共配套方面的投资建设上，没有从城市经营者的角度参与新城产业布局，没有形成科学的产业发展规划。在产业引进方面，不是因为新城需要什么类型的产业而引进，而是有什么产业有兴趣来新城就考虑引进什么产业，从而导致新城产业布局和产业体系不健全。平台也没有参与产业发展的战略，若新城产业发展起来了，平台公司除了能够从土地增值中获益外，无法分享新城产业发展的红利。

三、稳定优化产业链，开启产业新城新篇章

习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上第一次提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局理论”。这是党中央顺应时代要求所作出的战略深化和战略再定位，是我国步入高质量发展阶段、解决新时期面临的各种中长期问题的重要战略举措。作为新型城镇化的新城，要顺应以国内大循环为主的双循环，必须直面问题，以国企三年行动方案为指引，以国家“十四五”规划为契机，全面推进改革转型，实现产业新城，形成“以产兴城、以城带产、产城共建、城乡一体、共同发展”的发展理念，将产业促进与新城的开发运营有机融合，实现城市与园区的完美结合。

（一）深化平台公司股权多元化改革，打破融资瓶颈

新城开发主体的平台公司的股东主要是地方政府和省政府平台公司，股权结构单一，未形成市场化的法人治理结构，内部决策体系不健全。要抓住本轮国企改革的契机，引进行业内的标杆企业作为战略投资者，一方面从标杆企业引进先进的开发经验和企业管理理念，推进平台公司完善法人治理结构，实现公司的规范发展;另一方面引入股权资金，既能解决公司高资产负债率的问题，优化融资结构，又能为平台公司深耕新城发展提供股权资金。

（二）科学编制产业发展规划，实现产业兴城

人文是一个城市的根和魂，产业是支撑人文发展的支柱。产业发展必须有科学的产业规划引领，只有通过科学的产业规划，明确新城产业定位，新城的开发主体才能明白新城需要什么，应该建成一个什么样的新城，才能引领产业招商。要摒弃传统的被动招商的混乱局面，打造平台，引进新城发展需要的产业，推动新城产业发展，形成一个能够自我循环的产业体系结构。

（三）深耕新城产业发展，争当新城的城市运营者

一是主動承接城市运营管理业务。新城的平台公司，在新城发展中具有先天优势，对新城介入最早，对新城产业最了解，掌握的信息最全，面临的机遇最多。平台公司要凭借自身的先天优势，积极参与新城的城市运营管理，主动承接政府采购的服务性项目。二是积极参股，投资优质产业，通过股权形式积极参与引进的优质产业，通过优质产业培育并退出，寻求新的经济增长点，同时也为初创期的产业提供资金支持。

（四）种好梧桐树，优化营商环境

作为新城的政府主管部门，要在人才、招商引资、户籍等各方面出台一揽子的优惠政策，吸引高端产业、高端人才入驻。同时，提高行政效率，简化办事流程，创造良好的营商环境。

（作者单位为湖北联投集团）

参考文献

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