乡村振兴背景下“政银企户保”金融扶贫模式探索——以河北省故城县“奶牛贷543”模式为例

文/周 京 郭 泽 施睿喆 孙启梦 张进阳

（河北农业大学经济管理学院）

河北省故城县农业资源丰富，气候适宜，条件优越，近年来畜牧业发展突飞猛进。该县依托资源禀赋发展特色支柱产业扶贫，于2017年推出了以畜牧产业扶贫为核心，以金融辅助产业发展为路径的“奶牛贷543”金融精准扶贫模式。该模式的实践应用给贫困群众带来了切实利益，为金融机构提供了新的利益增长点，极大地促进了该县奶牛特色产业的发展。

1 “奶牛贷543”模式运行机制

“奶牛贷543”扶贫模式，即五个主体（政府、银行、贫困户、企业、保险公司）、四项收益（代养奶牛、租赁收益、招录就业、玉米订单），三重保障（托养养殖企业为贫困户办理的商业保险、合同保险及保险公司对扶贫贷款进行的保证保险）。故城县依托河北康宏牧业有限公司（简称“康宏牧业”），按照“政府增信、银行放贷、贫困户购牛、企业托养、保险公司承保”的五体联动机制，为建档立卡贫困户提供“5.0 万元以下、3 年期以内、免抵押担保、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”贷款，坚持“户贷、户用、户还”的原则，推进扶贫有序开展工作。

贫困户签订贷款协议后，贷款直接转到康宏牧业账户，由其购买奶牛，贫困户委托康宏牧业对购买的奶牛实行集中托养，托养期3年。3 年期满后，企业对托养奶牛进行回购，贫困户以售牛款还贷，期间贫困户可以获得“代养奶牛+租赁收益+招录就业+订单玉米”4项收益。图1为故城县畜牧产业扶贫收益构成图。

政府为防控农民扶贫小额信贷风险，保障农民收益、公司利润，与其他各主体签订了五方协议，由托养企业为托养奶牛办理政策性保险和商业保险，保险额度确保覆盖奶牛购买价格。除此之外，保险公司对扶贫贷款无偿进行保证保险。该模式扶贫小额信贷流程如图2所示。

图1 河北省故城县畜牧产业扶贫收益构成图

图2 河北省故城县扶贫小额信贷流程图

2 “奶牛贷543”模式运行成效

故城县整合财政涉农资金和扶贫资金向县农业政策性担保服务中心（县担保中心）注资，打造资金池，为“政银企户保”小额贷款提供担保服务。县政府提供风险补偿基金3 000.00 万元。该模式现已形成以政府为核心、5 家银行（中国农业银行股份有限公司故城县支行、故城县农村信用联社股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司故城县支行、衡水银行股份有限公司、故城家银村镇银行股份有限公司）和1 家保险公司（中国人民财产保险股份有限公司）积极参与的局面，共同助力扶贫攻坚。

2.1 带动贫困户脱贫

该项目依托故城县奶牛产业优势，带动贫困群众发展奶牛养殖业。金融办协调指导供销社、扶贫办、合作银行，共发放扶贫小额信贷4 196.50 万元，覆盖了全县13个乡镇、259 个行政村，在坚持扶贫小额信贷“户贷、户用、户还”原则下，贷款转化为服务于实体经济的资金流，助力康宏牧业的发展。目前康宏牧业已累计带动934户贫困户，实现增收331.20 万元。其中就业务工人员年均年收入3.00万元，代养奶牛户年收入4 000.00元，租赁土地户年收入800.00 元/亩，订单种植户年增收150.00 元/亩，切实解决了金融模式扶贫效率低的问题，破解了金融扶贫模式单一的难题。

2.2 促进养殖企业的发展

县政府设立风险补偿基金3 000.00 万元，为贫困户贷款提供资金担保，银行将贷款发放给贫困户，用于购买奶牛，奶牛交给康宏牧业养殖。康宏牧业通过“奶牛贷543”模式，获得其他企业投资和政府的政策支持。

康宏牧业的经济效益来源为生鲜乳销售、公犊牛销售、乳制品销售、农副产品销售、沼气发电、有机肥生产及观光牧业等。具体为：奶牛年均产奶量为10 吨/头，生鲜乳收购价3.85 元/千克，生鲜乳年收入可达38 500.00 元/头。母犊牛的售价为5 000.00～6 000.00 元/头，公犊牛的售价为300.00～500.00 元/头，成年母牛售价为1.40 万～1.50 万元。

为了解决饲草料问题，该县扩大了青贮玉米的种植面积。康宏牧业与超过7 个乡镇30 个自然村签订收购合同，该牧业种植面积已达356 亩，累计收购20.90 万吨青贮玉米用于奶牛饲养，奶牛的粪便又可作为青贮玉米的肥料，形成良好的种养循环。

康宏牧业不仅托管饲养奶牛，而且还将农民、个体户组织起来，积极开展农业休闲观光旅游，带动周边种植业、养殖业、休闲山庄、餐饮住宿业和小商品零售业等相关产业的发展，即增加了当地农民的收入，也保护了整体生态环境。

表1 故城县贫困属性数据

2.3 降低金融机构贷款风险

该模式坚持扶贫小额信贷的“户贷、户用、户还”原则，与承办银行签订风险分担协议，扩大保险公司经营业务，拓展了商业银行发放贷款的群体，为金融机构带来了新的利益增长点。在运行过程中，银行为贫困户分别办理了收益卡和贴息卡，排除贫困户逾期还款的风险。康宏牧业每年补贴给贫困户8.00%的托养收益（约4 000.00元），将其转入收益卡中，到期银行自动划走卡中的利息2 175.00元（年基准利率为4.35%），排除了因贫困户信贷意识不强而逾期还款的风险，同时，县政府采取贴息政策，经过正规合理的流程手续，把贴息的钱转入贴息卡中。经过政府贴息，贫困户每年可获得奶牛托养纯收益4 000.00 元，这样既实现了贫困户贷款还息获得收益，又方便了资金在主体间的运转，减少因资金运转迟滞所带来的风险损失。

3 “奶牛贷543”模式存在问题探析

3.1 脱贫任务艰巨

故城县共有9 562 户贫困户，其中低保户及低保贫困户共有5 237户，占比54.78%；特困供养户及特困供养贫困户共1 125 户，占比11.77%（表1）。脱贫任务仍十分艰巨。

3.2 贫困人口缺乏脱贫内生动力

2018年底，故城县的贫困户人口中，文盲与半文盲程度占18.6 7%，小学学历的占45.21%，而初中及以上文化程度的贫困户仅占36.12%。文化教育缺失导致这些贫困群众自身局限性较强，脱贫意识较低，缺少自我脱贫的内生动力。

3.3 风险补偿金筹措与使用偏差

风险补偿金撬动了扶贫小额信贷资金，降低了贫困户的信贷风险，但是极大程度上依赖于财政支持。2018 年，全县年度扶贫资金规模7 811.00 万元（中央专项资金2 036.00 万元，融合资金5 775.00 万元），其中县级投入850.00 万元。而该县于2018年脱贫摘帽，且伴随着2020年实现全面脱贫目标的临近，缺少了中央及省级财政的支持，仅依靠县级政府自身财力，很难维持风险补偿金的实际规模。且在该模式的现行运作过程中，中央、省级财政的拨款援助与该县的资金筹措时间不一致，影响补偿金的使用效能。补偿周期和时间跨度长，审批程序繁杂，补偿资金难以及时到账，也影响贷款机构的贷款指标和金融机构的参与积极性[2]。

3.4 未建立企业经营约束和规范机制

该模式下，贫困户在法律上是借款人，但并未拿到贷款金额，养殖企业拥有贷款的使用权。当地养殖企业没有提供足值的抵押物，仅仅凭借良好的经营信誉与经营规模即可得到风险补偿金的保障。在五方协议中也没有建立企业经营约束和规范机制，银行无法精准知晓养殖企业的财务状况，无法精准评估其风险。贫困户全程没有参与企业的生产经营活动，这种单纯的“书面签约”不利于激发贫困户的自我脱贫积极性。

3.5 吸引龙头养殖企业方式单一、未建立扶贫长效机制

当前牛奶养殖企业普遍面临着优质生鲜乳供给不足和质量安全保障压力并存的突出矛盾，受生产成本“天花板”和生鲜乳价格“地板”双向挤压，牛奶养殖业增收日益困难，市场竞争日趋激烈。除此之外，农产品金融化导致农产品价格波动幅度加大[3]，且乳制品在产品供给和需求时间上具有不匹配性，价格周期性波动明显。康宏牧业是应用该模式的唯一龙头养殖企业，一旦其生产经营不善，产业链条断裂，资金实现不了良性循环，该模式运行前景堪忧。

3.6 贫困户动态识别不精准

在乡村振兴战略的大背景下，故城县“奶牛贷543”项目累计帮扶贫困户934 户，“建档立卡”名单不断的调整。当地驻村工作组评级人员动态识别贫困户贫困现状，将不满足参与标准的贫困户剔除处理，把新增的“建档立卡”贫困户纳入该模式。根据协议，政府只对“建档立卡”贫困户采取全额贴补利息，对于已脱贫的农户，采取部分贴息。而在实际过程中，由于部分贫困户参与该模式后实现脱贫，不再是建档立卡户，且未到3 年托养期限，那么在所剩的合作期限内，除去政府支付的部分利息外，这些农户也将时刻面临着偿还贷款、支付利息的问题。另外，政府部门对这种情况的发生，不存在风险补偿，这很有可能导致农户后期贷款还不上，不仅增加银行的不良贷款率，还会有因还不上贷款而出现不良信用记录的情况，将会制约农户未来的小额信贷需要。故城县自2016 年推行该模式，2017年正式运行，模式运行时间短，还没有到大规模偿还信贷资金的时期，对比其他“分贷统还”模式，可能出现大面积的无法偿还贷款和利息的风险事件。

4 “奶牛贷543”模式发展的优化路径

4.1 改进扶贫信贷风险补偿机制

首先，应运用行政和法律手段来督促政府，做到信贷风险补偿金可以及时足额到位。其次，应该让地方政府把财政扶贫贴息资金和风险补偿金分为两个账户来进行单独管理，从而有利于保障账户的独立性，提高扶贫小额信贷风险补偿金的运行效率。在具体改进中，需要优化风险补偿金的审批流程，让各单位各部门间积极合作，联合相关主管部门进行统一审批，有效缩短审批流程，避免重复的环节，同时要及时补偿有关金融机构的风险损失，激发金融机构的积极性。由于贫困县财政资金有限，若风险补偿金完全依赖政府财政资金，将给当地政府带来巨大的财政负担，因此，需要引入社会资金，通过增加风险补偿金收益等方式注入风险补偿金资金池，减轻地方财政压力，构建资金补偿的长效机制。

4.2 持续加大“产业带动+链条融入+技能培训”的投入力度

农业产业化龙头养殖企业将生产经营中的部分环节，向周边贫困村分配，通过产业带动，让贫困群众融入到企业经营链条，从中受益。继续开展技能培训，为有意愿、有特长的贫困户安排专业技术培训，培养新型职业农民，力求让贫困群众熟练掌握务工技能，增强“造血”功能。例如，康弘牧业结合奶牛养殖产业链条，为贫困户提供挤奶工、清理工和运输工等工作岗位，村集体在“产业带动”过程中也发挥了重要作用，积极组织有劳动能力的贫困户成立果蔬运输装卸队，负责当地农业示范园区内的农产品包括生鲜乳的装卸及运输等，增加就业，促进农户增收，深化了村集体“扶贫车间+扶贫中转站”的作用。

4.3 多吸引其他龙头养殖企业，以分散风险、减轻财政负担

目前该模式的运行完全以康宏牧业为依托，一旦发生天灾等不可抗力因素，产业链条将彻底崩溃，该模式将无法持续进行。为降低风险，可以采取让多家经营状况良好、社会责任感高的养殖企业，加入到“政银企户保”的阵营中，分散风险。政府可以和新增的养殖企业洽谈，将如今政府贴全息改为政府与养殖企业按合理比例共同承担贴息负担，以减轻政府财政负担，更有利于调动和增强企业的积极性、责任感。

4.4 全力打造现代奶业、功能多元化的康宏牧业

以全面展示现代奶业科技为导向，致力将康宏牧业打造成集生产、教学、科研、成果转化、技术示范、科普及技术培训、农耕文化展示、民俗风情展示及休闲旅游观光等辅助功能于一体的综合性畜牧业龙头企业。同时，深层次开发利用废弃物资源，建造与加工能力相匹配的智能化仓储设施，提高冷链物流配送能力，发展“规模化种植、养殖”“牲畜产品深加工”“有机肥料生产”三种关联产业；以“互联网+”创新为导向，鼓励创新营销模式，支持养殖企业、乳品企业、流通企业和电商企业对接融合，开拓“互联网+”消费体验、线上线下融合的新型营销模式；以打造自有品牌“哞星人”为导向，努力打造自有乳制品及相关产品，形成自有品牌优势。