民国初年察哈尔垦政机构变迁研究

吴勇杭

从清末到民国，察哈尔土地开垦一直是当地政府工作的重点，相关垦政机构在其中扮演着至关重要的角色。民国初年，受国内局势变化和当地垦务发展影响，察哈尔垦政机构几经调整改组，从精简到完备，最后裁撤，在特殊的历史时期完成了重要的历史使命。文章根据相关资料介绍机构变迁背景、梳理变迁过程，分析每一时期机构设置的特点及其作用，兼谈这一时期察哈尔垦务发展情况。

察哈尔，“是15世纪～17世纪蒙古可汗直属万户的名称”，其所在区域为传统牧业区。清朝建立后，在察哈尔相继设立了商都牧群、牛羊群、左翼牧群、右翼牧群四大牧群，又按满洲八旗建制将察哈尔部众编为八旗，分左右两翼。这八旗四牧群即清朝察哈尔部的基本活动范围。民国三年（1914年），北洋政府设立察哈尔特别行政区，所辖范围在原有基础上，新增原属直隶的张北、独石口（1915年改称沽源）、多伦三县，原属绥远的丰镇、凉城、兴和、陶林四县，并锡林郭勒盟。7月，又置兴和道（治张北县）。民国初年这一区域内的垦政机构便是文章所要研究的对象。

察哈尔开垦由来已久，最早可上溯至康熙年间，但一直以私垦为主。直到1902年，清廷派贻谷到内蒙古西部地区“督办蒙旗垦务”，方才拉开官方大规模放垦蒙地的序幕。贻谷就任以后，即在归化成立了督办蒙旗垦务总局，总揽蒙地垦务。在察哈尔，贻谷将原有之丰宁押荒局改为督办丰宁垦务局，后分为丰镇、宁远两个垦务局，办理察哈尔右翼垦务;又在张家口设立左翼垦务局，下辖张家口、独石口、多伦诺尔三厅分局，负责察哈尔左翼垦务。在各旗之下，另设有垦务局会办。1908年，随着贻谷被参、相关垦务机构的裁撤，大规模蒙地放垦运动暂告一段落，察哈尔的垦务相继由垦务调查局和绥远垦务公所（即督办蒙旗垦务公所）办理，直至清朝覆亡。

一、前垦务总局时期

民国建立以后，北洋政府沿袭了清朝许多方针政策和机构，包括蒙垦政策及垦务机构。只是碍于当时外蒙“独立”、东蒙不稳的局势，袁世凯一方面对东蒙古各地的反叛剿抚并用，另一方面颁布各种优待政策来笼络蒙古上层王公，对待蒙垦一事采用“隐忍缓办”的策略，并允诺“即有闲荒，暂不放垦”和“各旗未放荒地归各旗自行开垦”。所以，此时的蒙垦工作主要以清理旧案、催缴荒价为主，尽量避免触及蒙民利益。

民国元年（1912年）10月12日，袁世凯任命张绍曾署理绥远城将军并兼办垦务，其沿用督办蒙旗垦务公所为办垦机构，又设专员负责清理旧案，在各地的催荒、放地等工作则由地方官员兼理。然因垦务废弛，绥察地区的农田有三分之一垦而复荒，而察哈尔左翼地区未收押荒之地竟达10余万亩之多。故次年5月20日，当局在张家口新设察哈尔清丈垦务总局，负责清丈收价、招领垦种，并派调査员赴各地调査报局丈放。

时察右四县（丰镇、凉城、兴和、陶林）尚不属察哈尔管辖，其政务、垦务一直由绥远办理。民国三年（1914年）4月1日，归化城设立归绥十二县清理地亩总局。总局直辖于垦务公所，主要负责清理包括察右四县在内的十二县已垦余地、催缴荒价以及处理旧案。同年6月，北洋政府将察哈尔改为特别行政区，察右四县划归察属。然绥远方面以“政区与垦务并无连带关系”为由迟迟不把四县垦务交付察区。民国四年（1915年）3月，绥远方面又在丰镇县清理丰凉兴陶四县余荒夹荒地亩总局，下设清理凉城县余荒夹荒地亩分局和清理兴陶两县余荒夹荒地亩分局。但仅过月余，绥远当局就接到大总统批示：“右翼四县地亩总局限三个月为限，将荒价清理完竣，余、夹荒及未放之荒移交察哈尔接收办理。”地亩总局便草草办理交付，于当年5月31日裁撤归绥，7月缴销关防。

不难看出，1912年至1915年年初，察哈尔的垦政机构设置较为简单，命名上多含“清丈”“清理”等词，体现了此时垦政机构的工作重点。同时，由于机构和人事设置上的精简，许多具体事务往往依赖地方官员的协同办理才能完成，外加区域变更的影响，垦务工作进度实为缓慢。这一点在有关统计中也可得到佐证。从民国元年（1912年）到民国四年（1915年），察哈尔共收地价数万两，但仅察右四县积欠荒价就有15万两，而当时察哈尔余荒夹荒之荒价约50万两至60万两，实收之数远远少于应收之数。又民国四年（1915年），察绥地区共清丈地1800余顷，即便察哈尔清丈地亩较绥远为多，占其大半，亦不超过当时察哈尔地亩之十一。

二、垦务总局时期

因“荒价地租均为国家确实税源”，而察哈尔原有垦政机构的工作进度不能满足政府迫切增加财政收入的需要，机构改组势在必行。为此，一俟蒙地稍稳，北洋政府即开始为改组机构、扩大蒙垦做铺垫。民国三年（1914年）2月，袁世凯正式批准颁布了《 禁止私放蒙荒通则 》，将开垦之权收归政府，又颁布《 垦辟蒙荒奖励办法 》，利诱蒙旗自行报垦。恩威并施之下，“许多蒙古人也积极主动报垦”。次年，机构改组之事提上了日程。

民国四年（1915年）5月13日，财政部、内务部、农商部呈请大总统改组察绥两区垦务机关暨办事权限获准。5月18日，察哈尔垦务总局成立于张家口，其职能为“开放蒙旗群台站牧厂、生荒、清丈各县熟地、一切移民兴垦事宜，监督所属清丈行局、招垦设治局、各地方屯垦队”。

这一阶段，察哈尔自上而下建立起了一套完整的垦政系统。最高为察哈尔垦务总局，下面实设县垦务局7个，地亩清丈行局1个，招垦设治局2个，屯垦队2支。其组织关系和分工明确，人事安排设置详细，且在清丈、招垦等方面都制定了相应的规章制度，如《 察哈尔清丈章程 》（二十四条）、《 开放羊群大马群荒段章程 》等。相对完备的规章制度和完整的垦政系统，使得察哈尔垦务工作进展迅速，成效明显。

总局设立年余，察哈尔清丈新旧地亩即有数万顷。其中，旧地亩清丈将次完竣，新垦生荒则主要集中在左翼群地，如大马群、正黃牛羊群清丈招垦生荒约万顷 。同时，大规模的蒙地放垦运动吸纳内地资本迅速涌入，至1916年5月，在察哈尔注册的垦牧公司及垦户多达260余家。相应地，察哈尔垦务总分各局收入快速增加，至1917年已逾百万元，这在一定程度上缓解了察哈尔政府财政紧张的局面。

三、实业厅时期

民国六年（1917年）9月6日，北洋政府为将实业从总务厅中独立出来，正式公布《 实业厅暂行条例 》，各省纷纷响应，成立实业厅，掀起了一阵振兴实业的风潮。这样的风潮也影响到了当时的察哈尔都统田中玉，他欲将察哈尔垦务总局改组实业厅，并于年底上陈缘由：

“自民国四年改组以来，该总局锐意经营，颇著成效，然仅限于清丈、招垦、屯垦、设置各事，他如矿产、森林、畜牧各事均不隶该局范围之内，殊不足以昭统一，而资考核。现在各省实业厅均经先后成立，本区因地制宜，亟应以垦务总局改组实业厅。”

北洋政府很快批准了这一请求。民国七年（1918年）1月29日，察哈尔垦务总局奉命改组并入察哈尔实业厅，实业厅厅长由垦务总局总办兼任。同年，实业厅将各县垦务局先后裁撤归并县署。因资料较为稀缺，笔者只能试就相关机构及垦务情况简述如下：

民国十年（1921年），陆军部将两翼牧厂及正白牛羊群迁移，建立陆军部两翼垦务局，并在左、右两翼各设分局，将两翼牧地清丈、编号，公布招领，以补军需;次年，因部分县署难以兼顾垦务，先后成立了陶集清丈局、丰兴凉清丈局。民国十二年（1923年），由张北、商都析置康保招垦设治局。到民国十五年（1926年）春，又因丰兴凉清丈局久无成绩，将丰、凉两县清丈事宜归并陶集清丈局，名为丰集陶凉清丈局，兴和县清丈事宜则划归商都县兼办。同年，由于军阀混战，西北军退至察区，所过各县均遭蹂躏，“后奉军过境，匪盗纷起，人民饱经兵匪祸患，四处逃离，使大面积土地荒芜”，各项政务无形停顿。到民国十六年（1927年），察哈尔垦务总局裁撤，实业厅改设放垦、清丈、收价三处，民国十七年（1928年）又将三处撤销，垦务完全停顿。

这一时期，垦务总局经历了从改组并入实业厅到分设三处直至完全撤销，垦务机构多有变动。原本裁撤的诸多垦务分局因20世纪20年代初期垦务的发展又以清丈局之名复设，后因局势动荡，无形废弃。而之前成立的商都招垦设治局、宝昌招垦设治局和后来成立的康保招垦设治局在这一时期纷纷改设县治，也反映了招垦设治工作取得了一定成效。总体上讲，察哈尔垦务较前仍有很大发展。这一点从耕地面积的增长上也可以看出，1918年，察哈尔的耕地面积约为285万亩，到1928年，仅口外六县（张北、多伦、商都、沽源、宝昌、康保）的已垦地就近500万亩，另有荒地400多万亩，即使不计别处，增加的耕地数目也相当可观。

四、结语

综上所述，1912年至1928年间，察哈尔的蒙垦政策与清末时的蒙垦政策属一脉相承，皆有政治和经济两方面的考量，一直为中央政府所重。且此期间垦务办理确有成效，经历了从恢复、发展、兴盛到收束的过程，其拓殖、增收、实边等目的基本达到。而垦政机构作为察哈尔垦务发展的主要推手，发挥了应有的作用，在当时察哈尔的政府管理体系和经济体系中占有不可轻视的重要地位。察哈尔垦政机构在发展过程中，因时因势制宜，进行了数次改组和调整，这些调整基本上都较合理，从最终结果来看亦属积极。其中，全区垦务总局并入实业厅发展实业更兼有推动察区近代化进程的重大意义。只是后来受累于北洋军阀混战和匪盗侵扰，以致政务不兴，垦务暂停，相关机构、部门因而裁撤，其在民国初期的历史使命也就此终结。

【基金项目】本文系内蒙古师范大学研究生科研创新基金资助项目“民国初年察哈尔垦政机构变迁研究”（项目编号：CXJJS18037）研究成果。

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（作者单位 内蒙古师范大学历史文化学院）