“两权分离”后文保单位社会效益评价体系的建设

摘要：涉旅文保单位“两权分离”改革是关乎文物事业和文物旅游产业发展的大事，改革效果如何，需要对其社会效益作出客观评价。实施“两权分离”改革的涉旅文物景区，面临经营主体的选择和引入、两个主体的关系处理、两个效益的关系等新问题。文保单位社会效益评价是衡量改革成效、主管部门科学监管、社会各界监督、文物事业与文旅产业可持续发展的需要。“两权分离”后文保单位社会效益评价体系的构建包括评价主体的确定、各评价主体的评价指标选定、各评价主体的权重分配等。通过评价，促进管理主体和经营主体通力协作、共谋发展。

关键词：文保单位;两权分离;社会效益评价;文物旅游

中图分类号：F592.0    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）19-0137-03

一、“两权分离”政策出台的背景及改革的基本要求

在山西，文化旅游业几年前就已被确定为新型战略性支柱产业来培育，在全省经济社会发展中的地位日益重要，但是景区体制不顺、经营活力不足一直是困扰山西旅游发展的一大顽疾。早在2016年9月30日，中共山西省委、山西省人民政府就下发了《关于推进旅游景区（景点）体制机制改革创新的意见》，提出了推进旅游景区（景点）体制机制改革创新的13条意见。随后，山西省人民政府办公厅印发了《2017年全省旅游景区（景点）体制机制改革创新工作推进方案》[1]，明确了旅游景区体制改革的目标任务。2017年，全省确定首批参加体制机制改革创新的149家景区（景点），其中包括云冈石窟、五台山、平遥古城、乔家大院等44家文保单位，这实际上已经拉开了涉旅文保单位体制改革的序幕。

2019年6月28日，山西省人民政府办公厅发布《关于涉旅文物保护单位“两权分离”改革的意见》[2]（以下简称《意见》），指出：“文化旅游业在我省经济社会发展中的比重日益增大，文物在文化旅游业中的地位举足轻重。推进文物价值高、区位优势明显、周边环境优良、保护工作到位、有一定旅游基础的文物保护单位开展管理权、经营权的‘两权分离改革，对激发文物保护单位活力、促进文物价值发挥、扩大文物传播力和影响力、助力创建全域旅游示范区有重要的现实意义和历史意义。”这是为了贯彻落实中共中央、国务院《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，从省级层面明确出台的文物保护单位管理权、经营权“两权分离”政策。改革對象包括94处文保单位，其中2017年第一批44处，2019年第二批50处。该文件明确了改革的具体任务和目标，即通过“两权分离”改革，加强涉旅文物保护单位价值的挖掘阐释和传播利用，发挥文物资源独特优势，让文物“活”起来，为经济社会全面发展输送新的动能。

“两权分离”是指文物保护单位在坚持所有权不变的前提下，积极探索管理权和经营权分离。改革的基本任务和要求包括五方面：一是厘清政府及其主管部门和经营单位的责任与权利;二是在文保单位所在地区的县级政府的指导下编制好经营发展的规划;三是各级政府、文保单位及经营主体都要积极探索借鉴创新“两权分离”改革模式;四是积极引进、培育“两权分离”经营主体;五是针对实施“两权分离”的文保单位的资源价值、市场价值、区位条件等因素加以分类指导，并采取不同的经营模式，推进文旅事业健康发展。

二、实施“两权分离”的文保单位面临的新问题

改革意味着现状改变，改革力度越大引发的变化越大，实施“两权分离”改革的涉旅文物景区必然会面临以下三大新问题。

首先是经营主体的选择和引入。文物保护单位“两权分离”的前提是引进经营主体，从一定意义上说，所引进的经营主体如何，决定着改革的成效甚至是成败。尽管《意见》要求各级政府及相关部门要对经营主体的选择设置条件，对其“承接能力、资信状况、运营效果进行调查确认”，但是事实上并不是市场有大量“有经验、有实力、有品位、有远见、有情怀的社会资本”，愿意主动介入文物景区运营。因为旅游投资一般说来具有周期长、见效慢的特点，加上文保单位对投资经营的限制性要求，往往导致投资者望而却步，难以引进优质经营主体是“两权分离”改革面临的第一个难题。

其次是两个主体的关系处理。“两权分离”后必然出现管理者和运营者两个主体，随之而来的就是两者的关系如何处理。问题的关键是两者的“责权”界限在哪里，各自的责任、权利是什么。具体来说，作为文物主管者的文保单位，其管理与监督职责如何保障并实施，作为运营者的经营主体，其经营管理职责体现在哪些方面，双方需要通过订立合作协议加以明确并付诸实施，做到双方责权明晰，依法依规行事，加强协作，共谋发展。

第三是两个效益的关系。“两权分离”改革的目的是“做好涉旅文物保护单位的保护和合理利用，盘活用好文物资源，为公众提供多层次、多样化的文化产品与服务”。换句话说，改革的目标就是实现文保单位社会文化效益与旅游经济效益的双赢。然而，这两个效益并不总是自然而然和谐一致的，一般而论，管理主体往往更看重文化社会效益，经营主体则更看重旅游经济效益，协调好两个效益之间的关系是需要持续关注的问题。

三、文保单位社会效益评价的必要性

文物是珍贵的文化遗产，包含着丰富的历史文化信息，而且不可再生，所以保护和传承文物是历史赋予我们的神圣使命。尽管要实施“两权分离”改革，充分利用文物资源发展文化旅游，让文物发挥其潜在的旅游经济价值，但是改革进程中作为旅游景区景点的文保单位的社会效益依然是第一位的，对其社会效益予以客观评价是十分必要的。

首先是衡量改革成效的需要。“两权分离”改革成效的衡量标准不仅要看取得的旅游经济效益，更要看社会效益。文保单位的社会效益主要是指对文物的保护与传承、相关历史文化知识的挖掘与传播、管理效率与服务质量、周边生活环境生态环境的改善、当地开放程度与知名度的提升、附近居民从中获益等。如果从大的方面讲，还可包括对整个社会的政治思想教育、精神文明建设、民众幸福指数的提升所起到的促进作用。通过社会效益的评价才能更好地看清“两权分离”后文保单位的社会贡献。

其次是主管部门科学监管的需要。“两权分离”是文保单位管理体制的一次大的改革，改革的效果如何，作为文保单位主管部门当然非常关注。相对于比较容易统计的接待人次与旅游收入等经济指标，文物景区景点的社会效益更为复杂，不大容易看清楚，只有通过制定科学合理的评价标准体系，对文保单位加以考量，才能清楚其社會效益。

第三是社会各界监督的需要。文物属国家所有，文保单位的管理与经营不仅仅是文物旅游部门的事，也受到全社会的关注，特别是媒体、当地居民和公众的关注程度会更高。因此，很有必要将“两权分离”改革后文保单位的社会效益向社会公布，接受社会监督，同时社会各界也可以通过评价标准对文保单位的社会效益加以评判，有利于形成全社会关注文物保护利用的良好氛围。

第四是文物事业与文旅产业可持续发展的需要。文物是不可再生的珍贵历史文化资源，“保护第一”始终是文物事业的根本宗旨，保护与传承好文物是发展文化旅游产业的前提条件。因此，文物事业和文旅产业的可持续发展都对“两权分离”改革后的社会效益提出了明确要求，对文保单位社会效益的科学评估就可以满足这两方面可持续发展的需求。

四、“两权分离”后文保单位评价体系建设的基本构想

衡量“两权分离”改革后文保单位的社会效益需要有一个科学合理而且便于操作的评价标准体系。评价体系要从以下方面构建。

（一）评价主体的确定

评价体系的构建要根据评价内容来定，根据前述社会效益主要涉及“文物的保护与传承、相关历史文化知识的挖掘与传播、管理效率与服务质量、周边生活环境生态环境的改善、当地开放程度与知名度的提升、附近居民从中获益等”内容，首先要确定评价的主体，也就是与上述评价内容相关联的社会群体。一般来说，主要包括文保单位游览者、当地居民、文保单位自身、专家团队、行业协会以及反映各方意见的新闻媒体六大方面。

（二）各评价主体的评价指标选定

1.游览者评价指标。游览者是文保单位直接服务的对象，是“两权分离”改革的利益相关者。他们从四面八方前来参观游览，对于文保单位的环境、服务与管理有亲身感受和体验，对其社会效益最具发言权。游览者评价指标从以下方面设置：对景区门票价格、旅游服务设施、旅游项目、服务质量以及景区管理、景区环境、景区文物保护状况、景区品牌价值的认可度，本次游览是否达到了来访前的预期，是否愿意将这一景区推荐给亲朋好友。

2.当地居民评价指标。当地居民是指文保单位所在社区、村落，特别是文保单位周边的居民，他们与文保单位长期共处，与文保单位在经济、社会许多方面有着千丝万缕的联系，文保单位实施“两权分离”所带来的经营、管理变化，会直接影响到他们的经济利益，也会影响到他们精神世界。当地居民评价指标从以下方面设置：景区发展是否改善了当地的人居环境，给老百姓带来了做生意和就业的机会，改善了当地居民的生活和当地的社会治安，提升了当地的知名度和当地居民的主人翁责任感、自豪感，以及对景区文物保护状况、景区与所在社区关系的总体认同感。

3.文保单位自评指标。文保单位虽然是被评价的对象，但同样也是改革的利益相关者。改革前后发生了哪些变化，单位做了哪些具体工作，取得了怎样的效果和成绩，还存在哪些问题和不足以及困难，文保单位自身是最清楚的，所以有必要进行一个客观的自我评价。具体指标从以下方面设置：旅游服务设施、服务项目、服务用人增减情况，景区接待游客数量、经营综合收入，旅游服务质量保障制度建设、文保单位自身学术研究、景区文创产品开发、经营收入反哺文物保护等情况以及有无重大事故。

4.专家团队评价指标。专家是指由文物主管部门选聘的对文物保护与利用有专门研究的学者或管理者，他们代表主管部门，在实地调研的基础上，就文保单位改革后的变化与成效进行专业评估。具体设置如下指标：对保护单位核心地带、建设控制地带环境状况评价，对文保单位管理制度建设、消防保障措施评价，对文保单位文物安全状况、服务设施、服务项目、导游讲解、文物学术研究、文创产品开发等的评价。

5.行业协会等评价。行业协会是同行业成员自愿组成的社会组织，一般来说会在年终开一个协会成员代表大会，会上往往要表彰一批业务较突出或热衷社会公益的成员单位。A级景区系列是国家文旅局主导的景区质量等级划分和评定，不少文物景区评定了A级，A级景区每年都要进行检查，或者明察或者暗访，都会有检查结果反馈，或者批评警告，或者表彰。政府主管部门对文保单位的具体工作会检查，结果也要反馈，或者批评警告，或者表彰。

6.新闻媒体评价。新闻媒体评价包含纸质媒体报道，电视、广播报道，网络新媒体报道等大数据反馈，从根本上说媒体报道是社会舆情的反映，主要统计媒体报道的次数和内容倾向，分为正面表扬、负面批评及“中性”事实报道。

（三）各评价主体的权重分配

社会效益仅有定性评价不够，必须有量化评价，要给评价对象打分，只有这样才能进行比较并明确评判优劣。量化就要分配权重。权重分配的基本原则是根据评价指标对评价内容的重要性和关联度来确定权重大小。据此原则，经过调研论证，应该赋予各评价主体的权重（总权重100）：游览者25%，当地居民15%，文保单位自身10%，专家团队25%，行业协会等5%，新闻媒体20%。

（四）评价的实施

社会效益评价标准体系确立后就应该实施评价，也就是委托第三方针对文保单位对各评价主体进行调研和汇总。

对于文保单位的游览者和当地居民的调查，主要应采取问卷调查加实地走访的方法，要将评价所需要了解的内容设计在问卷调查表当中，现场或网上访问填答，然后将所获信息加以科学处理得出评价结论。对于文保单位本身，要深入实地了解真实情况，走访相关人员，并由文保单位填答根据评价内容设计的具体问题。专家团队应该由文物主管部门聘请，主要就文物的保护和安全状况设置的问题做出专业评价。行业协会或A级景区等主要看年度评比结果或检查结果，如果有政府评奖一并参考。新闻媒体评价就是要检索收集一定时间内各种媒体对文保单位的报道，要尽可能收集齐全，按照正面表扬、中性报道和负面批评分成三个类别，根据报道数量和报道性质的倾向性，综合给出评分。最终，评价实施方将六大主体的评价结果按照赋分权重汇总合计，生成最终评价结论。

五、评价结果的公布与应用

评价结论形成后，要由主管部门向全社会公示一定时间，接受社会监督与质询。如果文保单位或社会其他方面对评价结论有异议，特别是有重大异议，应启动争议解决程序，对相关问题要加以核实，根据核实情况决定是否修改评价结论，并将核实后结论的修改情况予以说明并向社会公布，以保证评价结论的客观公正性与权威性。

社会效益的评价绝不仅仅是一种科学研究行为，而是要对文保单位的保护与利用起到奖励先进、鞭策后进的实际作用。量化评价评价结论根据得分一般可分为好、中、差三个等级，对于评价很好的单位要加以宣传表彰甚至奖励，对于评价较差的单位，主管部门要根据具体情况，或提出批评，或给出警告，并责成涉事文保单位查找问题原因、给出改进措施，限期完成整改，并在限期满后加以检查验收。

六、结论

涉旅文保单位“两权分离”改革是一项新生事物，是关乎文物事业和文物旅游产业发展的大事，改革效果究竟如何需要对其经济和社会效益做出客观评价。社会效益评价标准体系当然也需要在实践中接受检验，总结经验，不断加以改进完善。通过评价真正能够促进管理主体和经营主体通力协作、共谋发展，为山西的文物事业发展及文旅支柱产业培育作出应有贡献。

参考文献：

[1]山西省人民政府办公厅.2017年全省旅游景区（景点）体制机制改革创新工作推进方案[R].山西省人民政府公报，2017.

[2]山西省人民政府办公厅.关于涉旅文物保护单位“两权分离”改革的意见[R].山西省人民政府公报，2019.

[3]金占明.战略管理[M].北京：清华大学出版社，2004.

作者简介：张亦非（1987—），女，汉族，山西山阴人，山西大学商务学院管理学院讲师，研究方向为市场调研、文化旅游。

（责任编辑：马双）