国外公共住房养老政策及社区养老服务配置

李进涛 陈思敏

摘要：全球人口老龄化日益加重的发展趋势使得基于公共住房的社区居家养老模式成为主流。研究分析国外相关政策和社区配置有助于推动我国公共住房养老模式的快速发展。介绍了国外相关国家公共住房养老政策的相关背景和内容，归纳梳理了相关国家的公共住房社区养老服务配置的内容和特点，最后对国外公共住房养老的模式加以总结，提出若干改善中国城市公共住房养老模式的政策建议。

关键词：公共住房;养老政策;社区服务配置;国外;启示

中图分类号：D669.6

文献标识码：A

文章编号：I001-9138 -（2020）11-0071-79

收稿日期：2020-08-26

1引言

近年来，随着全球人口老龄化趋势的加剧，老年人的住房问题也逐渐受到各国政府的重视。为缓解中低收入老年人群体的住房压力，多数发达国家向老年人提供大规模的公共住房.并在公共住房社区内提供多元化的养老服务。公共住房社区养老作为一种新型的养老模式，区别于传统的家庭养老模式，在就地老龄化（ Aging in place）的趋势下，以社区养老模式为主导，在公共住房社区平台整合多方面的资源，为老年人提供便捷的服务。国外许多地区有关公共住房方面的政策逐渐完善，其社区养老服务也日趋成熟，研究分析国外公共住房养老相关政策以及公共住房社区设施配置等方面的差异，对我国公共住房社区居家养老的发展具有重要的现实意义。

2國外公共住房养老政策

2.1公共住房养老政策背景

国际上通常将一个地区60岁以上二老人达到总人口的10%，或65岁老人达到总人口的7%视为进入老龄化社会，据联合同人口基金会（Ujnitednations population fund）的数据显示，2019年全球约有一半的国家/地区65岁以上人口占比在7%及以上。随着全球人口老龄化的加剧，老年人的住房问题也逐渐得到重视。相比于中国，国外发达国家的老龄化程度更为严重，如何保障老年人的住房问题成为各国都需要共同面对的议题。老年人由于其自身条件的限制，对住房的需求较为严苛。普通住房小区普遍存在住宅内无障碍设施配置较少、社区缺少专业照护人员等问题，只有专业的养老机构才能满足老年人的日常生活需求。

与老年人严苛的住房需求极不相适应的是老年人自身的经济条件普遍偏低，而专业养老机构费用较高，仅仅依靠市场调节机制无法为老年人提供满足其需求的房屋，所以政府的介入就显得尤为重要。公共住房是由政府主导建设运营的非营利性住房，具有租金低廉、社区服务配置优良等特点。据相关数据显示，公共住房社区的住户中老年租户的占比较高，在2017-2018年度，澳大利亚的主要公共住房计划巾有大约803900名租户，其中约有三分之一是55岁及以上的老年人。公共住房养老政策的制定和实施在一定程度上保障了老年人的住房权益，满足老年人的住房需求。

2.2公共住房养老政策的内容

为了保障老年人的住房权益，国外发达国家通过法律和相关实质性措施予以解决。其具体公共住房养老政策内容有促进公共住房的供应、房屋租金管制以及住房补贴政策等。

2.2.1公共住房供给

以往，公共住房由地方政府提供，少数（但越来越多）的家庭居住在由非营利性或自愿性社会住房协会之类的慈善机构提供的住房中。所以促进公共住房的供应主要从两方面着手：政府直接投资建设公共住房和政府补贴私营企业并鼓励其投入建设公共住房。本节主要从国外公共住房的供应机构、供应对象及住房供应类型等方面阐述公共住房的供应，如表1所示。

通过分析比较发达国家公共住房的供应情况可以得知：大多数国家由中央政府出面或是成立专门住房机构支持公共住房的建设与供应。

英国老年人的住房大部分由住房协会和地方当局共同提供，少数住房由私营部门供应，所提供的庇护住房仅面向55岁及以上的老年人，而辅助生活住房年龄限制在55岁或60岁及以上。澳大利亚面向老年人的公共住房由政府的住房基金支持建造，微型房屋基金会等非营利组织和国家租房计划为低收入和无家可归的老年人提供住房支持。丹麦、荷兰、瑞典作为高福利代表性国家，遵循普惠性原则，其公共住房依靠第三方非营利性机构——社会住房协会运营，丹麦的老年人住房供应由四项主要政策原则支撑：政府责任、就地老龄化（ agingin place）、非制度化和老年人护理私有化。与丹麦相同的是，美国的老年人住房供应以就地老龄化为主导，住房和城市发展部（HUD）拨付资金支持公共住房建设。研究发现，与机构老龄化相比，就地老龄化具有成本低廉、增加老年人生活满意度等优点、爱尔兰的老年人住房主要由地方政府和志愿住房组织负责供应，其中庇护住房由地方当局或由首都援助计划补助金批准的住房机构负责开发，管理和运营。在有些国家，由于政府直接投入建造公共住房耗费的资金太大，政府开始鼓励私营机构建造和运营公共住房，这种做法可以缓解公共预算的压力和提高住房供应的效率。例如英国和日本等同家为了积极应对人口老龄化和节约公共住房的建造成本，将房屋改建作为优先事项。

公共住房的类型多种多样，多数国家是根据老年人的养老需求来进行划分的。丹麦社会部门和市政当局为老年人提供多种类型的住房以满足老年人的不同需求，包括独立住房、集体住房和提供重症监护的住房。同样的，瑞典也为老年人提供多种不同类型住房：普通住房、老年人专用住房、社区住房和辅助生活住房。新加坡的老年人住房分为三类：一般住房、专用住房、和长期住宿疗养院。专门住房是为照顾老年人的需要而配置和兴建的房屋，长期住宿疗养院则是将医疗或日间援助服务与住宿服务联系起来。英国政府提供的房屋常见的有两种类型：庇护住房和辅助生活住房。爱尔兰地方当局为老年人提供特殊住房，通常是带有特殊安全功能的社区住房，例如病房和安全摄像机。志愿住房组织为老年人提供两种住房：团体住房和庇护住房。该组织对自身拥有的住房有一定的自由裁量权，大部分住房与地方当局协商后予以分配，庇护住房的租户可申请租金补助用于支付租金。澳大利亚和美国公共住房的供应根据老年人的需求划分，其中澳大利亚的房屋大小根据申请人家庭人数而有所不同。

2.2.2房屋租金管制

公共住房养老政策的月标之一是保障低收入者的住房权利，为了实现这一日标，必须对公共住房租金进行管制。许多国家根据本国的国民经济水平，对公共住房的租金做了一定的规范限制。公共住房的租金通常低于私营住房的租金，据相关研究表明，租金控制政策可降低目标租户的租金，并通过提高居住稳定性和保护租户免于驱逐而提供额外的收益。不同国家公共住房的保有量以及建设成本都各不相同，所以对租金控制的标准也存在差异，如表2所示。

澳大利亚政府向房东提供减免税款等激励措施，以在保证期内提供上限租金。向有资格获得公共服务的老年人提供为期五年的安全租赁。其房屋租金根据申请的家庭人数和申请人收入水平而有所不同，租金价格通常为其家庭收入的25%。美国为低收入老年人提供房屋共享和补贴住房等多种住房模式。房屋共享即老年人群体之间可共享一间房屋，相应的租金也会有所F降;补贴住房的租金则会限制在一定范围内。根据住房选择优惠券计划申请公共住房的老年人，其租金支出为月收入的30%。英国的庇护住房和辅助生活住房费用通常包括房屋租金、市政税、水电费以及常规服务费。其中庇护住房费用一般低于住宿护理费用，辅助生活住房费用取决于服务地点和老年人自身的护理需求，部分费用可由养老金抵免或住房福利金支付。新加坡老年人住房的租金取决于租期的长短，住房租期越长，租金费用越少。在有些国家，公共住房的租金标准与租户家庭收入水平息息相關。法国公共住房的租金取决于建造建筑物的净成本，国家和地方政府的补贴以及税收优惠可降低建筑净成本，相应的，如果一个家庭的收入超过收入水平的上限，其租金也会相应增加。

2.2.3住房补贴

尽管大多数国家的公共住房租金低于私营住房租金，仍有少部分家庭难以负担。公共住房租金水平与贫困家庭的住房支出水平之间有较大差距，所以国外发达同家会为低收入群体，尤其是老年人以及残疾人等特殊群体提供与收入相关的额外住房成本补贴和适当的援助服务，称为住房补贴或住房福利。加拿大为老年人提供住房援助计划，为60岁及以上且每月家庭总收入的30%用作房屋租金的老年人提供租金补贴。作为发达国家，德国在住房可负担性和住房可及性方面做得比较完善，其针对老年人的住房补贴内容包括租金控制合同、入住率承诺合同、退休条款、适龄改建、技术辅助住房以及德国现有住房、合住住房或终身住房的改建等。爱尔兰老年人住房援助计划一般适用于66岁及以上且当前居住条件较差的老年人，该计划向低收入老年人提供补助金完成房屋的更换门窗、提供暖气等房屋修缮工作。其援助费用根据老年人的家庭年收入情况而有所不同，最高补助金为8000欧元，这笔款项可涵盖已批准工程费用的95%。美国对公共住房的补贴形式分为四种类型：低收入房屋税收抵免计划、公共住房计划、多户住房补贴计划和住房优惠券计划，如表3所示。四种补贴类型均适用于老年人，其中多户住房补贴计划是唯一专门针对老年人的补贴政策，该计划适用于家庭收入低于该地区中位数收入的50%的62岁及以上的成年人。而住房选择优惠券计划则适用于在没有帮助的情况下能独自生活的老年人。

国外公共住房养老政策的制定和实施从公共住房供给、租金管制和住房补贴三方面展开，在法律层面规范了老年人的住房权益，提高老年人的住房拥有率，增强老年人的居住水平。

3国外公共住房社区养老服务配置

3.1社区养老服务配置的内容

基于公共住房的养老模式以社区养老模式为主，针对老年人的服务内容主要来源于协调整合社区内的服务资源。老年人的社会包容性和较高的生活质量取决于优良的生活条件和社区环境的适宜性，老年人群体在公共住房住户中所占的比例不容忽视，各个国家依托公共住房社区所提供的养老服务配置内容差异不大，根据不同的健康程度的老年人的生活需求，所提供的养老服务包括医疗服务、家政服务、助餐服务、咨询服务等不同项目的服务，几乎涵盖了老年人日常生活的方方面面。对于生活无法自理的老年人，社区专门配置老年人照护中心，保证老年人的正常生活。各个国家的公共住房社区的老龄化情况不同，其公共住房社区的养老服务配置的内容方面各有侧重，如表4所示。

美国在公共住房中为老年人提供的服务配置的主要目的是增加老年人独立生活的便利性。美国住房和城市发展部于1990年在第202节计划中引入社区服务协调内容，通过授权社区服务协调员提供服务，以维护居民的生活独立性。其提供的具体服务内容包括交通、餐饮服务、家政清洁、定期探望、理发和社交活动方面的帮助j日本作为全球老龄化最严重的国家之一，存2012年建立新的社区护理结构，称为“社区综合护理体系”，在社区内为老年人建立全面的支持和服务。瑞典的社区养老服务着重强调老年人的护理服务，老年人可以接受全天候的护理服务，例如瑞典市政当局为老年人提供可以家庭自制的即食饭菜。在交通服务方面，瑞典社区特别提供老年人和残疾人专用出租车或经过特别改装的车辆，满足老年人的出行需求=英国大伦敦管理局（ Creater London Authoritv）在其伦敦计划中规定，100的老年人住房必须符合轮椅使用者的住房需求。在健康服务方面，英国强调合并住房服务和健康护理服务，在社区层面为老年人调配足够的护理资源，减少医疗资源的耗费。澳大利亚的公共住房社区除了提供基本的生活服务以外，还对老年人提供小额贷款服务。新加坡专为老年人提供的单间公寓配备适合老年人的无障碍没施，例如防滑瓷砖、支撑手杆、紧急拉线和热探测器等。同样的，新加坡把社区社会服务设施与医疗服务设施整合为一站式开发，以支持积极老龄化。除此之外，新加坡积极对公共住房实施改造和设计：在可行和具有成本效益的情况下，在可行和符合成本效益的情况下，在老旧公共住房的改善计划中，提供方便长者居住的设施;在住房的设计和改建方面咨询辅助医疗专业人员，以更好地满足老年人的需求。

3.2社区养老服务配置的特点

3.2.1社区养老设施体系较为完善

国外公共住房社区的共同点之一是社区的养老设施体系较为完善，同时着重强调社区老年人健康护理的重要性。

英国、瑞典等围的社区健康护理受到地方当局的高度重视，在提供基本社区生活服务的同时，委派专业护理机构或专业护工人员到社区为老年人提供护理服务，新加坡、德国和日本则注重社区无障碍设施的配置，对社区内的活动设施和房屋内生活设施均做出改善，并配置室外活动场所，增强老年人居家生活的独立性和自主性。相较于其他国家，日本在住宅内设施的配置和社区内老年人福利设施的配置上注重细节的设计，在功能上更多地考虑老年人的安全，舒适和便利以及他们的心理问题。新加坡将智能监测和警报系统纳入与老年人居住的公共住房社区内。美国、丹麦等多数国家都在社区内建立综合服务供给体系，从衣、食、住、行等多方面全方位提供优质服务。总的来说，国外公共住房社区的养老服务配置细心周到，为老年人提供了良好的生活环境。

3.2.2社区养老服务多样化

由于国外福利体系较为完善，医疗条件较为发达，公共住房社区养老服务种类多样，几乎全面覆盖所有社区居民，老年人接受相关服务的比例较高。加拿大社体活动室和社区客厅等，以此促进老年人之间的交流社交活动。德国社区养老服务的一大亮点在于社区构建了多层级、多元化的社区网络服务结构，有效保证了社区的持续运作。其服务项目涵盖了：家政服务、医疗护理服务和其他社会服务。新加坡社会和家庭发展部（ MSF）在老年人住房社区设立了团体养老之家（ Senior GroupHomes），通过该组织向老年人提供政府支持的各项服务，包括家庭护理、康复和社会服务（MSF2014）。美国通过社区服务协调员把社区居民与外界援助联系起来，帮助居民改善身体健康状况。据国外的一项研究表明，在联邦政府资助的公共住房社区中，社会工作者等现场服务协调员的存在使居民的住院率降低了18%。社区养老服务的多样化满足了老年人生活照料、医疗保健和精神慰藉等方面的需求，帮助老年人更好的融人社会，降低住院次数，提高生活质量。

3.2.3社区服务供给价廉质优

国外公共住房社区服务一般是由国家和地方政府提供支持，委托第三方社区服务机构运作，部分国家也会采取一些特殊的措施来保障社区养老服务质量和服务价格。英国住房改善机构（ HomeImprovement Agencies，简称HIA）由国家和地方政府提供支持，帮助老年人维修和改善房屋条件。为了评估老年人的需求，住房改善机构的工作人员将會进行人户访问，并且提供一些相关信息、建议和支持，主要包括：财产问题、房屋选择问题、合法权利及其他可实现的服务支持等。德国服务的供给除了专业的护理人员以外，还根据“储蓄时间”计划获得，德国的公民在年满18岁以后可以通过为老年人无偿提供护理服务来进行“储蓄个人护理时间”计划，将来自己年老时可以将这些时间提取出来为自己服务，通过这样的方式，在鼓励年轻人为老年人提供护理服务的同时也大大缓解了社区服务人员的压力。美国和日本等国居民根据其护理保险制度获得一定金额的护理补贴，低收入居民也可获得定期的护理服务，减轻其经济负担。

4结论与启示

从公共住房养老政策方面来看，多数国家都拥有完善的政策体系，从公共住房的供应、房屋租金的管制以及住房补贴等方面充分发挥政府的主导作用，集中分配住房资源，保证公共住房存量和稳定房屋租金价格，尽可能地保障老年人的住房权益，满足不同老年人的住房需求。

从公共住房社区养老服务配置来看，多数国家积极协调整合医疗资源和社区资源并形成了完善的社区网络服务体系。社区服务设施充分按老年人的生活需求和护理需求而设置，保障老年人生活的独立性和自主性。服务人员普遍接受过专业的培训或来自于专门的护理机构，体现社区服务的专业性。社区服务供给得到国家和地方政府的支持，减轻老年人的经济负担。

我国基于公共住房的养老模式尚在起步阶段，而国外这方面的发展已经日趋成熟，不同国家的不同做法可以为我国公共住房养老政策的完善以及社区养老服务配置等方面提供经验借鉴。

第一，构建多元化的公共住房供应体系。近年来我国老龄化程度持续加剧，面临住房困难的老年人群体基数巨大。公共住房的供应数量和供应效率将直接关系到老年人的住房权益。英国、澳大利亚和日本等国家通过政府机构、住房协会和其他独立机构联合供应公共住房，这种做法既缓解了国家财政的压力，同时也提高公共住房的供应效率，增加供应数量.为我国提供了很好的范例。当前我国的公共住房供给主要还是由政府部门组织建设并运营，可能会导致财政资金耗费过多和住房供应效率低下等问题。在公共住房的供应上可以借鉴国外的经验，构建多元化的公共住房供应体系，除了政务主导供应以外，鼓励私营机构和创建第三方独立机构投入建造和运营公共住房，充分利用国内市场环境，实现公共住房的长期均衡供应。

第二，租金管制应匹配老年人的收人情况。国外许多国家对公共住房的租金有着严格的管控措施，房屋租金价格一般不超过其收入的300%，法国公共住房租金根据房屋运营成本和租户收入水平适时做出调整。国内公共住房一般采用一刀切的方式，统一拟定房屋租金价格，且通过调查发现，国内大多数老年人群体认为现有的公共住房租金价格较高，超过自身价格承受能力范围。所以对于符合国家标准的低收入老年人群体，住房部门应采取分层管理的模式，按照其经济能力和家庭情况提供不同类型的公共住房，房屋租金也应根据承租人的收入水平适时调整，对于部分极端贫困的老年人，政府或非营利组织应给予适当住房补贴，切实保障所有老年租户的住房权益。

第三，构建社区网络服务体系。近年来，我国的老龄人口年龄结构呈现明显变化，80岁及以上的高龄老人人口数正以每年5%的速度增加，到2040年将增加到7400多万人，老年人的社区资源和医疗资源受到严峻挑战。我国应借鉴国外有关这方面的经验，构建社区网络服务体系，把家政、医疗以及其他社会服务有机地联系起来，让老年人随时随地享受便捷的生活服务。同时为节约人力成本，鼓励社区志愿者参与到社区服务体系中来，以最优的社区网络服务最大限度地满足老年人的日常生活需求，弥补家庭养老的不足。

第四，提高社區养老服务的质量。相对于国外而言，我国公共住房社区的发展起步较晚，部分公共住房社区的管理混乱，没有形成系统的社区养老服务体系。参考国外的经验做法，提高社区养老服务质量主要包括两方面的内容：服务配置的多样性和服务人员的专业性。在服务配置上，加强医疗系统和社区护理服务之间的协调，全面调动社会资源，包括医疗、长期护理、日常生活支持等以保障老年人社区生活的便捷性。在保障老年人基本生活护理需求的基础上，提供棋牌室、聊天室等文化娱乐场所，促进老年人之间的交流，减轻其孤独感。在服务人员的设置上，对传统社区工作人员通过适当的培训干预措施提高其工作技能，使其有效地充当提供社区养老服务的枢纽，为更多老年人提供有针对性的服务。同时政府应加大资金的投入，吸纳更多的专业化人才投入到社区服务工作中，以协助更多的老年人具备独立生活的能力。

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作者簡介：李进涛，湖北省武汉市湖北工业大学，教授，博士。

陈思敏，湖北省武汉市湖北工业大学，硕士研究生。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目：租户老龄化背景下的公房社区居家养老需求及保障路径研究（项目批准号：19YJA63035）。