新时代中国乡村治理法治化的困境及其纾解

袁琪 金丽馥

【摘要】乡村治理法治化是顺应中国特色社会主义法治体系建设的内在要求，是乡村振兴战略得以实现的重要保障，也是新时代下国家治理体系和治理能力现代化的基本空间载体。然而，新时代下推进乡村治理法治化目前仍存在着村民对法治权威的确信度不高，法治与自治、德治融合困难以及乡村的公共法律服务发展疲滞等问题。针对上述问题，通过重塑乡规民约之于乡村法治化建设的效用，培育乡村治理法治化的群众基础，构建乡村治理法治化的组织体系以及完善乡村公共法律服务体系的建设等路径，推动形成新时代乡村治理法治化的新格局。

【关键词】乡村治理;法治化;困境;纾解

【中图分类号】F320.3

【文献标识码】A

乡村作为国家治理体系的庞大基础，法治是社会治理现代化的重要标志，在基层社会治理中起到维稳作用，因此，作为基层治理的重要体现的乡村治理法治化就能更好地实现制度优势向治理效能的转化。法治乡村建设是全面依法治国战略贯彻的重要基础，只有加强法治乡村建设，才能牢筑法治社会的根基，推动法治化治理延伸至最后一公里。

1 推进乡村治理法治化的考量

为了与全面深化改革以及国家法治化建设政策同向，中共十九大报告提出，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设同时，《乡村振兴战略规划（2018-2022）》在重申法治保障乡村治理的基础上，反复强调建设法治乡村。乡村治理的法治化建设在实现国家治理现代化过程中被赋予了保障性的地位，因此，法治在乡村治理中具有重要的现实意义。

首先，乡村治理法治化符合中国特色社会主义法治体系建设的题中之意。党的十九届四中全会强调，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。那么法治延伸到最后一公里，落到乡村就可以体现为乡村治理的法治化，法治化建设的效果会对中国特色社会主义法治体系的完善产生影响。在法治建设的历史中，不难发现中国善用从顶层设计到乡村现實的模式，这种一贯以来的模式在具备可实施性强等优势的同时也存在灵活性不够的劣势，基于其历史与特点，在推进乡村法律运用的过程中就需要特别注重其是否能够真正落到实处。

其次，推进乡村治理法治化也为乡村振兴战略提供有力保障。乡村振兴战略着眼于农业、农村以及农民切身利益等各个方面，同时，党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略要以提高乡村治理能力为抓手，通过产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴等来实现，那么，乡村治理法治化的建设为产业振兴的合法有序进行创造良好的基础，为人才流向乡村营造公平正义的氛围，为培育乡风文明提供所需的养料，为守护乡村的碧水蓝天筑牢法治的基石，为激发社会各类组织的活力划出合法自治的空间。保障乡村治理法治化可以对乡村振兴的各个环节进行规范，推进法治化不仅是满足国家和政府对自上而下治理的需要，也是符合乡村实际的制度设计和完善的趋势。

最后，乡村治理法治化也是破解乡村社会主要矛盾的重要方式之一。随着乡村社会的日益发展，中国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。由于生产力得到发展，人们在解决温饱问题之后，将视线更多地集中于非物质的方面，与此同时，乡村社会的不平衡不充分的发展问题十分突出，城乡发展呈现剪刀差，乡村人口空心化等问题都有可能导致矛盾的激化。当下中国的乡村存在自治和法治两种治理方式，法治与自治的不同之处在于伴随着经济发展、社会和谐而逐步发展完善的法治是人民不断满足需求的一种理性选择，在乡村发展不平衡不充分的问题上虽然不可能仅仅依靠法律就实现根治，但是法律的参与可以实现对这些问题解决所需的多种措施共同发力。

2 新时代乡村治理法治化面临的困境

新时代的乡村治理法治化正在乡村稳步推进并取得了一定成果，如乡村社区法治化建设进程不断加快、法治化治理主体趋向多元化;法治化保障措施不断落实等，但在其发展和实践中，总会出现一些困难和瓶颈：（1）由于农耕文化的乡土传统，法治化的根基不稳，村民对法治权威的确信度不是很高。根据2019年一项对浙江和四川的当代村民法律意识的调查研究表明，大多数村民认为司法独立是重要的，但是其中一半以上的村民仍然认为人情关系会影响到最终的司法公正，在调查中，选取浙江和四川的村民对了解全国村民有一定的参考性，一个是发达地区，一个是农业大省。因此，可以承认村民法律意识确实有所提高，但不可否认的是还有大部分村民认为可以通过人情关系等因素对法律的运行加以影响。虽然处于乡村转型阶段的村民的法治观念在不断增强，但对大部分村民来说，法律还没有上升到内心信仰的高度，仍然无法与传统的乡村内生秩序彻底决裂。正是从信仰程度来看村民对法治权威的确信度不高，因此，才会制约法治乡村的建设，延缓乡村治理法治化的发展速度。（2）自治、德治、法治相融合属于新事物，乡村治理机制法治化的融合较为困难。从三种治理方式的发展历史来看，村民自治诞生于的村民实践，乡村由于地处偏僻，城市辐射不到，村民在解决纠纷等问题上只能选择自我管理、自我服务等方式;德治源于历史文化传统，乡村受中国传统文化的影响深远，传统中国就是以德治国，乡村自然适应德治的方式;法治来自国家自上而下的推动，是国家法律法规对乡村生活的一种约束。法治在乡村治理机制中长久处于被忽视的地位，法治能否有效与自治、德治相配合发挥作用是当前发展面临的最大困境之一。（3）乡村治理的法治化的主体缺位使其公共法律服务发展疲滞。在相当长的时间里，乡村公共法律服务的提供存在明显的不足，其享有的资源相对于城市可以说是匮乏的，那其发展速度与整个法治社会的发展以及法治国家的建设进程是不同步的，甚至可以说是滞后的。当下乡村治理法治化的发展疲滞很大程度上是由于人才的流失，目前乡村社会以人口大规模流动为特征，即大量肩负家庭生计的年轻人进城务工，导致了其“空心化”现象的形成，同时乡村传统的人才回流机制被打破，从乡村跳出农门的学子不愿意再回到乡村，因此乡村治理法治化的过程中就容易极度缺乏法律方面的专业型人才，也必然会无法提供公证、仲裁等法律服务，由此乡村治理法治化过程中的原本应提供给村民的公共法律服务就无法实现。

3 优化新时代乡村治理法治化困境的纾解

新时代下，要实现乡村治理法治化仍然存在诸多阻碍因素，需要在乡规民约、法治化的权威、组织体系以及公共法律服务体系等方面优化推进乡村治理法治化的因应策略的提出。

完善乡规民约重塑乡规民约对乡村法治化建设的作用。乡规民约是乡村治理法治化的可靠依据，其制定时既要配合国家政策和法律法规的要求，也要关照乡村具体情况。乡规民约一直都是乡村的传统治理规范，重塑乡村社会的公序良俗，让乡约发挥法律之外的约束力，但传统的乡规民约也沿袭了部分不符合当代法治精神的内容。对于这些，应该以国家现行的法律法规对其进行合理的取舍，发展成为符合新时代要求的乡规民约。同时，乡规民约和国家法律对于乡村都有助于推动乡村法治化建设，建设美丽乡村，但乡规民约相较于国家法律，没有国家强制力作为保障，其程序正义和结果无法得到保障。随着村民们的法律意识逐渐提高，只有将传统的乡规民约和国家法律法规相融合，使新型乡规民约获得法律和制度保障，使其成为新时代村民的行为规范，也成为国家法律法规的重要补充。

依靠教育宣传培育乡村治理法治化的权威。乡村法治的主体是广大乡村居民，要使乡村法治获得社会认同，一个最基本的前提条件就是广大乡村居民应该知法、懂法。同时，不同的群体在乡村治理中的角色不同，因而所体现出的法治素养各不相同，在新形势下的乡村治理需要明确新时代乡村法治化建设教育中的针对性，一方面，必须符合村民的实际需求及其切身利益，如以《选举法》为代表的村民自治法律、以《农业法》为代表的规范与农业相关的法律等;另一方面，宣传过程中需要统筹运用基层法治宣传阵地及资源，加强法治文化建设来更好地服务于宣传，充分利用国家宪法日等重要时间节点组织开展相关法治宣传教育活动，推动法治文化与民俗文化、乡土文化融合创新发展，使得乡村法治宣传教育更加深入人心。

以建立主体不同的乡村治理法治化的组织体系促使法治成为加强乡村治理的最大公约数。良好的组织体系是发挥治理效果的重要基础，因而需要对法律所代表的公权力能涉及的范围进行规范。为了健全治理法治化的组织体系，一方面，需要发挥基层党组织以及乡镇政府的作用，不断巩固基层党组织在乡村事务管理中的领导地位，更关键的是，正确认识党的领导与推动乡村治理法治化的关系。基层党组织是乡村治理法治化的实现的领导保障，通过不断强化基层党组织的领导作用以及创新其在治理过程中的领导机制，来规范与引导法治乡村的建设，同时，也要分清基层党组织、政府的权责范围，这也是治理能力提升的体现。另一方面，培育适应治理法治化要求的村民自治组织，从体制方面对其法律地位、权利义务等进行规定，保证其可信度和合法性，这是对村民的意愿表达渠道的完善。

完善乡村公共法律服务体系的建设以更好满足村民需求。公共法律服务体系是法治化社会程度的判断标准，在《关于加强法治乡村建设的意见》中也对乡村公共法律服务体系的建设过程做出指导。对其的完善，不仅能够解决乡邻的纠纷，还可以为村民能享有的合法权益保护提供具有专业性的法律服务，最终助推乡村社会的秩序稳定。因而，由于乡村相对于城市起步较晚，所以需要重视完善包括服务机构和服务队伍等在内的保障性建设，特别注意伴随着乡民整体法律素质在不断提高，对服务队伍进行专业化的建设已然成为了迫切任务，因而就要求形成多元主体的乡村公共法律服务体系，以此充分发挥队伍提供公共法律服务的效用。

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[作者简介]袁琪（1997-），女，江苏常州人，硕士研究生，主要研究方向：馬克思主义中国化研究;金丽馥（1961-），女，吉林长春人，教授，博士生导师，主要研究方向： “三农”理论与实践。