新时代城乡公共服务一体化研究

陈一鸣 唐教成 周杰 龚一恒

【摘要】乡村振兴正在如火如荼的展开，城乡二元结构也在新时代浸淫下隐而不显地发生着变化。基于乡村中“田野调查，，的实践，紧密结合相关数据，通过对现阶段城乡之间的基础教育、医疗卫生、社会保障等重点公共服务的考察分析，重点就其现状中的问题症端，进行纾困解答，并提出相应的行进路径，以为城乡公共服务一体化建设提供思路参照确保乡村振兴战略行稳致远。

【关键词】乡村振兴;城乡;公共服务;一体化

【中图分类号】F323

【文献标识码】A

1 问题的提出

随着作为国家七大战略之一的乡村振兴战略被提出，城乡之间的发展也由之前的分治统治、不平等互动、统筹发展转变为新时代条件下的融合发展，城乡发展的一体化趋势成为不可阻挡的历史发展潮流;并且在中国特色社会主义发展进入新时代后，社会的主要矛盾转化为人民对于日益增长的美好生活的需要同不充分不平衡的发展之间的矛盾，矛盾要满足农村的需要，就要解决现阶段农村出现的“农村空心化”、“农民权益受损”、“农业现代化”等发展突出问题;在早日实现农村现代化的道路上，打好贫困地区的脱贫攻坚战，大力实施乡村振兴战略，建设美丽新时代乡村，推动城乡公共服务一体化发展，完善城乡一体化机制，以使得现代化国家的目标早日实现。

城乡公共服务一体化是城乡一体化的一个重要方面。城乡一体化是相对于现代城市化而言的，它作为现代城市化的“后期状态”存在，把解决现阶段城乡发展差距问题和推动城乡经济共同发展繁荣、城乡居民共同生产生活富裕当作发展的根本立足点和出发点。通过城市带动乡村、工业反哺农业、城里人帮助农村人等方式，形成以城带乡、以工促农、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系、工农关系，缓解农村农业农民的发展问题。城乡公共服务一体化是新时代乡村振兴战略下城乡融合发展的必然趋势，是为解决现阶段政府对城乡居民提供的不平等、不公平的公共服务问题提出的对策，其主要解决表现在城乡教育资源的不平等、城乡医疗卫生条件的不平等、城乡社会保障制度的不平等等一系列社会发展民生问题。推动城乡公共服务一体化的发展，有利于破除我国农民收入增长速度较为缓慢问题、城乡收入差距持续扩大问题、城乡二元体制长期存在制约经济发展问题;有利于解决“三农”发展问题，农村经济文化发展相对落后、农业机械化现代化进展相对缓慢、农民的生活水平相对较低;有利于缓解城乡公共服务非均等化问题，乡村教育资源缺少、质量缺乏，乡村医疗资源不足、质量低下，乡村社会保障体制量小质堪、不能完全满足农民对美好生活的需要;有利于实现我国经济健康高质发展，建成全面小康社会，实现国家现代化强国的目标。

2 城乡公共服务一体化的现实境况

改革开放以后，国家经济不断高速发展，人民生活水平日益提高，社会基本公共服务的内容范围逐步扩大，水平或标准逐渐提高。目前我国处于新时代乡村振兴背景下的城乡发展融合阶段，对公共服务的探究需要从基础性、全面性、急切性和可行性四个方面来考虑。基础性，是指对社会公众有着重要影响作用的公共服务，是社会发展最为基础的公共服务。全面性，是指那些会涉及影响到每一个家庭、每一个公民的公共服务。急切性，是指那些影响到社会最直接、最根本、最现实、最紧迫利益的公共服务。可行性，是指公共服务的供给一定要与当时国家的财力水平相适应。从以上方面作为参考，目前我国公民最关心的是教育服务、医疗卫生、社会保障等公共服务，并且在最近刚出的《乡村振兴战略规划》中，农村教育事业、健康乡村发展、农村社会保障体系是被列为公共服务供给范围中的前三项内容，可见与其他公共服务内容相比其具有更大的重要性。有鉴于此，本文限于篇幅择其要者，只讨论公共教育、医疗卫生、社会保障等领域城乡公共服务一体化的发展问题。

2.1 教育现状

改革开放以来，我国经济建设取得了巨大的成就，国家的财政实力大大增强，国家相应投入到基础教育事业的支出也增长了许多，我国基础教育事业方面有了长足的进步，实现了九年义务基础教育。但是由于城乡二元体制的长期存在，在基础公共教育取得巨大发展的同时，其在城乡发展之间的不平衡特点逐渐突显，主要表现在城乡之间的教育资源占有不平等、教育经费供给不平等等，并且不能够保证公民全体公正平等地享受公共基础教育的基本权利。

与此同时，我国九年义务基础教育政策的实施，从公民公正平等地享受基本的基础教育权利角度来看，我国所有城乡适龄儿童都基本上得到了接受义务基础教育的机会。自2006年以来国家对义务基础教育的投入加大，建立了国家义务基础教育经费保障机制，使得公民受基础教育的机会得到机制保障。并且在这一年西部农村地区，义务基础教育阶段的学杂费用得到了全部的免除，对农村中家庭条件困难的同学实行了“两免一补”，2007年这一政策扩大到东部地区，全国的农村义务基础教育都完成了学杂费用的免除;在城市地区，全面免除义务基础教育的学杂费用是从2008年的秋季学期开始的。从这个“全免费义务基础教育”制度方面来看，城乡的基础教育似乎没有存在差距，但是基础教育的平等是不能够仅仅以“可以上学”为标准，城乡之间的教育差距总体上还是很大。主要表现在：基础教育经费的保障、基础教育设施的完善、城乡师资力量的对比等资源方面。

城乡基础教育经费的投入差距：通过对国家教育局官网文献资料的整理分析，最新的数据是2016年的，当时国内生产总值大约为74万亿元，而国家财政性教育经费占到国内生产总值的4.22%，大约为3.1万亿元，比上年的2.9万亿元，增长了7.44%，2016年全国教育经费总的投人为3.8万亿元，比去年的3.6万亿元增长了7.64%，这里的国家财政性教育经费主要包括公共财政的教育经费，政府性基金的教育经费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等。在国家公共财政教育经费情况中，全国的公共财政教育经费（包括教育事业费，基建经费等）为2.7万亿元，比上年增长7.11%。全国普通小学的生均公共财政预算教育事业费为9557.89元，比上年的8838.44元增长8.14%。其中，农村为9246.00元，比上年的8576.75元增长7.80%。全国普通初中的生均公共财政预算教育事业费为13415.99元，比上年的12105.08元增长10.83%。其中：农村为12477.35元，比上年的11348.79元增长9.94%。此外，全國普通小学的生均公共财政预算公用经费支出为2610.80元，比上年的2434.26元增长7.25%。其中：农村为2402.18元，比上年的2245.30元增长6.99%。全国普通初中的生均公共财政预算公用经费支出为3562.05元，比上年的3361.11元增长5.98%。其中：农村为3257.19元，比上年的3093.82元增长5.28 %（见表1和表2）。

城乡基础教育设施的条件差距：近几年国家对农村地区基础教育投入有逐渐增大的趋势，但是由于城乡二元体制固化因素的长期存在，使得国家基础教育的经费投入在很大程度上还是集中在城市基础教育上。从近年的发展状况来看，城乡基础教育设施的条件存在很大差距，主要是在图书藏量、仪器设备、教学用计算机及其生均校舍面积占比等方面。以至于在某种程度上可以说，当前的财政对缩小城乡基础教育设施的条件方面做的努力还远远不够。

城乡师资力量配置的对比差距：城乡师资力量配置的差距主要体现在师生数量比和师资学历方面。从师生数量上来看，2005年城市地区与农村地区的师生比分别为19.42：1和19.46：1，从数据上看相差不大，但是农村地区的中小学校更为分散，使得农村的师资力量被大大分化，偏远地区可能还存在“一师一校”的情况，显然这样的教学质量对农村孩子是不平等的。从师生学历方面来看，农村地区的教师学历普遍低于城市地区，并且农村地区高学历老师的流动性都是特别大的。

2.2 医疗卫生现状

我国的医疗卫生事业经费长期以来向城市地区倾斜，造成了大量的、优质的医疗资源集中在城区，乡村得到的仅仅只是杯水车薪，形成乡村里面“看病难，看病贵，生不起病”的现象。这种城乡之间的医疗卫生服务不均等安排已经成为社会上的一个重要问题。虽然国家为解决这一问题，实施了农村地区的社会保障制度，新型农村合作医疗制度等措施，这些努力对缩小城乡医疗卫生水平的差距也有一定的作用，但总体上它们的差距依然很大。主要存在于：城乡医疗卫生的费用差距，城乡医疗卫生的资源差距两方面。

城乡医疗卫生的费用差距，不论是从总体水平还是从人均水平来看，医疗卫生经费的投入都集中于城市地区。从总体上看，城乡的卫生费用都在逐年增长，卫生总费用占GDP的比重也在缓慢上升，但是城市的卫生费用增长幅度却远远大于农村地区。从人均上看，城乡人均卫生费用与城乡卫生费用变化紧密相关，在绝对数值上农村的增量三年近乎增长了58%，而城市则为28%，这增加了农村地区的发展负担（见表3）。

城乡医疗卫生的资源差距，我国医疗卫生经费向城市倾斜直接导致了医疗卫生资源过度在城市集中，而农村医疗卫生条件相比之下就显得十分的落后。在城市，居民可以根据自己的经济条件选择不同服务水平适合自己的医院进行治疗;而在农村，农民却没有这种可以选择的机会，甚至很多时候还出现“缺医少药”的局面。2016年，每千人医疗卫生机构床位中城市地区大约是农村地区的两倍之多，农村的每千人口乡镇卫生院床位数更是低至1.27;同样，城乡卫生技术人员、执业医师、注册护士等的相比，城市地区都是农村地区的两倍之多，并且这一趋势在2014-2016年间还在扩大增长。这样的城乡医疗卫生资源差距状况是相当严峻的（见表4和表5）。

2.3 社会保障现状

我国的社会保障制度是在特殊历史条件，特殊时代使命，一开始就以“工业优先，城市优先”的方针为主下形成的，具有城乡分离性质的社会保障制度，这一制度下的城乡社会保障水平存在极大差距。主要表现在，城乡社会保障的覆盖面差距，城乡社会保障的覆盖量差距。

城乡社会保障的覆盖面差距：从城市来看，城市基本建立了社会保险，社会福利，社会救济等社会保障制度。社会保险制度包括养老，工伤，失业，生育等保险，社会福利制度包括针对儿童，老年人，残疾人等不同人群种类的福利，社会救济制度包括社会互助，最低生活保障，灾害救助等救济。从农村来看，农村的社会保障就只有合作医疗，养老等社会保险制度“五保户”，低保户，贫困户基本生活救助等社会救助制度，而缺失了失业保险，生育保险，工伤保险等社会保障及福利项目。由此可见，城乡社会保障的覆盖面存在很大差距，农村居民远远低于城市居民。

城乡社会保障的覆盖量差距：因为城乡之间的生活保障制度不同，所以城乡居民在享受社会保障水平上也有很大的差距（见表6）。

在2010年数据中可以看出，城镇人口参加城镇基本养老保险和城镇基本医疗保险的人数大约分别为2.57亿人和1.78亿人，其比例分别为38.38%和26.56%，除此还有工伤保险、生育保险、失业保险等，尽管这些保险农村进城务工人员也有参与，但是受益人员基本还是城镇人口。农村人口享受的社会保障相比之下就显得很少，主要就是农村基本养老保险和医疗保险这两大类。

3 城乡公共服务一体化的发展路径

3.1 教育方面

3.1.1 实行城乡一体化。当前，农村地区的基础教育水平远远落后于城市地区，因此，我们的政策应该适当向农村地区的基础教育事业倾斜。改善农村地区的师生比例不协调、生均经费严重失衡、师资力量不达标等，才能缩小农村基础教育水平和城市基础教育水平的差距。实行城乡基础教育的一体化是一件超级复杂的系统工程，需要全方面、深层次、多角度的去探讨。为此我们可以专门设立乡村地区计划基金支持农村基础教育事业发展;也可以根据地区农村家庭收入的状况，把学校划分为多个层次，越贫穷的学校就可以得到越多的经费来改善教育。

3.1.2政府加大财政资金，提高资金使用效率。实现城乡教育公共服务一体化的目标，需要政府加大财政资金的支持力度，特别是中央的资金支持，要按照优先改善农村地区教育资源状况为原则，统筹拨付城乡教育经费。同时，国家还应该设立各种农村专用基金，用来改善农村地区的教学实验室、仪器设备等教学资源。此外，为了提高资金的使用效率，一定要做好资金使用过程中的监督工作，让资金使用透明化。明确政府的基础教育经费支持在改善教育的过程中应该担当的是“雪中送炭”的角色，而不是“锦上添花”的角色，不能够出现以牺牲优质学校或城市教育质量为代价，去缩小城乡基础教育差距。

3.1.3 激励民间资本进入教育系统。现在社会经济中，民間资本数量庞大且十分活跃，并且也有很多民间资本采取“捐资助学”、“捐资建校”等形式进入帮扶农村地区，同时出现一些个人、企业捐款捐物，各种名义的奖助学金等。这样的形式是一个很好的契机，政府部门应该有意识提供多一些优惠政策，继续鼓励社会上的热心人士参与这类助学活动，增加农村地区教育资源多元化提供渠道，改善并提升农村地区的教育发展状况。

3.1.4 实行城乡教师轮岗制度。现行的教育制度使得农村地区的教师在数量和质量上都不可能有很大的变化，为此我们可以尝试实行城乡教师轮岗制度，来改善农村地区的教师落后现状。城乡教师轮岗制度就是人民教师在城市地区教书一段时间，而后又在农村地区教书一段时间，时间是均等的或者有个相对比例，教师所有期间的工资均由国家财政支出。这种制度实质上是一种强制性的相对教育资源共享，可以在某种程度上解决城乡之间教育中师资力量的不均衡问题。

3.2 医疗卫生方面

3.2.1 继续完善农村新型合作医疗制度。农村新型合作医疗是由政府主导，农民自愿参与，为解决农民今后可能遇见的急难大病而实施的一种互助制度。其资金主要通过个人、集体和政府等共同筹集，但是现在存在一种筹资水平不高的情况，极大的影响了农村新型合作医疗制度发挥作用。在筹集资金问题上，经济比较发达的地区，基本上由村社集体缴纳了全部的保费，农民很少再出钱;而相对经济落后的地区，村社集体没有那么多钱可以缴纳，基本上需要农民自己出钱缴纳，这对农民造成了很大的压力，严重的负担使得这一地区的参保率很低。为此，政府应该统筹建立具有针对性的国家补助标准，经济发达的地区少些补助，将更多的经费用于补助贫穷落后、真正需要帮助的地区。

3.2.2 政府加大对医疗卫生的精准投入。政府近年对医疗卫生板块的投入量都在增加，但是存在大水漫灌式的投放，使得资源没有达到最好的利用效果。因此，我们应该分析城乡不同区域医疗卫生事业的发展变化，调整现行的经费管理制度，有针对性的根据不同区域实际需求进行精准投入，让资源配置最优化。

3.2.3 大力培养全科医生，加强与农民的交流。在农村地区，农民生病感冒一般都要到乡镇卫生院去，这对于较近的村庄农民没有什么影响，但是那些距离乡镇卫生院较远地区的村庄农民就会有极大的不方便，特别是一些比较紧急的突发病情。如果每个村庄中都有几个专门的医生负责他居住地附近片区的农民身体健康状况，定期为农民检查身体，加强与农民之间的交流互动，就像农民的私人医生一样，这将会很好改善农民的身体健康状况。为此我们需要在农村地区寻找这类有潜质的人员，进行大力培育，使其成为全科医生，造福一方人民。

3.3 社会保障方面

3.3.1 继续完善农村社会的保障体系。社会保障是事关农民切身利益的社会问题，现在我们处在城乡融合发展的新阶段上，应该重视农村社会的保障体系建设问题，让公共财政的阳光也温暖农村大地。农村的社会保障體系建设，应针对现存城乡之间的社保覆盖面和覆盖量的差距进行适当调整，让农村缺失的社会保障种类适宜的进入农村，扩大单一的社会救助制度。

3.3.2 鼓励发展社会福利事业。全民社会保障体系的完善发展少不了大量的资金物品支持，由此我们可以让政府提供相关政策支持，让社会团体发动公益慈善活动，充分开展以无偿捐款捐物或者“义工”形式类的服务帮助为主的慈善事业。通过对资金物品再次分配的方式，缩小城乡差距，实现公平正义，促进社会和谐。

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