中国金融体制改革四十年借鉴与反思

吴楠

[摘 要] 四十年的改革开放引发金融体制翻天覆地的变化。将我国四十年来金融体制改革划分成五个阶段，总结了各个阶段的核心改革与开放要点，并归纳了金融体制改革中的经验和教训。在此基础上提出我国金融体制改革的内在逻辑，即从健康化、规范化、专业化的调整走向市场化、国际化、多元化的转变，并具体探讨金融体制改革开放政策取向。

[关键词] 金融体制改革;阶段;经验;反思;内在逻辑

[中图分类号] F830.2[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）09-0171-04

1978年的中国只有一家正规金融机构——中国人民银行。当时中国人民银行是全国唯一一家办理各项银行业务的金融机构，集中央银行和普通银行于一身，其内部实行高度集中管理，利润分配实行统收统支。中国建设银行、中国农业银行虽然在此前已经成立，但实际还是服务于计划经济的财政功能为主。中国银行1949年后并入中国人民银行。在当时兼具中央银行和商业银行的功能，但实际上，计划经济体制下资金的调配都是由中央统一计划进行，所谓具有商业银行的功能可谓仅仅一个说词。但在1978年，开启中国经济40年迅猛发展的标志性会议召开——党的十一届三中全会——决定将工作中心转向经济建设。金融是现代经济的核心，中央工作中心的转变实际也开启了中国金融体制变革漫长历程。在现代金融體系中，金融的意义不单表现为对经济发展的支持，“还反映了一个事实，即发达与不发达的差距的重要标志就是金融体制和金融发展的现代化水平”（曹远征，2017）。改革开放四十年，我国金融体制改革不断推进，可谓发生了翻天覆地的变化。其中有许多成功经验可以总结，亦有许多缺憾值得反思。在当前复杂的国际政治经济形势下，如何正确踏准时代脉搏，把握金融体制改革前进方向，建立健全金融体制安排、金融机构治理机制与管理水平、金融市场完善程度、监管体系建设等，成为发展中国家经济社会发展的重要因素。故而从回顾中国金融体制改革历史脉络出发，在经验中反思，试图从历史和逻辑的角度对金融体制改革取向做深入探讨。

一、中国金融体制改革简要回顾

对中国金融体制改革的脉络梳理有很多种观点，但基本重要时期节点认定比较一致，本文综合几种权威观点（周小川，2015;黄益平，2018;张杰，2018;郭田勇，2008），将我国金融体制改革大致分为五个阶段：

（一）1978-1984年，阶段主题：引入市场经济金融体系的基本结构，开启改革

从1978年开始我国金融体系出现了制度化的调整，1979年即出现了以产业设置的专业型银行：中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继恢复成立或独立运营，结合1984年工商银行的成立，标志着从宏观将单一银行体制推进到二级银行体制，中国人民银行成为真正现代意义上的中央银行，商业银行脱离原有的统一计划管控，逐步走向市场，面向企业和居民提供各种商业性金融服务。在资金配置制度上，将统存统贷过渡到存贷差包干，基层银行开始具备一定的货币创造能力。

（二）1985-1996年，阶段主题：建立金融机构与金融市场基本框架，探索外汇市场

1985年我国开始实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的新信贷资金管理体制，允许专业银行间可以互相拆解资金，以发挥资金的横向调剂作用。这样一来票据市场、同业拆借市场、证券交易所全面启动，金融市场的框架建设进展明显。另外值得注意的是，1985年年底，深圳特区设立了我国第一个外汇调剂中心，开办外汇调剂业务。随后，多地都相继建立外汇调剂中心，迈开了我国主动参与国际外汇市场交易的步伐。汇率制度也逐步从官汇和外汇的双重安排到1994年实现并轨，并在1996年年底，实现了人民币经常项目下可兑换。在此期间，我国大力发展多元化金融组织：如非银行金融机构（农信社，城信社等）;建立了一批保险公司;1994年三家政策性银行成立;同时以上交所和深交所成立为标志，我国资本市场进入初步发展阶段;此外，信托投资公司、财务公司以及各种外资银行也逐步设立，丰富了我国金融市场。1995年《银行法》的颁布奠定了央行的重要地位，央行开始探索用三大政策工具指导市场。

（三）1997-2007年，阶段主题：应对冲击，理清改革思路

1997年东南亚金融危机迅速蔓延至整个亚洲，对中国造成的影响持续了4-5年的时间，这其中既有造成的损失，如金融机构的倒闭（广国投），但也有对金融体制改革的促进。核心改革举措有：在中央地方分权基础上，适当调整金融体系结构;并强化了金融业对国家政策计划的配合力度。这期间通过成立金融资产管理公司顺利剥离了四大国有商行的不良资产，为其后上市打下良好基础。证监会、保监会、银监会的成立形成了我国金融业分业经营分业监管格局。2002年下半年开始，逐渐走出亚洲金融风暴的影响后我国金融体制改革进入健康化、规范化和专业化的发展阶段（周小川，2015）。值得一提的改革举措有：实行贷款五级分类制度健全银行体系风险监管;推进农信社、中等商业银行、城商行的公司治理结构和建设现代企业制度;推进股权分置改革，促进股票市场规范化发展;资本市场扩容以跨历史的速度发展，到2007年年底，有6家外资法人银行获准开展境内公民的人民币业务。2003年开启QFII制度，2006年落地DQII制度，至2007年年底QFII持有证券资产近2000亿人民币，成为我国资本市场中重要的机构投资者。

（四）2008-2014年，阶段主题：主动应对危机，宏观审慎，微观探索

2008年全球金融危机，我国经济增长也出现了重大下滑，在这一危机时期我国采取的是主动应对全球金融危机，针对全球金融治理体系的完善来加快国内市场的改革。重要的举措有：强调金融支持实体经济，配合国家政策为应对冲击而推出了一揽子经济刺激计划，并在防范和化解金融风险对国内的冲击中建立起了宏观审慎管理框架。稳步推进利率市场化和汇率市场化改革，扩大资本项目可兑换，人民币国际化步履稳健。与此同时金融体系在微观层面的探索迈出了比较大胆的步伐，2008年发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》为民间金融打开了口子，此后小额贷款公司、互联网金融发展迅猛，虽然机构鱼龙混杂，但的确为微观金融机构的行为范式提供了大量参考案例、数据和经验。

（五）2015年至今，阶段主题：求新求稳，开放力度加大

2015年，由中国倡导建立的多边金融机构亚洲基础设施投资银行在北京成立，这是首个由我国主导建立的国际型金融服务机构。资本市场在同年也有较大突破，央行向境外央行、国际金融机构和主权财富基金开放银行间债券市场，监管部门还设置了“沪港通”、“深港通”、“债券通”等渠道连接境内外资本市场。2016年是人民币国际化的重要节点，10月1日人民币正式加入SDR。而同年4月则由国务院牵头开始对互联网金融行业进行专项整治，这意味着其风险的集聚已经让高层关注，整治也是主动改革的一种体现。2017年金融稳定发展委员会成立，旨在加强金融监管协调、补齐监管短板，也标志着宏观监管的改革即将开启。2018年国务院机构改革中将银监会和保监会合并，由原来的“一行三会”缩为“一行两会”，上面还有一个金融稳定发展委员会，实际是在变革中求稳。同年4月，易纲行长在博鳌亚洲论坛上宣布进一步扩大金融业对外开放的具体措施和时间表，承诺放宽外资准入和业务范畴，并争取年内开通“沪伦通”，并从原则等多个角度强调金融业开放和防范金融风险并重。

二、金融体制改革中的经验与反思

（一）四十年金融体制稳步改革的经验总结

1.渐进性改革与宏观调控并重

1997年东南亚金融危机给了正在进行金融体系的组织结构调整的中国一次反思改革进程的机会。东南亚各国遭遇的金融风暴与其内部脆弱的金融体系和过快对国际金融市场的开放密不可分，中国当时之所以受损失较小，与金融市场不够开放有一定联系，但更为重要的是中国金融体制改革遵循着渐进式推进，不论是机构设立、市场构建，还是对外开放，尤其是在存有风险的新领域，一般都是先试点探索，再全面铺开。目标始终是向着市场化、国际化和多元化的金融体系迈进。高效的金融体系能够有效动员社会资本，实现资源的优化配置，金融工具和金融制度的创新已经构成中国金融体制改革和深化的主要内容。宏观层面的推动对金融深化改革至关重要，创造良好的宏观经济环境，在关键时刻政府的手发挥正确作用，在高风险时刻予以警示，确保金融改革的稳步前进。如1993年的宏观调控意见（1993年6月国务院发布《中共中央、国务院关于当前的经济情况和加强宏观调控的意见》），在半年内就稳定了金融经济大局，并积极促进金融改革，成效显著。

2.改革措施的协调

金融在市场经济中地位重要，经营着市场上最特殊的一种商品——货币。因此如果金融与经济发展不能协调，则金融改革也难以顺利推进。细理金融改革脉络和主要节点，我们会发现当整体改革的重心在工业部门的微观层次时，金融体制改革在宏观层次予以配合;当整体改革的重心在宏观层次时，金融体制改革则在以金融机构商业化改造为中心的微观层次予以配合（曹远征，2017），整体呈现出相互配套、互相促进的前进步伐。如2013年7月5日，国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，金融“国十条”的发布就是在整体经济回暖，但产能过剩凸显，结构升级有瓶颈的情况下，从金融宏观层次提出要“盘活存量、用好增量”，旨在加强引导金融对经济结构调整和转型升级的支持作用。

3.积极稳步推进金融业对外开放

我国金融体制改革在四十年中取得如此大的成效，一方面在于我国善于总结经验，重视解放思想、大胆创新;另一方面在于我们有成熟市场经验和教训可以借鉴，在发达国家完善的金融业体系中创造性吸收了很多好的做法，也从发展中国家遭遇的金融危机中得到了經验教训。虽然当前逆全球化思潮有所抬头，但无疑前进方向仍旧是世界经济更加深度合作，其中金融的开放成为未来我国金融体制改革关键一环。目前我国银行业、保险业、证券业开放速度加快，许多国外机构也与本土金融机构达成战略伙伴，全面开展多种业务。当然目前距离学术界倡导的资本项目自由化和金融业完全开放还有距离，由于内部体系的待完善，因此对于金融的全面开放应该还是慎重的，我们仍旧要继续对金融业进行深化改革和开放探索，创造进入国际市场的条件，在世界经济金融环流中占有一席之地。

4.探索金融创新与注重防范和化解金融风险并重

金融创新是金融深化发展的基本动力，既会触发新的动能，也可能带来极大的风险，因此如何对待创新是各国包括发达金融体系也在不断探索的领域。近年来，我国一方面引进发达金融市场的创新做法，在金融市场上采取了诸多增杠杆对冲风险的金融创新手法，另一方面也关注在微观层面不断集聚的金融风险，并予以提前警示。如2016年4月，国务院牵头发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，实际就是金融监管在追赶金融创新。金融体制改革前进的动能不能少，但防护的底线也同样重要，在新旧体制转换中，不仅会影响到社会货币总量和资金运行，而且一些不适应转换的金融机构和企业也会被淘汰出局，同样伴生风险。因此在改革探索中，我们应该注意把一些经过时间证明效果良好、做法成熟的改革措施，用法律或规范的制度确定下来，为新体制的进一步发育提供坚实的制度保障。

（二）对改革中问题的反思

1.增量改革成功，但质变效果不够显著

四十年的改革开放给中国金融也带来了翻天覆地的变化，但这场持续的变革并非一个线性化过程，整体而言呈现出“增量”改革非常成功，但“改质”的效果相对滞后。一方面，金融机构的种类和数量直线上升，金融资产规模惊人扩张，商业银行资产位列全球第一，交易所股市市值全球第三（根据2018年8月市值，此前较长一段时间是全球第二），私营部门债券市值全球第三。看部分数量指标，中国金融体系发展水平已经处于全球领先地位（Huang.Y.等，2013）。而另一方面，市场机制在资金定价与配置中的作用受到诸多约束。如对银行基准存贷款利率的规定、对汇率的干预、对信贷及资本市场资金配置的指导、对跨境资本流动的管制和对大型金融机构的控股，以及国有企业的软预算约束和金融产品的刚性兑付问题，虽然这些在社会主义经济体制下究竟如何改革还值得进一步探讨，但基本都与国际市场的通行做法不符，影响市场纪律的严肃性。

2.金融与实体经济匹配有失调倾向

有学者认为衡量我国金融体制改革利弊几何的一个根本性依据就是：金融体系发展是否与实体经济可持续发展的内部需求相适应、相匹配（何杰，2018）。因此要观察和识别我国金融体系发展利弊得失以及问题风险，就需要衡量金融发展与以制造业为主的实体经济部分之间的协调关系如何。详见下图。

从图中可以发现，在2005年以前以制造业为主的实体经济和金融体系发展比较稳定，呈现一种相互独立的特定关系。此期间，工业制造业占比比较稳定，稳中有升;而金融业正处于谨慎推进改革的阶段，通过消除国有银行在行政方面的垄断，来规范各级政府对金融体系的干预，以建立适应市场化竞争机制的现代金融治理体制，因此金融业占比略有下滑也属于正常。从2006-2015年，这种相对稳定独立的关系开始变化，呈现出一种此消彼长的状态。在此期间，企业债券市场和股票市场取得了客观的进展，但占有垄断地位的银行结构体系和间接融资主导的金融体系并未得到有效改变。从金融层面来看，在监管相对滞后的背景下，银行为追求自身利润最大化多采取扩张表外业务并与影子银行体系相互渗透，导致金融不当创新蔓延和金融产业链的过度扩张。从实体层面来看，金融业的过度扩张对实体经济产生了较为明显的挤出效应和抑制效应，妨碍我国经济新旧动能转换以及“制造业强国”“创新型国家”目标的实现。

3.金融业主动开放力度不足

在前文中已经提到“积极稳步推进金融业对外开放”是我国金融体制改革的经验之一，但同时也必须注意到实际中的开放效果是出乎大家意料的。中国在2001年加入WTO后，逐步放宽外资机构设立形式限制、地域限制和业务范围限制，但另一面在准入、股权、产品、范围、监管等多方面还是设置了很多的实质性障碍条款，导致银行业态仍是一个不完全充分竞争的市场。以外资银行占比数据来看，从2001年占比2%降到了2017的1.26%，虽然这一方面和国内银行业的发展迅猛有关，但不可回避的是，实际准入门槛的设置给了外来金融机构诸多束缚。从横向数据比较来看，根据美国传统基金会2015年经济自由度指标，中国金融自由度指数为30，不但远低于中国香港和澳大利亚的90、新加坡和韩国的80，甚至低于马来西亚、中国台湾和泰国的60，在全球排名第136位，中国金融的开放程度目前在全球几乎属于最低水平。在一定时期内，对外来资本的严控是有助于稳定国内市场的，但长远来看，资本最终要实现自由流动才是健康、规范的金融体系。如何看待正确外资，如何利用好外资，将成为今后一段时期我国对内促进金融体制改革，对外迈开开放步伐的关键。

三、深刻理解中国金融体制改革的内在逻辑与政策取向

通过前文的回顾和反思容易看出，中国金融体制改革开放有着较强的内在逻辑性：在早期，必须通过健康化、规范化和专业化的一系列深刻有力的调整（周小川，2015），才能将整个金融体系基本理顺，才能逐步走向市场化、国际化和多元化的阶段。中国加入WTO的经历所提供的重要经验是“以开放促改革”，但在新时期，光靠外部推动已效果减弱。我国金融业开放程度既滞后于实体经济也落后于大多数国家，过去这一现象似乎并没有明显影响我国经济增长，但在当前贸易分歧时期，这种滞后就成为了进一步增长的掣肘。从保持经济增长、防控金融风险和参与国际金融治理的角度出发，中国金融体制改革下一步应该注重开放，即“以改革助开放”。这种开放不仅对外，也要对内，达到内外配合，共同推进我国金融体系更加健康稳定的发展。

（一）金融稳定发展委员会应发挥宏观统筹开放的作用

开放政策常常容易出现“单兵突进”，而忽略整体协调的现象，容易导致开放尝试失败，从而放弃一个好的做法，而实际情况是一些领域的改革成功是需要以其他领域改革的协调或完成为前提的。金融领域尤其如此，中国在外资银行的进入、人民币国际化推进等方面积累了一些经验教训。金融稳定发展委员会已然成立，就应该加强金融体制改革中的协调性规划。首先要关注金融改革与组织改革的协调，如解决国有企业软预算约束的问题，实际是利率市场化和资本项目开放的重要条件。其次是如何实现对内对外金融政策的协调，如金融业的对外开放，取决于外资金融机构能否真正享受准入前国民待遇，从而在市场上实现公平竞争。再次是如何协同推进金融开放政策，如金融机构和金融市场的开放与完善汇率形成机制和减少资本管制之间有較强的关联性，目前的当务之急应该是加大汇率的灵活性。

（二）尊重国际市场规则和惯例，实现金融市场更高层次开放

多年来在WTO框架下中国金融市场的开放一直为发达国家所诟病，一方面有经济体制差异而互不理解的原因，另一方面在宏观层面由于原来的监管和管理薄弱对完全开放也有诸多顾虑。目前理论界基本认可金融市场开放是我国提高国际竞争力、实现人民币国际化的重要条件。首先可以尝试开放信用评级市场，因为评级市场作为金融市场中的中介机构有利于树榜样，建立起涵盖国际评级机构在内的统一注册管理制度，便于为其他类别市场的开放探索铺路。明确境外评级机构既可以选择在境内设立商业存在，也可以以境外法人实体身份开展评级业务。同时应明确相关的会计、审计、税收政策，给予一定的便利，增加透明度和规范性。当然在此过程中金融市场基础设施建设要关注到中国国情。

（三）利用“一带一路”倡议契机，积极构建全方位科学的对外投融资框架

在当前我国产业结构转型升级的大背景下，“一带一路”倡议和国际产能合作为我国构建对外投融资框架提供了契机。基本原则应该是通过合理的融资安排、适当的风险分担机制以及合适的金融工具降低我国在海外投资的不确定性，提高整体项目的经济收益。第一，要关注开发性金融。开发性金融不以利润最大化为目的，而强调项目的商业可行性以及财务可持续性，偏重于支持基础设施投资等长期项目，我国在这个领域是走在世界前列的。第二，应该继续完善政策性金融中的出口信贷机制。有学者认为我国出口信贷并非传统意义上的“援助性贷款”，而更多属于“南南合作”范畴。因此可以着力推动完善出口信贷相关的国际规则，引导建立全方位的商业性金融服务体系，宏观层面可以顺势而推，合理中资金融机构在海外的布局。由此可以鼓励金融机构提高跨境金融的广度和深度，如尝试银企成本分担机制、利用汇率对冲工具降低长期投资风险等，大力提升金融机构的国际生存和经营能力。

（四）探索和发展具有直接融资功能的专业化、地方化中小银行体系

建立对外开放的金融体制需要对内同样的开放方式配合，我国向来对中小企业金融输血不足，存在城乡二元化金融体系，这与我国金融体系历史沿革以及金融内质的偏向性相关。针对我国地级市以下的县城、乡镇和农村地区中小企业融资困难，以及农村居民普遍面临的金融资源匮乏问题，还有金融机构虹吸贫困地区资金资源到外地的困局，应努力探索和发展具有直接融资功能的专业化、地方化中小银行体系。“专业化”就是指其经营范围应主要集中在特定产业行业，专门服务于满足特定产业的企业各类融资需求，将自身生存空间和盈利空间与产业发展机会深度融合。“地方化”则是指这些地区性的中小商业银行其业务经营范围应被限制在特定地区内，服务于本地区实体经济部门的各类融资需求，防止地区金融资源的过度外溢。同时应前瞻性的研究构建全能中小银行体系下的新型金融监管办法。

（五）树立自信，大胆创新探索具有中国特色的金融组织结构及金融发展前沿

我国金融体系具有强烈的社会主义特色，过去学界对此还有争论，经过四十年的风雨洗礼，对其中经过了时代检验并保留且具有持续发展动力的机构、做法、法规等，是应该对其抱有自信并继续探索发展的。如我国政策性银行的发展，对其认识在国际上也有反复，里根、撒切尔时代全部主张公营机构私有化，但后来国际社会又发现实际社会中许多事情商业性金融机构很难持续做下去，或者根本不愿意做，需要有政策性金融机构的补充。在我国，政策性金融机构发生了很大变化，并非一定需要国家补贴，有些政策性金融机构在服务于国家大战略导向的同时，实现了财务可持续经营，注重提质升效。另外，科技金融的前沿探索我国在世界上也是走在前列的，虽然诸多弊端在最近几年已经凸显，但必须承认其先进性、便捷性及对传统金融业的颠覆性改造，应在追加监管的同时继续坚持对前沿探索的力度。

（六）继续深化金融体制改革，发展与现代制造业、高新科技行业相匹配的现代金融体系

必须承认中国经济结构转型升级的最大障碍就是，迄今还未发展出与结构优化升级、增长方式转变、新旧动能转换这些内在需求相匹配、相兼容的现代金融体系，也未建立起与实体经济自主创新能力体系相适应、相促进的金融结构和制度。实际上，金融体系和实际经济之间的矛盾已经走进了一个临界区域——即以间接融资为主的金融体系与全面建设创新型国家的经济新任務之间的冲突难于调和，有学者认为中国已经到了对金融体系和金融体制实施“大破大立”式改革的特定时期（张杰，2018）。因此，改革立足点应落在发展与制造业自主创新能力体系构建和提升相适应、相匹配的多层次金融体系，将能否满足实体经济部门转型升级的内在要求，作为检验中国金融体制改革成效和导向的标准（林毅夫等，2008）。首先，要坚持继续发展股票市场多层次体系构架，为我国战略性新兴产业和高科技产业提供充分的资本市场支撑。同时要加强对企业上市过程中的弄虚作假和腐败行为，建立股市中完善、公平的退市机制，允许国外优质企业在中国上市的机制突破，加快建立区域性三板、四板市场发行和流通市场，为区域性中小企业提供宽泛的融资渠道。

[参考文献]

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[责任编辑：高萌]