蒙古国经济可持续发展动因分析

[摘 要] 蒙古国经济发展的大起大落，其症结在于经济结构的极度不平衡，经济发展支柱单一，并存在对资源及对外经济的过度依赖，经济发展环境变化频繁等问题。但是，在中蒙经济发展战略对接的有利背景下，发挥蒙古国矿产、牧业和可再生能源资源丰富的优势，随着后疫情时期国际市场对主要大宗产品需求增加，通过调结构、调政策和调方式等措施，蒙古国经济发展内外环境不断完善，其经济必将走上可持续发展之路。

[关键词] 蒙古国;经济结构;依存度;可持续;发展战略对接

[中图分类号] F131[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）09-0006-04

新冠肺炎全球蔓延，对于外向型经济程度较高的蒙古国来说，其经济发展自然受到了较大的冲击。最直接的表现是2020年一季度，蒙古国对外贸易总额为21.97亿美元，同比减少28.1%。其中，出口额和进口额双双下降，同比分别减少41.5%和9.7%。由于出口量大幅减少至10.35亿美元，进口总额11.61亿美元，自2014年以来，首次出现贸易逆差，达到1.25亿美元。一直以来，蒙古国的矿产品出口收入都占据总出口收入的80%以上。而2020年1-5月，矿产资源出口整体减少。其中，蒙古国原煤和原油出口较同期分别下滑2.4倍和4倍。由此，导致蒙古国财政出现赤字、经济活动放缓、企业收入下降等现象。虽然蒙古国央行及时调整货币政策和降低商业银行贷款利率以减轻中小型企业的负担，然而对于原本产业经济基础较差，经济发展刚刚走出低谷的蒙古国经济来说，如果疫情在全球继续广泛蔓延，其经济受影响的程度还会加深，但也不是没有在后疫情短期内恢复的积极因素。

一、限制蒙古国经济发展的不利因素

20世纪90年代初，蒙古国进入转型时期以后，调整了对外政策，实行“多支点”“全方位”，以经济为中心的开放外交。经过几十年的发展，蒙古国经济伙伴已经发展到150多个，为蒙古国参与国际经济合作打下了良好的基础。自2000-2011年，蒙古国经济年均增长率为9%，最高值达到2011年的17.3%。彼时，出口增加、外汇储备增长、汇率坚挺、投资大量流入，同时也带来了商业投机热潮。然而，这种非理性的繁荣犹如昙花一现。2012-2016年，蒙古国经济连续五年处于下行通道，GDP分别为12.3%、11.6%、7.9%、2.3%和1.2%。蒙古国内各界、周边报道，都认为蒙古国经济近几年出现了危机，或是陷入了严峻困境。也充分暴露出经济发展的脆弱性和结构的单一性等问题。由于蒙古国经济对外依赖严重，连续四年的外贸总额下降，出口业不景气，导致外汇短缺，而外资的下降与逃离使蒙古国遭遇融资困难，金融系统不良、汇率波动、物价高涨等相继发生，沉重的债务就成为压垮蒙古国经济的最后一根稻草。

（一）蒙古国遭遇经济困难的具体表现

1.外贸下降，外汇短缺。自2013-2016年，蒙古国对外贸易额除了2014年略有增长外，其他均出现下降，其中2015年，对外贸易总额与出口额更是降幅达到两位数，分别是23.1%和19.1%。这一情况直接带来的便是外汇储备严重不足，从2012年末的40.91亿美元、2014年底的16.50亿美元，至2015年末、2016年末，蒙古国外汇储备更是仅有13亿多美元。这直接导致进口在2013年-2016年，连续四年下降，分别是-5.7%、-17.6%、-27.5%和-11.6%，严重影响了生产的持续发展和人民的日常生活。

2.外资锐减，融资困难。蒙古国矿产资源丰富，市场化程度较高，具有比较好的投资吸引力。外资流入在2010年、2011年，迎来了接近3倍的高增长，分别是16.29亿美元和46.2亿美元。但是，由于蒙古国政策稳定性较差，虽然2012年的《战略领域外国投资协调法》很快即被废止，新《投资法》取消了对外国投资者投资领域的限制，但是，投资者仍心有余悸。再者，受國际市场大宗矿产品价格持续走低等外部因素影响，蒙古国吸引外资从2012年至2016年，连续5年大幅下降，外国投资暴跌85%。外资流入额分别是44.07亿美元、20.98亿美元、2.76亿美元、0.83亿美元和-41.71亿美元。而同时，蒙古国金融系统的不良贷款持续增加。自2013年，蒙古国的逾期贷款总额、银行系统不良贷款逐年增加。2016年，逾期贷款达9128亿图，较上年同期增长6.9%;不良贷款达1.0828万亿图，较上年同期增加24.5%。2016年前12个月，蒙古股票市场总交易量为4628.91亿图，较上年同期减少48.5%。

3.汇率物价，双重重压。从2013年开始，蒙古国图格里克对美元汇率一直困扰着蒙古国民众，是近年来蒙古国经济困局的重要特征。从2012年的平均汇率1美元兑换1351.4图，到2013年的1美元兑换1525.7图，蒙图贬值达12.9%。而2014年8月蒙图兑美元汇率一度突破1900图大关，之后虽有好转，但2015年蒙图兑美元平均汇率即站稳了1970.7图。甚至到了2016年2月就突破了蒙古民众所担心的2000图大关，全年以平均汇率2147.7图报收。2017年、2018年连续两年再创新纪录，1美元分别兑换2433.9和2637.35图格里克，贬值幅度分别为13.3%和8.4%。汇率的大幅贬值，引起物价上涨，使蒙古国民众实际生活受到巨大冲击。2012年、2013年，蒙古国物价指数同比上涨14%、12.5%。2015年、2016年，涨幅有所下降，分别是1.9%和1.1%，但仍处于上涨通道。食品、饮料、水类产品的价格、服装价格、家具和家电价格、医疗保健用品价格、运输价格和文化娱乐用品价格总水平都普遍上涨，只有通信用品价格下降或维持持平。与百姓生活息息相关的牛肉价格更是在三年间翻了一倍多。2010年3月17日，蒙古国经济运行正常时，牛肉价格为4429图，2019年10月10日涨至8000-10000图。

4.巨额债务，带来重负。从2011年开始，蒙古国外债不断扩大，从存量不到30亿美元扩大至2019年9月时的299.33亿美元，占GDP的比重从28.8%，上升到219.5%，已经达到危险的境地。近年蒙古国外债总额不仅大幅增长，到期的债务压力也很重。2021—2024年将是蒙古国偿付外债的高峰期，将再增加10亿美元的政府债券偿还利息支出，外债危机仍是蒙古国经济目前面临的最大问题。

（二）限制蒙古国经济发展的不利因素

1.意见不一致，错失发展良机。蒙古国自上个世纪90年代初转轨以来，奉行的是多党执政的议会制度。议会不仅是国家最高立法机构，而且还扮演着“最高执政机构”的角色。在这种体制下，大型项目往往会成为议会党团相互间攻击的题材，致使一些对国计民生有利的应该上马的项目在议会上成为议而不决的“马拉松项目”。

2.政策不稳定，影响了外国投资者对蒙兴趣。蒙古国丰富的矿产资源以及矿业开发带来的投资热潮，给这个国家的经济发展创造出高增长的奇迹。但是，蒙古国国内，缺乏有利于经济发展的大环境。自2012年蒙古国民主党赢得议会选举并组建政府以来，人事变化频繁、执行率低下，曾三年连续修改三部法律。尤其是2012年5月，通过的《关于外国投资战略领域协调法》，将矿业、金融、媒体通信列为关系国家安全的战略性领域，对外国投资者设置极为苛刻的限制，已签订的合同因此无法履行，这直接导致大批外资公司撤离，[1]蒙古国的外商直接投资额因此大幅下降。虽然蒙政府于2013年通过新的《投资法》，但是前期给投资者带来的阴影很难在短期内消除。

3.对矿业过度依赖，国际大宗商品价格走势影响。目前，蒙古国的经济尚处于工业化初级状态。采矿业在蒙古国民经济中的地位不断提升，其对GDP的贡献率从2003年的12.7%，提高到2019年的30%。矿产开采及加工业产值占其工业总值一直保持在70%左右，占预算收入的40%、外国对蒙投资总额的85%、占出口总额的比重接近80%。[2]而整体工业基础薄弱且不成体系，机械、石化、电子等制造业产品和大部分轻工业产品依赖进口。信息与通信部门的企业产值占国内生产总值的8%。其他部门如公用事业为2.6%，建筑业为1.2%，旅游为10%。蒙古国经济高速增长之时，正适逢国际大宗商品价格暴涨之际。花旗银行的研究人员在2013年称，在过去的12年中，世界大宗商品价格大涨400%之后，这一超级周期已经结束。结果，随着近年煤炭、铜礦等大宗商品国际价格走低，蒙古国经济即陷入困境。蒙古国对外贸易过度依赖矿业发展，造成该国产业结构发展不平衡，其经济发展走势也不稳定，容易受到国际市场对矿产品需求和相关价格波动的巨大影响。

4.对外贸易依存度过高。蒙古国是典型的资源出口型经济，2015—2019年，外贸依存度72%增加到100%，经济发展极易受到外部因素冲击。在蒙古国的贸易伙伴中，仅与中国、俄罗斯、日本、美国、英国前五位国家的贸易额之和就占蒙古国进出口总额的87.9%。由于地理位置、中国经济发展对矿能资源的需求及双边经济结构互补等因素，使得蒙古国经济严重依赖对华出口，对中国经济的倚重逐年加深。2015—2019年，中蒙进出口额占蒙同期外贸总额均在60%以上，2019年达到64.4%。其中，蒙对华出口额为67.98亿美元，占蒙出口总额88.2%，自华进口额20.6亿美元，占蒙进口总额的33.8%。蒙古国经济自2011年出现的下行趋势，也与中国将调整国内经济结构作为首要任务，控制了经济增长的速度有关。虽然蒙古国已经注意到这一问题，但是在经济陷入极大困境的情况下，完全摆脱对外经济的依赖还很困难。

三、蒙古国经济发展的积极因素

在国际货币基金组织、中国等国的帮助下，蒙古国短期债务问题得到解决，并开始实施紧缩性预算和货币政策，对蒙古国走出危机、恢复经济起到了关键作用。随着国际大宗商品价格上涨和蒙国内需求改善，特别是媒、铜等矿产品出口收入增加，以及牛羊肉类等农产品的大量出口，加上服务业、农业、交通运输大幅增长，促使蒙古国内经济状况在2017年、2018年和2019年连续三年呈现出增长态势。虽然受新冠疫情影响，2020年蒙古国经济将再次出现波动，但从长远来看，蒙古国政党如果停止不理智的争斗，在调整政策、改善投资环境和经济结构等方面采取措施，其经济发展的积极因素仍将会发挥作用。

（一）蒙古国政府开始重视建立良好的投资环境

至2017年，蒙古国吸引外资终于遏制住下降趋势，2018年外国直接投资实现21.74亿美元，虽然与2011年当年引进外资46亿美元的历史最高还相距甚远，但也同比上年增长了5%。2018年蒙古国经济会议公布了名为“三个支柱发展政策”的未来三年投资规划基础文件，期待为蒙古国经济发展注入新的活力。三个支柱是指蒙古人、好政府、蒙古资源。具体内容包括多支点经济发展政策，建设公正、有纪律、负责任、稳定的政府，以及以人为中心的社会政策等三大战略27个目标。此举达到了预期目标，2019年1月9日，世界权威金融分析机构标准普尔（Standard & Poors）宣布将蒙古国长期信用评级由“B-”上调至“B”。随后，该机构又宣布将蒙古国长期信用评级由“B”上调至“B+”，将短期信用评级依旧保持为“B”。这两次的升级对蒙古国金融市场的发展影响巨大，银行业总资产首次超过30万亿图格里克。2019年，蒙古国5家银行的资产增幅达1400亿图格里克。此外，根据蒙古国家大呼拉尔和政府决议，通过国内外证券交易所，2019年销售额登斯塔旺陶拉盖公司30%的股票，发行IPO。政府向矿业与重工业部下达指示，须要研究通过香港和纽约证券交易所销售塔旺陶拉盖股票问题。若将额登斯塔旺陶拉盖公司30%的股票发行到国际资本市场，蒙古国有机会获得15-60亿美元投资。蒙古国正在从根本上重视并建立良好的投资环境，保障外国企业的投资权益，同时尽量保持国内执政的稳定性，蒙古国的投资环境改善指日可待。

（二）畜牧业的稳定增长是经济发展的重要支撑

畜牧业是蒙古国重要支柱产业，占GDP的10.6%，出口收入占8.4%。近十年来，蒙古国对提高畜牧业产能日益重视，全国存栏牲畜存栏量高幅增长，屡创新高，即使在2016年蒙古国经济增长跌入谷底，牲畜存栏量同比增长仍达到9.9%。2019年，蒙古牲畜存栏量突破7000万头，同比增长6.8%。人均牲畜量约为21.5头，在世界上名列前茅。为推动蒙古国经济多元化发展，蒙古国政府开始挖掘肉类产品出口对经济增长的推动潜力，在2016年相继出台的《蒙古国可持续发展愿景2030》和《蒙古国政府行动规划2016-2020》中，对提高畜牧业生产效益和肉类产量都做出了相关要求和规划。蒙古国是全球第二大羊绒储备国，羊绒供应量约占全球的三分之一，对蒙古国而言发展羊绒产业是提高国家财政收入和国民收入的有效途径。为更好发展畜牧业，蒙古国已出台纲要着力发展集约化畜牧业，将快速推进“蒙古国牲畜”国家计划，从整体上提升畜牧业的经济效益，建立羊毛、羊绒和皮革收储与运输体系，为牲畜产品的加工与制造构建原料储备。2018年2月，蒙古国颁布为期四年的国家羊绒计划，该计划以蒙古国羊绒制品的生产加工、技术革新以及对羊绒企业的财政扶持为重点，这将提升畜牧业向高质量发展。

（三）采矿业引领工业增长的动力十足

矿业在蒙古国民经济中始终居第一大产业的地位，是蒙古国的支柱产业，是其经济增长的主要驱动因素。蒙古国矿业资源丰富，煤炭、铜等大型矿藏在世界储量居领先地位，况且开发勘探还属起步阶段。经济转轨后，为了恢复经济发展，蒙古国从相对存在比较优势的能源矿产业入手，大力发展矿产品的开发和出口;而为了获得资源，国外的投资、援建项目及技术引进也大多都是围绕着矿产能源开发，采矿业在蒙古国民经济中的地位不断提升。虽然蒙古国存在基础设施较为落后，水电资源与专业人员匮乏等制约矿业发展的因素，但自蒙古国实施“矿业兴国”发展战略以来，蒙古国矿产业总值的增长速度大部分都是两位数，即使是经济陷入谷底的2016年，国内生产总值只有1.2%，其矿业产值的增速也是20.5%。矿业的有力增长，不仅带动蒙古国经济走出经济转轨后的低谷，也再次带动蒙古国经济走出自2011年以后的下行通道。为了维持经济的稳定，蒙古国仍将扩大矿产品的出口。目前，煤炭是蒙古主要的出口创汇商品。2019年，蒙古国煤炭出口3660万吨，同比增长0.9%，出口金额为30.78亿美元，同比增长9.9%，占蒙出口总额的40.5%。受新冠疫情影响，煤炭、铜、原油和铁矿石等蒙古国主要大宗商品的市场价格短期内可能会走低，但疫情过后，随着生产恢复的强力需求，这些大宗商品的市场价格上扬可期。未来几年，无论是满足蒙古国内的能源需求，还是为了满足出口的需要，煤炭开采仍将发挥其主导性的作用，矿产品出口增加将保驾蒙古国贸易、经济增长。

（四）可再生能源潜力巨大

蒙古国的可再生能源资源十分可观，据世界可再生能源协会预测，蒙古国包括太阳能、风能和水能在内的可再生能源总量在2.6太瓦左右。2009年，在欧洲复兴开发银行的资助下，蒙古国在乌兰巴托附近建设了第一个商业化运行、装机容量为52兆瓦的风电场，2013年实现并网运行。从现实需求看，蒙古国地广人稀，是世界上人口密度最低的国家之一，有60%的人口居住在首都乌兰巴托，剩下的40%多为游牧民族。可再生能源的分布式特征，与这种人口和地理环境正相协调，所以在早期，一些小型的离网设施是新能源发展的主要形态，尤其是户用太阳能板，很早就通过“十万太阳能蒙古包”计划，在农牧民家庭中得到了广泛的使用。随着越来越多的农牧民选择在城市定居，蒙古国未来的电力、水、热能需求会有一个较大幅度的增长。据蒙古国能源部门预测，蒙古国的电力需求从2018年的770万千瓦时，将上升到2030年的980万千瓦时，热能需求从2015年的730万大卡，将上升到2030年的880万大卡。但相对于其潜在生产能力而言，这仍然是一个较小的规模，如果没有一个外部市场，蒙古国将很难消纳其大规模的可再生能源资源。从政策层面看，在落地实践之前，蒙古国就开始了可再生能源相关的制度建设。2007年，蒙古国颁布了《可再生能源法》;2012年，设立了管理可再生能源发展的专业部门——环境与绿色发展部，是世界上最早成立类似部门的国家之一。2014年，又公布了《绿色发展政策》，提出了可再生能源发展的两阶段目标：到2020年，可再生能源发电的装机比重，从目前的7%上升到20%，到2030年，再上升到30%。2018年11月，亚洲开发银行和蒙古国政府签署了一项总额为8560万美元的贷款和捐赠协议，用于开发蒙古国的分布式可再生能源系统，其计划总容量为41兆瓦，将利用电池储能和能效管理等手段，把蒙古国丰富的可再生能源电力传输到西部偏远地区，以减少这些地区对高污染火电厂的依赖。除了向日益扩大的东北亚市场提供商品输出外，蒙古还希望成为一个可靠的清洁电力出口国。蒙古国总统巴特图勒嘎一直大力支持东北亚电力系统的发展，希望借助与周边国家的电网互联互通，将蒙古国的可再生能源电力输往俄罗斯、中国、日本、韩国等国。可再生能源的开发一直是蒙古国能源系统建设的重点，借以从电力进口转变为出口国。

（五）中国“一带一路”倡议与蒙古国“发展之路”对接继续推进

蒙古国是中国“一带一路”倡议北线重要节点国家，蒙古国的以公路、铁路、石油管道、天然气管道、输电线路等“五大通道”为核心的草原之路倡议与中国的“一带一路”倡议实现了完美对接。2017年5月，中蒙两国签署了《关于蒙古国“发展之路”规划纲要与中国“一带一路”倡议对接联合声明》，并签署了20多份合作文件。2018年4月，蒙古国总理呼日勒苏赫参加海南“博鳌亚洲论坛”期间，中蒙两国签署了涉及经贸、人文、环保等领域的11份合作文件，中蒙两国工商界人士签署了总价值46亿美元的36项合作协议。锡伯敖包煤电输一体化、巴格诺尔电站、额尔登特热电厂改造等中蒙电网互联互通项目和乌兰巴托雅尔玛格立交桥主桥建设、乌兰巴托污水处理厂建设等，一大批中蒙对接合作项目成功落地。蒙古国大型国有煤炭企业——蒙古国ETT公司（珍宝塔本陶勒盖股份公司）已与中国的曹妃甸港口物流园区达成了合作，曹妃甸港作为蒙方货物出海口，将实现2021年内运输煤炭1000万吨。蒙古国总统在2018年9月举行的俄罗斯第四届东方经济论坛中表示，中蒙煤电1500公里特高压输电项目的可行性研究已经完成，如果能投入运行，蒙古国将首次實现煤电的对外输出。而且，中国无偿援助和优惠性质贷款、亚投行、丝路基金、商业银行等金融资金都将蒙古作为重点投向国家，全力支持对蒙项目合作，推动蒙古国公路、铁路、能源等基础设施建设，为其经济发展注入新的活力。总之，蒙古国“发展之路”与中国的“一带一路”对接合作是一项长期战略，对推动蒙古国与东北亚各国的经济合作将发挥重要作用，为蒙古经济重回高速增长注入动力。

四、蒙古国经济走出困境的路径选择

（一）调结构，实现经济多元化

经济转轨初期，蒙古国为了摆脱经济发展的困局，从相对存在比较优势的能源矿产业入手，大力发展矿产品的开发和出口。一方面，促进了经济在短期内获得比较快速的增长，但另方面，也使其经济呈现出资源型与输出型的特点，经济结构一向比较单一，失衡状态比较明显，对经济安全产生重大影响。依靠大宗商品市场的繁荣，蒙古国曾创下全球最快经济增速，但却未能利用积累的财富改善经济结构。若要实现经济可持续发展，蒙古国应积累稳定基金和运用适宜的财政货币政策发展多元化经济，减轻对矿业的过度依赖，防止落入“荷兰病”陷阱。为此，蒙古国在发展矿业的同时，要强化制造业的发展，提高畜产品生产加工能力，为中小微企业提供良好的创业环境。将单一的经济结构，列入蒙古国未来经济发展需要解决的重大問题，使农牧业、工矿业和基础设施建设等均衡发展。

（二）调政策，改善投资环境

蒙古国应该通过加深政策调整来改善脆弱的外部环境和财政状况，议会、总统、政府以及各政党之间以国家经济发展为重，健全相互制约机制，保持政策法律的稳定性。财政政策应致力于减少赤字，将公共债务控制在可持续的水平上。货币政策应通过允许汇率的灵活调整和储备金的缓冲来保持物价稳定，避免准财政项目。抓住中蒙俄三国共建经济走廊的大机遇，积极参与发展战略对接，改善经济发展的外部环境，保证已经签订的基础设施建设等合作项目落实到位。

（三）调方式，弱化对外经济过度依赖的压力

蒙古国自身没有出海口，被中俄两个世界大国紧密包围，对于人口少，经济规模不大，结构单一的蒙古国来说，其经济发展难免依赖这两个邻国。但是，蒙古国与中国经济发展要素互补，合作潜力巨大。在“草原之路”倡议与中国“一带一路”倡议充分对接的框架下，积极参与，充分发挥自身优势，吸引国际资本和技术，带动包括矿业开发和畜产品加工在内的产业升级，建立以出口型市场结构为主导的市场体系，促进传统畜牧业的市场化、集约化进程。[3]只要充分发掘中国这样的“超级市场”，扩大合作领域，转变合作模式，将合作领域由矿产开发、基础设施建设等传统领域，延伸至农畜牧业加工出口、住房改造等民生领域，实现双赢。蒙古国可以效仿中国经济的发展模式，加快推进与完善中蒙、中俄自由经济贸易区建设。抓住中国数字经济的发展机遇，大力支持数字经济在蒙古境内的发展壮大。

[参考文献]

[1]鄂晓梅.中蒙俄经济走廊“五通”建设中的问题与对策[J].内蒙古社会科学（汉文版），2017（5）：208.

[2]张翀.蒙古经济前景向好[N].中国社会科学报，2017-05

-11（3）.

[3]张秀杰.蒙古国与东北亚国家构建合作机制的现状与展望[J].东北亚经济研究，2019（5）：51-61.

[责任编辑：史朴]