乡村振兴战略下农村宅基地改革模式分析

梅振然

【摘要】作为农村最重要的资产，农村宅基地只有通过有效治理，才能转换为乡村振兴所需资本。以金寨县小南京村宅基地流转为案例，基于深度访谈、问卷调查解析金寨县农村宅基地既有治理模式，评价该治理模式下农村宅基地治理模式及其实现成功治理的前置条件。分析认为：保障农民用益物权，赋予农民更多财产权利是宅基地改革应该遵守的准则，金寨县小南京村宅基地流转对部分宅基地实行有偿使用，符合农民的预期，有助于实现农户增收创收，宅基地流转后使用单位所缴纳的部分使用费用可用于完善村内的公共基础建设以及公益事业等，这有助于规范宅基地流转管理。但同时还应该采取完善相关配套机制、深化产权制度改革、创造优良社会投资环境等措施，切实提高农户生活方面的绩效水平。

【关键词】金寨县;农村宅基地;绩效评估

【中图分类号 】F321.1

【文献标识码】A

党的十九届四中全会对集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革做出重要批示。习近平总书记指出，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。同时作为农村最重要的资产，只有对农村宅基地有效治理，将其盘活利用，农村宅基地的资产潜能才能真正发挥，才能转换为乡村振兴所需要的资本，从而助推乡村振兴。金寨县是国家级贫困县，农村宅基地闲置凋敝现象突出，作为国家33个农村土地制度改革试点地区之一，金寨县可以在较宽松的政策环境下，通过创新农村宅基地治理模式，探索有偿使用，农民自愿有偿退出等方式，助推乡村振兴。

1 金寨县自然及社会资源简析

金寨县位于皖西边陲，大别山腹地，地处三省七县二区结合部，西、南两面与河南省、湖北省相接，是安徽省面积最大、人口最多的山区县和旅游资源大县，是全国闻名的长寿之乡，同时也是中国第二大将军县，被誉为“红军的摇篮、将军的故乡”。金寨县旅游资源丰富，是全国十二个重点红色旅游区之一，正因为如此，这里的改革试点被赋予了更多的历史使命。全县土地总面积约为39万km2，对其地形地貌特征，当地有俗语称之为“八山半水一分田，半分道路和庄园”。其各类用地面积现状见表1。

全县共下辖23个乡镇，村民委员会214个，总人口约68.3万人。截止至2018年底，全县完成地区生产总值1139372.3万元，同比增长7.9 %。按常住人口计算，全县人均地区生产总值21257元（折合3144美元），比上年增加930元。财政收入190537万元，同比增长30.4%。

2 金寨县宅基地利用现状及其分析

2.1 宅基地利用现状

金寨县在2015年宅基地改革前，全县共有约1.21万hm2宅基地，城镇建设用地总面积2146.67hm2，户均面积达到185m2。截至2018年底，全县共有宅基地9000hm2，城镇建设用地总面积2740hm2，平均每户面积为153m2，小于安徽省规定的最大面积160m2（见表2）。

金寨县宅基地利用特点呈现出小而散，高而远的特征。独特的地理环境，使得该县耕地资源较为贫乏，适宜耕作的土地少，加之以耕作半径和交通运输等基础设施影响，居民居住较为分散，且多居住于山上。据文献查阅，金寨县居民点分布在海拔高度300 - 900m的有34%，约有46%的居民点分布在坡度约为10° - 30°的地区。

2.2 宅基地利用分析

该县宅基地腾出潜力巨大，截至2018年11月底，金寨县宅基地按安徽省要求户均宅基地不得超过160 m2标准整理后共节约78%，累计腾退3000hm2。通过对村庄结构利用规划，该县预计在2030年前达到村庄用地面积4000hm2，布点约200个中心村，吸纳人口规模约35万人，这一规划，不仅可以有效解决农户高质量居住问题，与此同时还可节约4000hmz土地以及8000hm2闲置和老化宅基地，增加建设用地指标，实现土地资源的高效利用。

其次，经济效益高。资产量化后的宅基地平均交易价格在45万/667m2，按此标准计算，金寨县宅基地潜藏价值约为210亿元。

同时，金寨县城乡土地资源分配不均现象明显。其中城市常住人口约为全县人口总数的43.99%，而县区土地数量却不足总量的十分之一。若以2030年全省城镇化率达到70%为目标，金寨县至少还需吸纳约16万人口进入城市。以人均建设用地110m2为标准，在未来十年，需新增2.2×103城镇建设用地指标以满足约20万人口需求。通过宅基地改革，鼓励农村户籍人口入城腾退出大量农村宅基地，增加城镇建设用地指标，缓解城市用地紧张局势。

2.3 存在的问题

2.3.1 闲置现象严重。随着我国城镇化进程的加速，我国每年的城镇化率至少保持1个百分点的增长，对于那些“被城镇化”了的农民而言，受传统思维等影响，其内心仍然不情愿将处于农村的土地放弃，这其中就包括农用地、宅基地以及附属在宅基地上的房屋。这一普遍现象造成了我国农村地区出现了大量闲置宅基地和闲置房屋的局面。金寨县农村宅基地总面积规模达到2780hm2，共有宅基地18.2万宗，其中闲置废弃宅基地就达2.6万宗。且由于历史局限以及缺乏有效的村庄规划，再加之以传统因素等，导致外出务工人员回乡兴建楼房的现象普遍。致使耕地资源侵占严重，造成了大量的土地资源浪费。

2.3.2 “一户多宅”现象严重。“一户多宅”现象在我国广大农村地区普遍存在，根据金寨县2015年10月摸底调查显示，全县23个乡镇在宅基地改革前，平均每户宅基地面积为185m2，其中仅有8个乡镇中平均每户的宅基地面积低于160m2。

3 金寨县宅基地改革运行模式

通过在金寨县小南京村，余岭村和黄鹄村调研我们发现，经济来源类型不同的农户对于宅基地的需求呈现出差异化特征。同时，对于宅基地改革期待程度也有所不同。对于居住在山区，以茶叶，栗子等作物收入为主要来源的农户的首要需求是在改善居住环境上，其次菜是宅基地经济价值的实现;对于居住在相对平坦地势，經济收入不单单以经济作物为来源的农户来说改革的需求主要体现在道路改善，基础设施完善方面;而对于宅基地闲置的农户来说，改革需求主要体现在其财产价值的转换。