新加坡公共住房与相关制度协调的经验及借鉴

摘要：新加坡公共住房制度的成功是在“居者有其屋”和“以自助为主基础上的政府支持”的理念和目标下，住房制度与社保、金融、土地和税收制度紧密协调配合的结果。重点关注新加坡公共住房制度与相关制度之间的协作，梳理制度之间的衔接和互动方式。

关键词：公共住房;新加坡;经验借鉴

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）10-0073-79

收稿日期：2020-09-01

新加坡公共住房制度在全球范围都是一个独特且成功的案例，其独特之处在于极高的住房拥有率以及公共住房覆盖率。2018年，新加坡住房拥有率高达91%，83%的人口居住在政府提供的组屋中，这在市场经济国家中是独一无二的。而新加坡公共住房制度的成功之处在于实现了制度的可持续。新加坡组屋的售价仅相当于平均收入家庭5年的收入，而且在建筑质量、居住面积、户型设计和配套环境上不断提升，满足了居民日益增长的住房品质需求。同时，如此大规模的组屋建设既没有给政府造成沉重的债务负担，还实现了家庭住房资产的保值增值，促进社会和谐稳定。

新加坡公共住房制度的成功并不是单一制度的成功，而是在明确和稳定的制度目标下，住房制度与社保、金融、土地和税收制度紧密协调配合的结果。因此，本文将重点关注新加坡公共住房制度与相关制度之间的协作，希望为中国住房制度的完善提供参考。

1新加坡公共住房制度的目标与理念

1.1目标：居者有其屋

新加坡住房制度构思的核心目标是“居者有其屋”。这也是新加坡大规模建设政府组屋，支持家庭购买组屋的初衷。

“居者有其屋”的住房制度也是新加坡立国的重要理念，极大促进了社会稳定、民族融合和经济发展。新加坡作为一个多种族、多宗教、多语言的国家，让绝大多数国民拥有住房的产权，能够增强国民对国家的归属感。同时，拥有住房产权也使得大多数家庭拥有了住房资产。通过住房资产的保值增值，使国民能够更有效地分享经济发展成果，赢得国民对国家发展的支持，促进社会稳定。

1.2理念：以自助为主基础上的政府支持

“以自助为主基础上的政府支持”是新加坡施政的另一个重要理念，不仅体现在公共住房制度上，也体现在社会保障制度等方方面面。

新加坡组屋制度下，政府以让渡土地收益、购房补贴和低利息购房贷款的方式，帮助国民拥有自己的住房。但是，组屋制度的基础是每个国民通过工作获得收入，缴存中央公积金，贷款购买自己的住房。当购房家庭通过政府低息贷款购房后，反过来又激励购房家庭更加努力工作和缴存中央公积金，形成“就业-缴存住房公积金-购房”的良性循环。

2新加坡公共住房制度与相关制度的协调配合

在上述两个目标和理念下，新加坡政府不仅建立了政府深度干预的住房制度，同时也构建了一套包括住房、土地、社保、金融、税收相互协调配合的综合体系。图1是新加坡公共住房制度与其他制度互动示意图（ PHANG，2018），后文将对这种互动进行解释。

2.1公共住房制度：政府深度干预，分层次，以售为主

新加坡住房市场的特点可以概括为：以政府组屋为主体，针对不同群体分层次，以售为主，政府深度干预的住房制度。

2.1.1政府直接负责组屋开发和出售，确保组屋项目非盈利

新加坡建屋发展局（建屋局）隶属于国家发展部的法定机构，职责覆盖了组屋设计、开发、建设、销售、维护、翻新、社区管理和组屋社区配套开发，以及购房资质审查、购房贷款和津贴发放的全部。

建屋局的设置有两个值得注意的地方。第一，建屋局是新加坡负责公共住房的唯一负责机构，能够更好的统筹和分配资源，提高执行效率。第二，建屋局是根据专门的法律设立的法定机构。法律要求建屋局确保组屋的开发、建设和出售的全过程不盈利，并确保国家公共住房政策目标实现。

2.1.2针对不同收入家庭的多层次住房供应体系

新加坡公共住房体系层次鲜明，且针对不同收入家庭提供不同类型的住房。同时，对于购买组屋的家庭设置了严格的资质审查，确保组屋只提供给符合一定收入和年龄条件的本国国民和永久居留权获得者，并且确保每个家庭只拥有一套住宅。表1展示了新加坡不同类型住房适用的收入标准。2018年，组屋覆盖78.7%的家庭，基本对应中高、中等及以下的全部收入水平。对于家庭月收入低于1500新元的最低收入家庭，政府提供租赁式组屋。对于中等收入和中等以下收入家庭，政府提供产权式政府组屋。产权式组屋的户型从两房至五房，能够满足不同家庭的需求。产权式组屋对家庭收入的要求随着经济发展而不断调整。2018年，五房式以下的组屋对家庭收入的要求是家庭月收入低于1.2万新元（如果购买几代人共同居住的组屋，则可以适当放宽收入要求）。根据2018年家庭月收入中位数9293新元估算，超过一半的家庭都可以申请购买五房式以下的组屋。对于中等收入和高收入之间的“夹心层”家庭，组屋制度也有专门的安排。夹心层家庭可购买建屋局开发的共管公寓。共管公寓也属于组屋制度的一部分，有收入的要求。共管公寓的住房質量、价格以及配套服务均高于普通组屋，但低于私人公寓。对于高收入家庭和外国人，则在私人住房市场上购买住房。2018年，21%的家庭在私人住房市场上购买住房。

2.1.3建立组屋转售市场，满足住房改善需求，实现家庭资产保值增值

新加坡组屋的获得方式有两种，一种是向建屋局购买新建组屋，另一种是在组屋转售市场上购买转售的组屋。由于新建组屋由政府定价，因此价格较低，但是通常需要等候3-5年。转售组屋则按照市场供求定价，价格大约为新建组屋价格的不到2倍。通过建立组屋转售市场，家庭可以在市场上改善住房条件，也可以实现家庭资产的增值变现，用于支付养老等费用。

2.1.4针对中等收入和中低收入家庭发放购房津贴

为帮助更多家庭拥有住房，新加坡政府提供了慷慨的购房津贴。2019年开始，新加坡再次放宽了申请购房津贴的条件及额度。申请者家庭只要满足月收入低于9000新元就可申请，约500的家庭满足收入要求。购房津贴额度上限调整为8万新元，且不再限制购买住房的类型。此外，为了鼓励年轻人与父母共同居住或临近居住，便于赡养老人，新加坡政府还提供额度为3万新元的专门购房津贴。

2.2中央公积金：强制储蓄，年轻时支持购房，老年后支持养老

新加坡中央公积金制度是一种强制储蓄，要求企业和雇员将工资的一定比例（雇主缴纳工资的17%，雇员缴纳工资的20%）存入职工个人的中央公积金账户。现行中央公积金共分为四个账户，普通账户、特别账户、医疗账户和退休账户。其中普通账户的资金可以提取用于购买住房。中央公积金四个账户之间的资金比例会随年龄进行调整。年轻时更多的资金进入普通账户，用于住房支出。随着年龄增大，用于养老的账户的资金比例就越高。根据2016年数据，中央公积金年度提取额中的37.6%用于购买组屋，21.1%用于购买私人住房，合计近60%。

新加坡通过将中央公积金（强制储蓄）与组屋制度（平价住房）的配合，增加了职工年轻时购买住房的资金来源，帮助其拥有住房资产，是实现“居者有其屋”的重要支柱。当职工年老时，年轻时购买的组屋可以通过以大换小等方式变现，为养老提供资金补充，促进社会稳定。

2.3政策性住房金融制度：低息住房贷款与中央公积金结合

新加坡政策性住房金融包括政府向建屋局提供的开发贷款以及建屋局向购房家庭提供的购房贷款。开发贷款方面，政府向建屋局提供低息的住房发展贷款，2018年利息为4%，用于组屋开发和建屋局运营。建屋局通过出售组屋来偿还贷款。购房贷款方面，建屋局向购房人提供的低息贷款来自于政府提供的住房抵押贷款。建屋局向购房家庭发放的贷款利率为2.6%，高于政府提供贷款利息0.1个百分点，确保住房抵押贷款融资的可持续。

政府性住房金融成功的核心在于建屋局低息住房贷款与中央公积金的紧密结合。第一，中央公积金普通账户资金以购买政府债券的方式获得低风险收益（法律规定年收益率不得低于2.5%），同时也为政府向建屋局提供的购房贷款提供了资金。第二，中央公积金普通账户收益率与住房贷款放款利息基本持平，确保贷款的低息以及中央公积金资金购房的支付能力，实现整个融资体系的可持续。

近年来，新加坡商业银行利率持续走低，甚至低于建屋局住房贷款利息。2003年起，新加坡政府允许商业银行与建屋局贷款在一定的总额限制下展开竞争，目的是将可能降低居民的购房贷款成本。2000-2015年，建屋局贷款在住宅抵押贷款市场的份额从5g%减低至17%。

2.4土地制度：土地强制取得与低价供应组屋用地

新加坡90%的土地是公有土地，政府以低价向公共住宅建设提供土地，为组屋制度的发展提供了重要基础。

新加坡建国初期就建立了土地强制取得制度和公有土地出让制度。1966年的《土地取得法案》規定，政府可以出于包括建设公共住宅在内的公共利益的需要，以低于市场水平的补偿金强制征收私人的土地。通过这一法案，政府以远低于市场的价格取得大量土地。这为政府低价提供组屋用地提供了可能。

土地出让制度方面，政府将一定年期（住宅和商业99年，工业、教育等30年，农业20年）的土地使用权出让给土地使用者，并收取土地出让金。新加坡的土地出让金并不进入当年政府预算，而是全部纳入国家储备基金用于投资。投资收益的一部分根据需要划入政府预算，用于补充公共支出。在这种制度设计下，政府并没有利用土地出让获取当期财政收入的激励。因此，对于组屋建设，政府是以低于市场的价格提供给建屋局，极大降低了组屋开发成本。

2.5税收制度：住房保有征税，交易环节税收精准打击炒房

新加坡住房相关税制比较简洁，保有环节征收房地产税，交易环节分别对买卖双方征收印花税。同时，新加坡住房相关税种在设计上十分精细，降低自住住房的税负，精准打击购买多套住房和炒房，很好地配合了“居者有其屋”的政策目标，促进了住房市场的平稳发展。

住房保有环节房地产税以住房市场评估价值为税基，按价值采用累进税率。房地产税对自住的住房（包括组屋和私人住房）设置低税率，鼓励自住。同时，累进的税率也加强了房地产税的收入分配调节作用，促进社会平等。表2为2019年新加坡房地产税税率。

住房交易环节征收印花税包括买方印花税和卖方印花税，分别由买方和卖方缴纳。印花税以交易价格税基，买方印花税主要按成交价采用累进税率，价格越高，税率越高。为了精准打击炒房，新加坡对购买多套住房以及购买住房的外国人等加征额外买方印花税，最高税率可达25%。卖方印花税税率按照持有住房时间有所不同，持有时间越短，税率越高。对于持有期超过3年的住房，则不征收卖方印花税。表3为2018年新加坡印花税税率。

3对中国的启示

尽管中国和新加坡的国情差异巨大，但是新加坡公共住房制度的设计理念和原则是值得中国借鉴的。

3.1兼顾住房的消费和资产属性，实现土地增值的全民共享

新加坡住房制度一直坚持“居者有其屋”的目标和理念，兼顾了住房的消费和资产属性。在定位上，新加坡将住房定位于提高国民对国家的认同度，促进社会和谐稳定，而非拉动经济。在制度设计和政策措施上，组屋坚持保障“一户一宅”的居住需求，并不断提升居住品质。在实现住房消费属性的基础上，新加坡也兼顾了住房的资产属性。通过支持国民拥有组屋的产权，使国民拥有住房资产，能够通过住房资产的升值分享经济发展的收益，实现可持续的经济增长。

不仅如此，新加坡很重视“土地增值归公”的理念。政府通过低价供应土地以及非盈利的组屋开发，将经济发展带来的土地增值由国民共享。高达90%的住房拥有率使得住房资产和其增值相对广泛和平均地由国民拥有和分享。

中国以往的住房政策过分强调了住房的资产属性，大量投资和投机需求使住房价格远远脱离使用价值。不仅如此，住房资产的分配存在巨大的不公平，住房成为家庭财产差距扩大的主要原因。党的十九大报告中已经提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”定位。因此中国住房制度必须回归住房的消费属性，不再将拉动经济作为住房市场发展的定位。

同时，住房制度也不应完全排斥住房的资产属性，而是要借鉴新加坡的做法兼顾消费和资产两个属性。在“一户一宅”的前提下，帮助有条件家庭拥有住房产权，分享经济发展带来的住房资产增值。政府则通过土地制度和税收制度的配合，促进土地价值增值收益在全民的合理分配。

3.2多层次，多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度

新加坡住房制度按照家庭收入对人群进行划分，政府与市场各司其职，为各个收入层次家庭提供住房。相比新加坡，中国的人口众多、地区和城乡间差异巨大，而且正处于经济转型、城镇化、人口结构变化等重要时期，情况更为复杂。因此，中国更加有必要建立分层次的住房供应体系。住房供应体系不仅要根据不同的收入进行划分，还要针对不同城市（镇）的规模、经济和社会发展情况进行划分，建立多层次，政府与市场紧密衔接、多渠道保障、租购并举的住房制度。

3.3制度之间协调配合，共同实现住房制度目标

新加坡的住房制度与社保制度（中央公积金）、金融制度、土地制度和税收制度紧密结合，共同实现“居者有其屋”的目标和住房制度的可持续。中国在住房制度的构思上也应当考虑到住房与土地、社保、税收、金融等制度的协调。

土地制度方面，通过城市更新盘活城镇存量建设用地，推动农村集体建设用地入市的实施，增加住房用地的供应。对于面向中低收入家庭的住房，以低于市场的价格供应土地，降低其开发成本。同时，改革土地出让金制度，可以考虑将现行一次性缴纳的土地出让金改为土地出让金和年租金相结合的方式，一方面降低住房开发的土地成本，减轻地方政府对土地出让金的依赖;另一方面建立土地未来增值收益归公的机制。

社保方面，改革住房公积金制度，打通企业年金和住房公积金。一方面为职工购房提供更多的资金支持;另一方面，使闲置的住房公积金获得更高的收益率，更多发挥补充养老作用，实现“先购房、后养老”的个人财务生命周期合理安排。

税收方面，推进房地产相关税收制度的完善。简化交易环节税制，同时通过合理的税制设计加强对住房炒作打击的精准性。推进保有环节房地产税立法和实施，提高保有环节税收负担的同时，对自住的住房适用低税率。此外，还可考虑将房地产税改革與土地出让金制度改革相结合，建立一次性土地出让金、年度缴纳的房地产税和土地年租金相结合的“三位一体”的土地税费金制度。

金融方面，结合分层次的住房体系，建立针对不同人群和住房类型的住房金融体系。建立政策性住房金融体系，支持中等收入以下人群的住房消费，包括为其提供必要的贷款担保，提供更低的首付比例和贷款利率，发放公共住宅建设贷款等：完善商业性住房贷款市场，通过降低资金成本、提高运行效率等方式降低住房贷款成本，支持中等收入及以上人群的住房消费。

参考文献：

1.PHANG. Sock-Yong.Policy Innovations for AffordableHousing in Singapore： From Colony to Global City.Palgrave.2018

2.中国国务院发展研究中心与新加坡国家发展部（宜居城市中心）联合课题组.城市发展的挑战与改革：中国与新加坡的治理经验，中国发展出版社.2017

3.陈杰马克·斯蒂芬斯 满燕云编著.公共住房的未来.中信出版社.2015

作者简介：刘威，中国财政科学研究院。