新时代中国共产党巡视制度的出场逻辑

2020-12-14田启战

湖湘论坛 2020年6期

田启战

摘要：巡视制度作为马克思主义政党制度建设的重要内容，在党的建设史上发挥着不可替代的作用。以党的十八大为标志，党内巡视制度呈现出系统构建与强化运行的发展新态势，成为全面从严治党的重要利器。审视新时代党内巡视制度强势出场的逻辑，可以发现：制度自身的适应性调整是激发巡视制度活力的内生性条件;新一届领导集体的政治担当是催发巡视制度高效运行的关键性要素;正面回应新时代执政党自身建设和国家治理现代化过程中的现实梗阻是引发巡视制度创新发展的外在性动力。

关键词：新时代;党内巡视制度;出场逻辑;制度有效性

中图分类号：D23 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2020）06-0089-08

自十八大以来，党内巡视制度进入系统强化的发展阶段，以崭新姿态与雷霆之势，在全党全国范围内迅速铺开，掀起了一股股“巡视风暴”，释放出巨大的制度威力①，吸引了人们的广泛关注，也得到了学界的热烈研讨。纵观已有研究成果，多数学者聚焦于新时代党内巡视制度的意义阐述、创新表现、运行实践、功能探析和发展进路等方面。在意义阐述方面，占学识、张庆洲等人认为，新时代强化党内巡视制度是健全党和国家监督体系、推动全面从严治党向纵深发展的必然选择[1]，也是巩固党的执政基础、顺利实现“两个一百年”目标的重要保障[2];创新表现方面，孙亮从顶层设计、基层路径、巡视主体、巡视对象、巡视内容五个方面进行了论述[3];工作开展方面，张正光描述了十八届中央对地方、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构以及中管高校党组织的巡视工作情况[4];功能探析方面，周淑真和蒋利华认为，新时代党内巡视制度的功能具有递进性，不僅是遏制腐败蔓延的“反腐利剑”，更是管党治党的“党之利剑”和提升国家治理水平的“国之利器”[5];发展进路方面，张庆元结合巡视工作特点指出，完善巡视制度要做好巡视前的准确定位、巡视中的问题发现和巡视后的成果运用[6]。但鲜有学者谈及新时代党内巡视制度强势出场的动因①，对其发展背景探讨的也不够充分②。基于此，本文从制度有效性理论出发，结合制度、制度相关人和制度环境三个维度，审视新时代党内巡视制度的实践运行，为分析其出场逻辑提供一个整合性分析框架，希望对推动党内巡视制度的基础理论研究有所裨益。

一、制度有效性视角下新时代党内巡视制度的分析框架

制度有效性在不同社会学科的话语体系中有着不同的意蕴。在法学领域，学者们对制度有效性的理解主要集中在制度的内在价值性，即合法性与正当性。经济学家着重于制度效率，强调“有效率的制度是一种能够有效保护社会成员生产性活动成果和激发社会生产潜力的激励结构”[7]。政治学领域的学者们从制度的实施效果指出，“有效性是衡量制度对于决定个人和集体行为的内容能起到多大作用的一种尺度”[8]。新制度主义政治学则以制度的运作过程为切入点，以行动者的行为假定为逻辑起点，强调制度相关人在制度中的媒介作用，认为制度有效性是指在特定环境下，制度因获得制度相关人的认知和遵守而实现了其预期效果的一种状态。[9]

关于影响制度有效性的要素方面，目前学界主要存在着正义说（罗尔斯、博登海默）、内外变量说（奥兰·R·扬、冯务中）、利益说（褚松燕）、行动者说（林尚立）等要论。在新制度主义政治学者詹姆斯·G·马奇（James G.March）和约翰·P·奥尔森（Johan P.Olsen）看来：“人类行动、社会背景和制度以复杂的方式相互作用，对于政治生活来说，这些复杂的互动过程和意义的形成是十分重要的。”[10]也就是说，生成于一定环境下的制度，在其安排、运行与变迁的过程中离不开制度主体的能动性，而制度环境这一外在变量又影响着制度及其行动者。因此，制度有效性不仅取决于制度自身的特性，还有赖于制度相关者的行动逻辑以及制度与其所处环境的契合性。缘此，本文从新制度主义政治学提出的由制度、制度相关人和制度环境构成的三维框架出发，综合分析新时代党内巡视制度的创新发展，以期能够弥补巡视制度研究在理论资源借鉴和分析视角选取上的不足。

首先，从制度自身来看，党内巡视制度结构是否健全、运行方式是否合理及制度是否公平、灵活等，都影响着巡视制度的运作效率。其次，从制度相关人来讲，在党内巡视制度生成与发展过程中的利益相关者，即制度设计者、执行者和承受者，在对巡视制度进行价值判断和行为反应时，深受各自的兴趣偏好、价值取向、知识结构、道德观念等方面的影响。最后，从制度环境而言，党内巡视制度与新时代政治、经济、文化、社会等环境的契合程度决定着巡视制度效能的发挥水平。鉴于此，本文构建了基于制度有效性视角下新时代中国共产党巡视制度的分析框架（见图1）。这与目前学界对十八大以来党内巡视制度的发展背景之零散式描述不同，制度有效性的三维分析框架更加系统地捕捉到了巡视制度强势出场的归因，具有较强的理论解释力和现实针对性。

图1 基于制度有效性的新时代党内巡视制度出场的分析框架

二、创新发展逻辑：新时代党内巡视制度的顶层设计

巡视制度作为党的制度建设的重要组成部分，其实践特征、运行机制与党所面临的时代环境和特定主题密切相关。党的十八大以来，巡视制度作为纪检监察体制改革的重要一环，被赋予新的制度期待，逐渐形成了以“无禁区、全覆盖”为目标、以运行的独立性为基础、以方式的灵活性为关键的实践新性状，为充分发挥巡视制度优势提供了本体性条件。

（一）制度布局：全覆盖

“巡视全覆盖本身就是震慑”。党的十八大以来，中央按照“一体化”的思路进行巡视制度布局，从“量”和“质”两个方面全力推动巡视监督走向“全国一盘棋”。在“量”的层面，逐渐扩大巡视范围和加大巡视频度。对于巡视范围，不仅从横向上将党委、权力机关、行政机关、人民政协、审判机关、检察机关、国有企业、事业单位以及人民团体等主体纳入，涵盖“党政经法社”五大系统，实现部门巡视“无禁区、全覆盖”;同时借助部分中央部委和中央国家机关党组/党委巡视、军队巡视巡察和市县巡察实现纵向层面的巡视对象全覆盖，从而构建“横到边、纵到底”的巡视巡察立体监督网络。对于巡视频度，加快巡视节奏和创新巡视形式，按照“条块并进”的思路进行“巡查式”“点穴式”“回访式”“一拖二/三”等批量化巡视，实现“一届任期巡视全覆盖”。在“质”的层面，围绕“党风廉政建设和反腐败斗争”这一中心，以点带面、标本兼治，不断提升巡视内容质量。由“四个着力”到“六大纪律”再到“三大问题”，强调巡视是政治巡视而非业务巡视，着重从政治高度查找问题，以维护中央权威和保障党的团结统一。

（二）制度运行：独立性

巡视主体力量是影响巡视制度运行绩效的关键因素之一，主要体现在巡视机构的组织权威、授权机制和资源供给三个方面。就组织权威而言，2015年巡视条例明确规定：巡视工作领导小组组长由同级纪委书记担任，副组长由同级党委组织部部长担任，实现了领导小组的“高配”;省级巡视办为党委工作部门，设在同级纪委，并设专职巡视办主任，极大地提升了巡视办的政治地位;将中央巡视工作领导小组与省级巡视工作的关系由“指导”变为“领导”，强化了中央巡视工作领导小组的权威性。就授权机制来看，巡视组作为巡视工作的具体承担者，由上级党组织直接授权，享有充分的了解权、调查权、建议权、报告权和监督权等职权。同时，打破以往的巡视组长职务制和任期制，实行“一次一授权、一次一任命”“三不固定”“四不原则”和回避制度，通过这种浮动性的组织安排，斩断了巡视组与巡视对象之间的情感纠葛与利益共谋，确保巡视组始终处于相对超脱的地位。在资源供给方面，巡视机构所需要的人、财、物等组织资源均由派出党组织独立负责，不仅享有专项工作经费保障，还拥有办公场所、电脑等工作设施保障，业务培训、职位晋升等个人发展机会以及住房、交通等生活设施保障，由此提升了组织目标与个人理性之间的激励相容度，从而为增强巡视制度效能构筑了坚实基础。

（三）方式方法：灵活性

方式方法是巡视工作在技术层面的重要凭借，如果缺乏科学有效的方法手段，巡视工作就难以取得显著成效。党的十八大以来，巡视方式的灵活性与多元性赋予其新的活力和性能。新时代巡视工作在保留原先常规性的工作方式之余，还创造性地开展受理群众来电来信来访、抽查核实领导干部个人有关事项、下沉一级了解情况、提请有关单位协助等方式，打破巡视组与群众之间的信息壁垒，最大限度地获取可靠信息;采用常规巡视与专项巡视、定期巡视与不定期巡视、明察与暗访、巡视巡察上下联动等形式[11]，撬动掩盖隐性问题的“马桶盖子”，有助于發现真问题;增设纪检监察干部监督室，防止巡视组及其成员的自由裁量权扩张，脱离权责对等的运行轨道;探索尝试“一岗双责”“两个为主”“双反馈”“双报告”“五人小组听取巡视汇报”等机制，敦促各级党组织履行主体责任，倒逼巡视对象所属的上级党组织切实提升管党治党水平。此外，新时代巡视工作主动“去魅化”，由过去的“神秘低调”走向公开和透明，经由网络工具、新闻报纸等传播媒介，全面公开巡视工作信息、巡视情况反馈和巡视整改情况等内容，自觉接受社会监督，推动巡视成果的及时转化，进而提升人民群众对巡视制度的认同感。

三、责任政治逻辑：关键行动者对巡视制度的意识推动

历史制度主义者认为，制度相关人在制度创建与发展的过程中最具能动性和主观性，其兴趣偏好、价值观念、知识结构等方面深刻影响着制度有效性的发挥。同时又强调制度相关人之间的权力具有非对称性，关键制度相关者往往主导着制度的供给与变迁。具体到巡视制度而言，党中央和政治领导人属于“初级行动集团”，对巡视制度的设计与维系有着绝对的话语权。进入新时代，党内巡视制度之所以实现跨越式发展，除了制度的创新演化外，最主要的原因在于新一届中央领导集体的巡视反腐政治决心。[12]

所谓政治决心是指政治行为主体针对政治生活中的某一政治事件、政治问题或政治现象所展现出的矢志不移的政治态度与意志，主要体现在讲话指示、会议形式、公告文件和政治行为等方面。从政治认识的层面来讲，习近平总书记围绕巡视工作发表了一系列重要论述，既明确了巡视制度的定位，将其提升到党内监督的战略性制度安排的高度;也对巡视对象、巡视成果和巡视方式等方面进行了深刻阐述。例如：在巡视对象上，强调“无论是谁，都在巡视监督范围之内”“不能看人看地方下‘菜碟，不能投鼠忌器，要全部扫描”，表明党纪国法之下没有“铁帽子王”、一律平等;针对巡视发现的问题线索，指示“不要怕问题多，发现多少查处多少，不定指标、上不封顶，凡腐必反、除恶务尽”，体现了从严治党的坚定决心;在巡视整改上，强调巡视不是“一巡了事”，要对“自己的问题‘买单，不能发现问题后还当‘看客和‘说客”“不能大事拖小，小事拖了”，彰显了“脚踏实地、真抓实干”的鲜明态度。从政治行为角度来看，十八届中央政治局和政治局常委会先后召开了23次会议充分研究巡视工作，中央巡视工作领导小组共召开115次会议研究部署巡视任务。[13]在每轮巡视工作开展前，中纪委书记、领导小组副组长都要出席巡视动员部署会，并发表具有针对性的讲话。巡视结束后，十八届中央前八轮巡视一般是由巡视组组长向巡视对象反馈巡视意见，自第九轮巡视开始，领导小组成员集中参加反馈，并传达习近平总书记关于巡视工作的重要指示;从第十轮巡视开始，领导小组副组长也参加反馈，[14]充分表明党中央对巡视工作的高度重视，为其强化发展与高位运行提供了坚强有力的政治支持。此外，十八大之后，党中央密集出台了有关党风廉政建设方面的制度法规。如制定完善了《十八大以来党风廉政建设和反腐败法规制度汇编》（收录24部法规制度，随后又进行三次增订）、党内监督条例、党内政治生活准则、巡视工作规划和巡视工作条例（先后两次修订）等。由此可见，新一届领导集体强化巡视监督的坚定决心和鲜明态度，对实现巡视制度的正确定位、快速推进以及目标达成具有十分重大的影响。基于此，有学者指出，新时代党内巡视制度是最具有权威性和推动力的监督样态。

四、环境回应逻辑：新时代化解治党和党治梗阻的现实需要

任何制度都处在一定的社会环境之中，且与社会环境相互影响、相互作用。正如瑟伦和斯坦默所言，制度不但是政治的调节机制和过滤器，还受到更为广泛的政治背景的调节。在这种意义上讲，无论是从党内政治生态考虑，还是从社会发展环境分析，新时代巡视制度的强势出场都是不可回避的现实与客观需要。

（一）巡视反腐：破解党政“一把手”监督盲区的必然选择

进入新时代，“我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题，尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败等问题”[15]3，其中党政“一把手”腐败问题甚为严重①。从理论上讲，担任“一把手”的主要领导者本应遵守“民主秉性”，成为组织内的普通一员、人民群众的“公仆”，但权力的运行逻辑并没有严格遵循民主理论的原则性规定。随着组织领导者由“公仆”向主人的转化，其生活方式、价值追求和政治心理等方面也随之发生转变，对权力的欲望驱使掌权之人想方设法巩固扩大自己的权力，对任何可能威胁到自己权力的势力抱有本能的警惕和敌意。[16]领导者的这种集权与特权倾向必然加大监控其权力运行的难度。就同级监督而言，纪委不仅要受同级党委领导，其办公经费、物资保障等也都受制于同级党委，由此形成的共生性系统和庇护关系使得同级监督流于形式;就群众监督而言，“对上负责”的官场生存法则、知情渠道的狭窄以及举报保障机制的匮乏，严重挤压了社会监督的空间;就上级监督而言，时空距离、信息壁垒等因素的存在使得上级监督总是“鞭长莫及”。制度困境的出现，需要变革既有制度体系或者设计新制度来加以应对。巡视制度正是在满足党内监督需要的基础上发展起来的。巡视组代表上级党组织“下沉一级”，对所属地区、单位的“关键少数”精准发力，围绕党风廉政建设、政治纪律与政治规矩等方面开展“现场式”监督，使得上级监督“下移化”、同级监督“异体化”和群众监督“强势化”，从而激活了各类监督的效能，有效消解了围绕“一把手”所产生的权力腐败、人身依附等现象。

（二）功能代偿：提升国家治理效能的时代诉求

党政融合体制下的巡视制度不仅是全面从严治党的重要手段，也是国家治理体系中不可或缺的重要制度安排。新时代，党中央以“全国一盘棋”为目标，不断创新巡视对象，通过组织网络和党管干部原则，把巡视制度的成效传导至各个系统单元，成为提升国家治理效能的“催化剂”。一是巩固党在国企、高校等领域中的领导核心地位。“东西南北中、党政军民学，党是领导一切的”。一段时间以来，在一些单位，特别是国有企业、高等院校等企事业单位，出现了不同程度的党的领导弱化、党的建设缺失等问题。诸如个别央企“三重一大”事项不经党委会集体讨论审议;部分高校党组织片面强调教育特殊性，轻视高校党建和思想政治工作。通过巡视监督，及时查找各个领域的相关问题，对推动改革、促进发展以及增强党的领导核心势必起到积极作用。二是遏制地方主义、重塑中央权威。改革开放以来，中央通过放权让利、行政发包的方式来激活地方经济的发展动力，却产生了地方主义的“意外后果”。有的地方基于利益算计和政绩追逐，大搞“土地财政”，在十八届中央前三轮被巡视的21个省份中，有20个省份发现了地产腐败[17]。有的地方则是阴奉阳违，对中央一些重大决策部署打折扣、搞变通，甚至出现了“政策不出中南海”的情况。央地关系的错乱严重刺痛了单一制总基调的神经，迫使党中央把巡视监督上升到维护中央权威和集中统一领导的政治高度，起到了一种替代性的督促检查功能。[18]通过对地方的巡视监督，着力发现“领导干部是否公开发表违背中央决定的言论、搞‘上有政策、下有对策等违反政治纪律的问题”[15]107-108，保障中央的政治权威和政令畅通。三是及时反映社情民意、提升民主执政水平。在利益格局和思想观念深刻变化的社会语境下，因特定利益分配引发的群体事件以及官员群体与民争利、欺压百姓等现象频发多发[19]，致使基层官民之间的矛盾日益加剧。制度化表达渠道的不畅迫使处于弱势地位的民众寄厚望于高位组织，而巡视恰好提供了一个下情上达的通道。一方面，通过激活政治系统内的信息收集机制，实现与纪检监察、审计、信访、政法等部门的信息共享，有效降低信息不对称性，提升信息运行效率;另一方面，运用明察与暗访、信息网络等多元化手段，降低因多层级的信息传递而出现的信息失真和扭曲的风险性，及时汇总社情民意和反映群众心声，为中央提供决策参考。

结语

巡视制度是党在不同时期适应环境变化、追求自身可持续发展的生存战略之一，由民主革命时期作为一种党的组织方式和领导体制，到建国初期用于指导、纠正各项政治运动，再到改革开放以来作为党内监督的重要形式。进入新时代，巡视制度在“内需外压”之下，经由党中央的全力推进不断换挡提速，从顶层设计和技术操作等层面进行调试性创新，大大提升了巡视制度的有效性，成为全面从严治党的一张“名片”。但是，审视党内巡视制度，不能只放在政党治理的视野。事实上，新时代党内巡视制度承载着制度相关者更为宏大的功能期待和理想愿景：既是加强党的建设的重要举措，也是党执政能力的重要组成部分，在党和国家治理体系中发挥着举足轻重的作用。就制度自身属性而言，巡视制度的独立性、公平性以及方式的灵活性是其释放制度威力、强势出场的本体性条件。就制度相关人而言，以习近平同志为核心的党中央作为巡视制度变迁的“第一行动集团”，在新时代巡视制度供给中处于核心地位，其治党理念、政治态度、政治能力、相对偏好、政治素养等直接决定着巡视制度的品质，影响着巡视制度的设计、安排与实施，是推动新时代巡视制度高效运行的主体性条件。就制度环境而言，巡视制度总是内嵌于一定的社会结构与环境之中，新时代党面临的政治生态是触发巡视制度创新发展的外生性条件。应对、解决党自身建设和国家治理过程中出现的新情况新问题，需要对巡视制度进行适应性变革，充分发挥其“党之利器”“国之利器”的显著特性，进而把中国特色制度优势转化为治理效能，筑牢制度自信的基石。

参考文献：

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