乡村治理中形式主义的新表现及治理路径

2020-12-14耿羽

中共宁波市委党校学报 2020年6期

耿羽

[摘要]形式主义在当前乡村治理中依然存在，并且又有新的表现形式，如痕迹管理过度泛滥、公共物品过度供给、科层制度过度复杂等，导致乡村干部疲惫不堪，村民不胜其烦，乡村治理资源空耗。乡村治理形式主义新表现的内在根源在于压力型体制权责失衡、项目制供需错位和科层制刚柔矛盾。破除乡村形式主义，关键在于因地制宜分类治理，增强基层组织主体性，精简基层考核监督，深化村民自治实践，挖掘村庄内生治理资源。

[关键词]乡村治理;形式主义;痕迹管理;科层制

[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1008-4479（2020）06-0080-08

一、问题提出与文献梳理

反对“四风”，首要是反对形式主义。早在革命战争年代，毛泽东同志就指出形式主义是“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋的”，形式主义严重背离了群众路线，要与其作坚决的斗争。^[1]形式主义在不同时期有不同的表现方式和具体形态，中国共产党从实际出发，通过各种形式克服形式主义。^[2]党的十八大以来，全党上下纠正“四风”取得重大成效，但形式主义仍在一定程度上存在，其经过隐形变异和改头换面，出现若干新的表现形式。2017年12月，习近平总书记就新华社《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》一文作出指示：“文章反映的情况，看似新表现，实则老问题，再次表明‘四风问题具有顽固性反复性。纠正‘四风不能止步，作风建设永远在路上。”^[3]2018年4月，习近平总书记在湖北考察时强调，“当前形式主义、官僚主义依然突出，又有新的表现形式。要把力戒形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重要任务。”^[4]基层是形式主义新表现的集中发生地，不少基层干部一边抱怨形式主义，一边又身不由己搞形式主义，以形式主义应对形式主义，结果干部疲惫不堪，村民不胜其烦，基层治理资源空耗。2018年11月，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时进一步指出，“要把干部从一些无谓的事务中解脱出来”，“这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。”^[5]中共中央辦公厅于2019年3月发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”。2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，这既表明了中央持续为基层松绑减负让基层干部轻装上阵的决心，也说明了基层反形式主义任重道远仍有不少问题亟待解决。

学术界关于形式主义的既有研究大致可以分为以下三种类型：第一类是从政治哲学的维度分析形式主义的内涵。马克思主义唯物辩证法认为，内容与形式是相互依存和辩证统一的，内容对形式有决定作用，形式对内容有反作用。^[6]与辩证唯物主义相反，形式主义论者认为在内容与形式的互相联系、互相作用中，居于主要地位的是形式而不是内容。^[7]形式主义是指将内容与形式割裂开来，片面追求形式的浮华、轻视实质内容的一种形而上学的观点、方法和作风。^[8]第二类旨在分析当前形式主义的特征和表现形式，形式主义具有形式大于内容的思维逻辑、过场胜于实干的行为逻辑、口号代替行动的话语逻辑等特征，^[9]目前形式主义呈现重表态轻行动、求套路不出思路、只清廉不勤政、不计成本打造中看不中用项目、层层签批无效率、滥用考核指挥棒等多种新表现。^[10]有学者在归纳各种类型形式主义表现的基础上，区分了自愿与被迫两种形式主义类型，^[11]乃至更为细分的完全自主自为状态下的形式主义和不完全自主自为状态下的形式主义。^[12]第三类主要考察形式主义产生的原因。若干学者从评价机制、监督机制、管理机制、社会环境、干部自身素质等方面剖析了形式主义从何而来。^[13]有的学者则希望更理论化地提炼出若干概念对形式主义进行归因，如杨华从“责权利”不匹配机制的角度反思了基层治理中形式主义为何发生。^[14]文宏和李慧龙从府际关系信息不对称的视角解读了基层形式主义的本质与逻辑。^[15]彭勃和赵吉以“折叠型治理”分析基层形式主义。^[16]既有研究从总体上描述了形式主义新表现的多种类型，并从多个角度剖析了基层形式主义的源头，这些研究或是从整体治理角度分析形式主义，或是统合分析县镇村的基层形式主义状况，但尚需要进一步补充的是具体至乡村层级治理的形式主义研究，目前乡村形式主义学术考察主要集中在扶贫领域，更为广泛和全面的乡村形式主义研究比较缺乏。^[17]本文在多地调研的基础上，试图更为完整地揭示乡村治理中形式主义的新表现，剖析其内在根源，并提出若干改进对策建议。

二、乡村治理中形式主义的新表现

当前乡村治理注入了一些新的变量，如新的技术、新的资源、新的制度等，新的变量给乡村治理带来了新的驱动力，但形式主义也借助这些新的变量穿了“隐身衣”，换了“新马甲”。

（一）痕迹管理过度泛滥

近年基层治理愈加注重过程痕迹，强调事中监控。所谓“痕迹管理”，就是用图片、文字、视频等方式，表现各项工作在各个阶段的落实情况，如发文要有存档、开会要有记录、活动要有照片、工作要有台账。当前办公技术尤其电子办公技术发展迅速，各种技术应用到治理事务中能让上级在基层更迅速找到人员、更便捷布置事情、更精准确定地点，这些外在条件促使“痕迹管理”更容易实现。痕迹管理本是组织内部正常的监督手段，但一旦滥用，苛求事事要留痕、时时要留痕、处处要留痕，痕迹管理就成为形式主义的新变种——“痕迹主义”。痕迹主义有如下表现形式。

一是过于高频的监督管理。乡村作为治理末梢，既要接受各“条条”如省级、市级、县级的考核与监督，又要接受各“块块”如扶贫、党建、综治、卫生、教育、环保、安监的考核与监督。当前的问题在于上级各条块考核和问责的频率过高。据调研材料估算，一个村每个月至少有10次“迎检”，一年超过100次，而且每次检查必须有复杂的痕迹考核，各条块的事务不论大小巨细都要求乡村干部整理和上报材料。除了纸质材料留痕，上级还利用电子技术迅速采集痕迹，如将乡村干部组建至各种QQ群和微信群，每天群发消息要求群组成员“收到请回复”“完成请上报”，另外还利用微信定位功能和App签到功能让乡村干部随时呈现“身体在场”。乡村干部整日在办公室忙着填表格、写记录，即使下村也是和村民聊不到两句就匆匆忙忙到处合影、到处共享定位以及赶快回复微信群通知，乡村干部忙得焦头烂额，群众观感却很差。

二是过于繁琐的档案制作。痕迹主义催生繁文缛节的“档案制作术”。此类痕迹管理要求材料环环相扣、图文并茂，甚至比法院卷宗还细致，每次整理好的材料堆叠起来动辄半米、一米。一位驻村干部告诉《半月谈》记者，村里搞一次“卫生清扫”就需要9份档案，如村两委的工作方案、村民代表会议记录、思想动员会议记录、片区考评表、贫困户环境卫生名单、贫困户入户考评表、清扫街道照片等。^[18]而“精准扶贫”更是成了“精准制档”，有媒体披露中部某县扶贫干部2017年5月下旬至6月要填的表多达90个，每份贫困户档案数十页，要求有数据、有记录、有照片、有文件，还要有外壳包装，甚至要求不能有错字不能有涂改，一位刚毕业的女大学生因为要应对突如其来的检查，一边哭一边整理了一晚上的材料，因为“扶贫材料实在太多了”。

三是过于表面的考核标准。痕迹管理本是监督手段，但现在手段和目标发生了置换，工作绩效完全等同于痕迹，上级检查工作做得好不好，只看材料准备得够不够，乡村干部准备材料不是为了工作，而是成为工作本身。当“唯痕迹论”盛行，考量乡村干部工作成了谁的记录多、谁的纸张多、谁的文件盒多，谁的分就高，最后从材料“齐不齐”升级为竞争材料“美不美”，你用普通紙，我就用铜版纸加塑封，你用PPT，我就做成炫酷视频，有基层干部调侃，每天自己为了做各种照片、宣传片、展板、简报，接触了各类格式转换、编辑、制作软件，“不知道的人还以为我是在广告传媒公司工作”。^[19]

（二）公共物品过度供给

农村税费改革后，农村从资源提取阶段转变为资源输入阶段。随着美丽乡村建设乃至乡村振兴战略的实施，越来越多的资源以各级各部门项目的形式输入村庄。项目不断增加，但投放准确度没有相应提升，部分村庄以及部分领域出现公共物品资源过度供给，以往城市中存在的“形象工程”和“面子工程”问题在乡村也陆续出现，村庄该补齐的短板没有补齐，没有必要建设的却花大力气建设。

一是过度标准化的规格。一些上级部门急于推广某项事务，僵硬地“一刀切”式布置传达统一模式的标准化建设。有学者在中部某县农村调研时发现各村都在新建或改建村部，因为当地县委组织部要求各村都要整改村部建成标准化的党群服务中心，新的党群服务中心要求五个功能合一，包括便民服务室、党员活动中心、群众娱乐健身场所、便民超市以及村卫生室，各村党群服务中心平均建筑面积为500平方米。^[20]该县农村人口大量外出，村部并不需要这么大的面积、这么多功能，修缮一新的村部大多成为摆设。类似的还有农家书屋建设，很多地方都规定了严格的书屋面积、桌椅数量、书籍数量、书籍品类、门牌标识等等，但建好以后无法调动村民兴趣，如农业科技类书籍占了大部分却由于该领域更新换代迅速而很快过时，在村儿童想看的少儿类图书却很少，结果是大多数书屋利用率很低。

二是过度城市化的建设。很多乡村都解决了水、电、路等基础性公共设施，逐步开始满足生态环境、卫生清洁、文化休闲、健身运动等进一步设施需求。很多设施本可借助本土物件和本土手艺小修小补，一些地方却在修建过程中照搬照抄看似“高大上”的城市建设方案，不仅失去乡土韵味，还浪费大量物力财力。福建省曾于2017年和2018年发布两批乡村建设负面案例，如建设大公园和大广场、模仿欧式官式建筑、路面过度硬化、大面积种植景观草坪、造混凝土假山、推山削坡、填塘砍树等等，这些机械模仿不仅建造成本高、维护成本高，还破坏了乡村田园风貌和自然生态。

三是过度集中化的投入。随着项目资源日益丰富，一些地方愈加热衷营造“典型村”或“样板村”，“造点”不是整合项目资金意义的集中，而是堆砌资源“归大堆”式的集中，目的是在短期之内迅速营造凸显政绩的“点”。上级按照自身意图输入各类项目，明显超出村民实际需求或根本不合需求。当前“造点”的范围从以往的经济村拓展至旅游村、生态村、文化村、艺术村，有些村庄只有简单的山水风光和人文资源，也硬是要打造为历史传统村落或是文创基地，这些只是满足村外人的艺术文化想象而和村民生活无关联，而且投入大、难见效。

（三）科层制度过度复杂

许多地方将基层治理精细化等同于基层治理科层化，不断强调基层人员处理事务方式的正式化和规范化，不断自上而下向乡村移植和复制科层制度，总的趋势是复制城市的制度到乡村，复制东部乡村的制度到中西部乡村。制度移植不是万能灵药，每项制度都有其适用范围，过于复杂的科层制度很多时候不仅无法在村庄中发挥预期效用，还让基层背负了复杂制度运行的高额成本。

一是水土不服的网格化管理。网格化管理是近年城市社区大力实施的管理制度，也在向农村逐步推广，横向到边、纵向到底，村组干部被吸纳为网格员，配备专门的网格化管理手机和App，其中将基层事务分门别类划分，每大类下又有很多小类，大致总共有100多项事务。每天规定网格员要上报若干件事务，并详细记录处理过程。但农村事务并不是均质分配且数量不多，村组干部有时为了填满上报数量，要刻意制造事件，如放一袋垃圾在墙角拍一张照片，处理掉再拍一张。另外有些事务记录时间远比解决时间长，如口角纠纷，村组干部到场调停几句话几分钟就可解决，但登录App配图片和文字进行过程记录却要花一两个小时。水土不服的网格化管理制度变异成为了发现问题而发现问题，为了解决问题而解决问题。

二是过于僵化的村干部坐班制度。为了方便村民办事，很多地方实行村干部工作日定期坐班和轮流值班制度，两委成员明确分工，坐班时要确定人员、确定地点、确定时间、确定责任，处理事务要有记录、有答复、有反馈、有签名，上下班严格考勤，上级还会以打电话、查微信定位等方式抽查。在多数中西部村庄，村干部坐班制度定得过于僵化反而不利于工作开展。首先，中西部村庄事务总量就不多;其次，村里的事情并不是按每天平均分配的，并不需要天天有几位村干部守在村部;最后，中西部村干部较低的工资也难以激励村干部定期坐班。

三是空转的协商和监督制度。有的乡镇和村庄通过治理创新先行先试了若干制度，如“四议两公开”“五议决策法”和村级小微权力清单等，这些制度在当地运行情况良好，于是在全市全省乃至全国推广，但在其他村庄却出现空转的尴尬局面。新的协商和监督制度之所以被创造出来，是因为当地有内生需求，这些村庄大部分是资源密集型村庄，或是征地拆迁村，或是矿产丰富村，或是有较多集体厂房出租的村等。复杂制度是以复杂社会为前提的，村庄资源丰沛到一定程度，自然催生出一系列规范村级权力和分配村级资源的程序，而资源稀缺的村庄，援引了这些复杂制度并无用武之地，最终只能沦为“墙上制度”。

三、乡村治理中形式主义的内在根源

基层的形式主义，根源不在下面，而是上行下效。^[21]分析乡村形式主义内在根源要透过现象看本质，一是不能只看到“新表现”，更要看到固有的“老问题”;二是不能只看到“基层的问题”，更要看到“上层的问题”。“老问题”和“上层的问题”都直指深层的体制机制因素。

（一）压力型体制与权责失衡

“压力型体制”是荣敬本等学者在调研了县乡治理后总结出的概念，指的是县乡各级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。^[22]^（^p28^）这个概念最初用来描绘中部地方实现经济赶超的工作机制，后来研究者发现其既不是一个地域性现象，也不是经济领域的独有现象，而是广泛存在的制度化现象。^[23]上级政治组织将任务和指标层层量化分解，派发给下级组织和个人，限定额度、限定时间完成。压力型体制不只是纵向的某上级组织对某下级组织的压力传导，上级还希望在横向的各下级之间实现“锦标赛”。^[24]“锦标赛”激励之一来自官员晋升，但对乡镇人员来说“天花板”很快到顶，而村干部本就没有纳入正式官僚体系。除此之外，“锦标赛”还有经济方面的奖惩，如个人奖金绩效和项目资金控制等。

压力型体制早期以目标管理责任制为主，但很容易异化为唯结果导向，即只问结果不问过程，乡村干部在实际操作过程中贯彻“策略主义”滥用正式或非正式的手段。^[25]^（p12^）“痕迹管理”正是要解决以往事后控制的弊端，加强事中控制，从只问结果变为结果和过程同样重要。但压力型体制不只有唯结果论的短板，还有更深层次的上下级的权责利不匹配的问题。^[26]^（^p310）乡村组织责大权小利小，上级向乡村派发任务不仅有层层量化分解的一般性操作，还有层层加码、层层转嫁压力的自利倾向。

“痕迹管理”这种新式的监督手段仍是通过旧式的压力型体制下达，很快新技术就被旧制度吸纳。近年来，中央不断强调政府和干部个人的责任意识，并以数字化、档案化等可视性操作强化问责体系，但省市县等地方政府以及各职能部门将問责压力不断规避和转移到乡村组织，把板子都打到基层，于是乡村干部有了迎接不完的检查和制作不完的档案。痕迹管理本意是解决单纯结果导向的问题，希望各级组织将服务群众过程更好展示，结果由于上级压力传导和转嫁，乡村干部反而没有精力走村入户做好服务工作，天天在办公室生搬硬造数字图片，推进服务变成了记录痕迹，注重事中过程监督的痕迹管理再次沦为了只看事后结果的形式主义变种。

（二）项目制与供需错位

税费改革前，农村公共物品主要靠村民通过货币形式和劳力形式自筹，存在的问题是村民上交的提留统筹款有时被乡村干部挪用贪污或被县乡超出村庄范围使用，村民需求没有被很好满足。税费改革后，农村公共物品主要由政府承担，输入资源大幅增加，而且为了解决资源管控问题，政府主要依靠各职能部门的“条条”下放项目并实行专款专用，这种模式被称为“项目制”。

项目制在供给决策方面为自上而下式的分配，输入何种公共物品、公共物品输入至何方都由各级政府部门决定，这导致农村公共物品供给与村民需求不一致的问题依然存在。项目制过于强调“条条”的技术性控制而忽视了基层“块块”的作用，被虚化的乡村组织在公共物品供给方面成为上级部门的依附者。缺少接点联结者，村民自身意愿难以反映，同时国家资源与分散村民也难以对接，政府项目进村落地存在一定困难。单纯自上而下决策的项目制缺少自下而上决策的村民自治和村民协商的配合，信息不对称的村民总是被动接受各种村庄建设，项目制不仅没有促进村民自治还在一定程度上挤压了村民意见表达的空间。

供过于求是项目制固有缺陷在特定形势下的具体表现。随着新农村建设升级为美丽乡村建设再到乡村振兴战略，国家惠农项目总量不断增加、种类不断拓展，地方政府及各职能部门在安排和分配项目中一方面强化了技术控制，另一方面也时常凸显自利属性，忽视村民基础性的、日常性的公共物品需求，根据自己部门政绩最大化、可视化、易宣传性来安排项目的种类和去向，导致各种过度包装、过分美化的项目建设。县市级政府有一定整合资金的信息基础和统筹能力，但“以县为主”等整合模式多用于集中打造示范工程，但造点的选择标准为能否获得本级政府在官僚体系中的认可而非能否具有带动示范效应。^[27]当前丰沛的项目资源很多被用于不切实际、不痛不痒的建设，或者数量过剩，或者形式过剩，项目输入溢出是公共物品供给不平衡不充分的体现，村民不想要的公共物品过多供给，村民想要的公共物品仍然缺失，典型村公共物品堆积闲置，普通村公共物品仍然存在若干短板。

（三）科层制与刚柔矛盾

韦伯将政治组织形式划分为三种理想类型：家父长制、卡里斯玛制、科层制。韦伯虽然将科层制看作是现代最具理性的组织形式，亦指出官僚制有“铁笼”之弊端，个体的价值意义逐步萎缩，沦为科层机器中无灵魂的螺丝钉。^[28]^（p175^）韦伯从个体价值层面看到了科层制的负效应，默顿进一步分析后认为科层制在组织层面也未必能达到理想中的高效，成员对规章制度的服从本来只是组织机构的手段，却常常转化为最终目的，目标与手段出现置换，形式主义和繁文缛节接踵而来。^[29]^（pp350-351^）

当前很多地方提倡基层治理正式化和规范化，具体操作方式却是机械地推动基层科层化。科层制擅长应对内容重复、频繁发生、高度格式化的事务，其在城市社区以及经济发达利益密集的村庄有运作空间。而农村事务是高度总体性的、细小琐碎的、季节性的、偶然性的、重复性比较差且不规范的。^[26]^（p199^）尤其目前很多中西部村庄人员外流且利益稀薄，复杂的科层制耗费成本极大、应用率却很低。嵌入本村的权力文化网络之中的半脱产村组干部，在灵活时间、灵活地点以灵活的形式处理村庄事务，他们在本村有一定的威望和信任度，能基于地方性知识进行协商，在“情理法”三者间熟稔转换，他们是全能型的多面手，能进行兼具低成本、高度灵活性和快速回应性的治理，同时还能在自家的生产经营和村组治理之间找到平衡点。

过于刚性的科层制失去弹性和灵活性，脱嵌于柔性的乡土社会，导致乡村组织悬浮于乡村社会之上。科层制度过度复杂，科层机构规模不断扩大，技术能力不断增强，同时却在丧失与基层社会的亲和性，行政体系对于具体社会问题的感受力和应变力变得迟钝。^[30]官僚权力膨胀并大大强化的同时，却没有找到与民众有效连接的方式，结果科层机构极有可能走向官僚专制。^[31]强制移植网格制、坐班制和议事制，让本应在田间地头的村组干部束缚在办公室，不是从群众中来到群众中去，而是从制度中来到制度中去，导致回应上级科层机构的技术越来越强，而回应群众诉求的能力越来越差。

四、乡村治理中形式主义的解决路径

解决困扰乡村基层的形式主义问题，是完善基层治理体系和提升基层治理能力现代化的重要环节。解决形式主义是攻坚战，也是持久战，应充分认识乡村形式主义的多样性和变异性，瞄着问题去、追着问题走、盯着问题改，既解决老问题，也解决新问题，既解决表层次问题，也解决深层次问题，充分调动广大基层干部的积极性主动性创造性，切实为乡村基层减负。

（一）增强基层组织主体性

解决乡村治理中形式主义的关键在于坚持以人民为中心导向，坚持践行群众路线，乡村基层组织要对接发展所需、基层所盼、民心所向。基层政权机构改革必须面向人民群众、符合基层事务特点，归根到底是要强化其纽带作用。^[32]从而进一步提高乡村基层组织深入群众、组织群众、服务群众的能力，进一步向乡村基层组织放权赋能，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层，人力物力财力投放到基层。通过基层政权机构改革，破解权责划分不尽合理的问题，激发基层组织活力，完善组织权力配置。可借鉴北京平谷区“街乡吹哨、部门报到”经验，强化街道乡镇和村庄社区的主体作用，激活属地基层组织权能，赋予基层组织对于条线部门的考核权和召集权，解决以往各部门遇到基层棘手问题相互推诿而承接上级任务时却层层下派乃至层层加码到基层等问题，扭转以往基层组织“看得见管不了”而各部门“管得了看不见”的问题，保障基层组织能够直面矛盾并且敢于解决矛盾，保障基层组织及时且有效地回應群众需求。

（二）精简基层考核监督

不断增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，切实减轻基层负担，坚决落实中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。首先是严格控制考核总量和频次。各级党委和政府要坚决撤销形式主义、劳民伤财、虚头巴脑的督查检查考核事项，大幅度压缩数量，同类事项可合并进行，涉及多部门的可联合组团进行，防止重复扎堆、层层加码。其次是注重工作实绩，解决重留痕轻实干问题。必要的记录、台账要看，但主要看工作实绩，不能一味要求基层填表格报材料，不能多头重复要求基层填表格报材料，不能简单以留痕多少评判工作好坏，不能工作刚安排就督查检查、刚部署就进行考核，加强常态化了解，多到现场看，多见具体事，多听群众说，更多关注改革发展、政策落地情况和群众获得感满意度。

（三）深化村民自治实践

通过深化村民自治实践，提高村民参与度和获得感，解决自上而下的项目供给与自下而上需求不对称问题。可借鉴成都进行城乡统筹改革试点经验，由地方政府向村庄下达一定数额公共服务资金，由村民通过民主协商、民主投票的方式进行民主决策。供给前，村民可以通过民主协商讨论公共服务资金用于哪项村庄公共物品供给;供给中，很多实施和执行的矛盾是产生在村民之间的，村民可以通过民主协商自我解决而不必激化为村民与政府的矛盾;供给后，村民自己开会解决公共设施建成后如何养护的后续问题，以及如何制止少数搭便车的不合作者。人民群众自己的事情让群众自己商量，既可以提高政府资源投入的精准度，也可以促使村民在协商讨论中获得民主实践训练，增强建设美丽村庄和追求美好生活的内生动力。

（四）挖掘村庄内生治理资源

细致区别村干部监管，要解决的是村干部“脱岗”问题而非“脱产”问题。警惕村干部在职不在岗不在村的问题，如老板回村借村干部头衔捞取政治资本、扩大社会活动面，却长期在外经营不理村务。深入挖掘村庄内生治理资源，在地化激活本村庄的积极分子。在村级层面，一些主要经营在村同时又能获得不低于外出务工收入的年富力强的中年村民，是担任村干部的合适人选。在组级层面，一些负担不重的老年人既有一定空闲又有一定威望，有能力有热情负责组级细小琐碎的事务。这些本村积极分子，由于经济生产劳动在村，他们和村庄有直接的利益关联，更愿意关心村庄的公共物品供给;由于人际网络在村，他们熟悉村庄事件前因后果擅长利用本土知识更顺利更妥善解决村庄纠纷;由于社会文化活动在村，他们常常能够将社会文化领域的权威和声望转化为治理效能，只要赋予他们一定的体制性身份，激发他们参与治理的意愿，就可以实现低成本、高效率的简约治理。

（五）因地制宜分类治理

深刻认识中国农村的多样性，因地制宜进行分类治理，避免“一刀切”和“一锅煮”。如利益密集、经济发达、人口较多、村级事务较多、村干部报酬有保障的村，可以实施村干部职业化，并有选择地复制城市社区治理模式。利益密集型村庄摸索出各种细致的乡村治理制度，这些制度创新提升了当地的治理效率，却不适宜盲目大规模复制推广，因为乡村复杂制度是有运行成本的、是有适用边界的。利益密集型地区由于经济社会快速发展，出现新现象、新问题，因此需要新的更详细的制度。普通乡村并没有那么多的利益和资源需要界定和分配，盲目引入复杂制度却无复杂事务需要处理，复杂制度空转无谓地加大治理负担。经济欠发达、人口较少、人财物外流、事务较少的村庄，就不需强制推广各种复杂的组织设置和规章制度，而是应摸索适合本地情况的简约治理。又如在开展美丽乡村建设过程中，有条件的村庄可发展乡村旅游和休闲农业，但多数普通村落应以整治旧房裸房、整理房前屋后、垃圾处理、污水治理、村道硬化等为重点，大力补齐村庄基础性短板。

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