农机深松补贴政策“普惠性”浅析——基于陕西省澄城县的调查

澄城县农业机械化发展中心

□ 尚秀丽

财政部、农业农村部在《关于农业相关转移支付资金管理办法的补充通知》中提出：“农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助资金、动物防疫等补助经费实施期限至2023年，到期前由财政部会同农业农村部评估确定是否继续实施。”其中，农机购置补贴为约束性任务，将农机深松作业列入指导性任务中。

就是说，农机购置补贴政策实施到2023 年将进行重新评估。从目前16 年实施效果看，推动农机总动力迈上新台阶，加快了农业现代化步伐，拉动了农机工业快速发展，达到了政策设计的初衷。笔者认为，应适时打开农机作业补贴政策由“选择性”向“普惠性”的窗口。本文基于陕西省澄城县的调查说明其充分必要性。

一、政策实施概况

1.政策实施效果

自2005 年以来，澄城县实施农机具购置补贴，2015 年以来又实施了农机作业补贴，两项政策均取得了明显效果，澄城县补贴机具数量剧增。2004 年农机总动力19.3 万千瓦，截至2015 年达到37 万千瓦。其中，大中型拖拉机从不足10 台增加到400 余台，牵引动力由最大50 马力发展到150 马力拖拉机，玉米联合收获机从无到有。农业机械化水平由初级进入中高级发展阶段，机耕率100%，机播率100%，小麦机收98%，玉米机收81%；小型果园机具基本实现一家一户至少一台；农业植保、农业产品深加工等环节进一步向纵深发展。实际上，农机购置补贴政策是中央财政设立的专项资金，目的是鼓励支持农民使用先进农业机械，推动农业机械化进程，实现农业增收农民增效，从数据看政策目的完全达到了。

2. 农机深松作业项目实施情况

从2015 年起，澄城县连续三年实施国家农机深松整地补助项目，每年项目实施面积均为18 万亩，补贴资金540万元。项目操作上，按照“区域布局、整村推进、农民自主、市场运作”原则，以农机专业合作社为基础，完善章程，健全制度，规范管理，组建规范性合作社3 个, 成立作业服务队3 个, 开展深松作业试验示范。验收抽查按照规范在阳光下运行，18 万亩任务均在当年完成。

回过头来看，单项农机作业补贴项目能更好地带动农机具使用，尤其是三年农机深松项目的实施对于大型机具保有量快速增长发挥了重要作用。2005、2006 年，澄城县农机局曾连续两年承担省级保护性耕作项目；2007 至2009 年，又连续三年承担农业部保护性耕作项目，两个项目实施年代较早又都是小范围，当时补贴深松机台数27 台。但在2015年实施深松作业项目时，就拉动了大马力拖拉机大幅度增长，当年新增100 马力以上大型拖拉机79 台，其中，130 马力以上四驱拖拉机从无到有增加了43 台，新增深松机具83台。

二、政策效果分析

没有一成不变的发展，也没有一成不变的政策。农机购置补贴政策在“普惠”农民方面发挥了不可替代的作用，但从现代农业发展的规模化、集约化、机械化要求看，带来的弊端也不可回避。

1. 不利于农机服务组织发展。 笔 者 发 现，2008—2013年期间澄城县果园机械保有量剧增，有的年份购买数量多达600 余台。走访农民得知，这类果园机械补贴后只需四五千元，由于该县南部区域几乎家家有果园，与其请别人作业服务不如自己拥有一台；中小型耕整地机械也类似，农户也只能耕种自家几亩地。这种家家拥有农机的现象，不利于现代农业生产的分工合作。

2. 农机资源闲置现象较为普遍。一家一户购买农机的耕作方式，局限于自家田地里的农活，当作业结束后就要歇业闲置，这种农机利用率太低的现象也是一种资源浪费。另外，由于不具备专业农机合作社的条件，农机具闲暇时保养维修也得不到保障，农机具农忙时往往故障频出，影响了农机效率发挥。

3. 农户购机资金回本慢。既然是自用机具，就谈不通过作业服务回本，这样就增加了农民的种粮成本；如果购机为了提供作业服务，由于机具保有量大，会导致购机户作业量减少，资金回本时间加长，不利于农民资金周转，长期看也不利于农机化发展。

三、建议与措施

笔者认为，农机购置补贴截止之日，就应是“普惠性”农机作业补贴窗口打开之时，意味着从目前的选择性补贴转变为敞开补贴, 从现在到2023年还有3 年过渡期，采取哪些措施才能迈出关键一步呢？

1. 强化农机作业在购机补贴中的主体地位。在现阶段项目实施中，购机补贴和农机作业补贴项目实际上是相辅相成的，购机补贴优先倾斜农机作业补贴所需农机具，发挥作业补贴的主体地位。所有农业补贴的对象最终都是农户，只有农机作业补贴才符合这个根本属性；农机作业补贴也可以加快新型、高性能的农机具尽快使用到农业生产中去，

2. 鼓励农机社会化服务组织发展。随着土地流转速度加快，一家一户模式不代表农机化发展的方向，呼唤农机社会化服务组织提供大规模联合作业。农机作业补贴有利于农机合作社发展，一是有效防止农机资源闲置，提高农机利用率，二是把农民从农业生产中解放出来，从事其他社会活动增加收入，解决了农民外出务工的后顾之忧，有利于现代农业社会化生产。

3. 推动全程全面机械化进程。农机作业补贴政策，有利于实施农业结构调整，如在粮改饲、粮豆轮作和玉米收储制度改革中，可以加大政策引导力度，提高农民对供给侧改革的认识，有利于优良品种的推广、作物品质的提升和农业效益的提高。又如在饲草料产业化中，可以利用政策的引导作用，因地制宜推动规模化种植和机械化作业，促进畜牧业实现高质量发展。

4. 提高农机具效率和绿色作业。由于深松作业一次性完成农作物旋耕、施肥、播种、覆土镇压等复式作业，可以由一台主机配套若干作业机具，这样就自觉提高了机具配套比，有利于发挥农机具利用率。同时，这也是一种少耕免耕技术，减少农田土壤侵蚀，保护农田生态环境，是一种生态效益、经济效益及社会效益协调发展的可持续农业技术。

5. 完善现行农机作业补贴政策。在深松作业补贴实施中，还存在着面积不实、作业质量不达标、有机户素质有待提高等问题，需要完善措施，结合激光测平仪等先进科学技术的使用，提高补贴资金的规范性、有效性和安全性，把国家补贴资金落到实处。

四、结束语

当前我国农机化发展呈现出明显的阶段性特征。2019 年，全国农作物耕种收综合机械化率超过70%，小麦、水稻、玉米三大粮食作物生产基本实现机械化，但地区间和各环节发展不平衡，存在着主要经济作物机械化薄弱环节以及“无机可用”“无好机用”等问题，这就必须依靠自主创新推动农机化转型升级。农机购置补贴政策一路走来的经验证明，惠农政策在引导农机化发展中的作用毋庸置疑，然而，“普惠性”比“选择性”政策更能发挥市场和竞争的筛选功能，更有利于创造公平竞争的环境。

前景就在那边，怎么实现才是关键。当前，农机深松作业补贴政策的实施范围和力度都有限，仍属于有计划安排的“选择性”政策，不利于农机化高质量发展，营造激励创新的公平竞争环境，适时打开农机作业补贴政策由“选择性”向“普惠性”的窗口。Θ