笔谈：中美关系与美国南海政策的变化

【编者按】从2020年2月开始，美国海军在南海的军事存在和军事威慑从规模到频次不断扩大和升级。2020年7月13日，在2016年海牙国际仲裁庭对菲律宾“南海仲裁案”做出“裁决”4周年之际，美国国务卿蓬佩奥发表声明，宣称中国对南海权利主张“完全不合法”。美方的一切迹象和言论，显示出其南海政策正出现危险转型。美国的南海政策植根于中美关系的大背景之下，中美关系的基本状态必然影响美国的南海政策。如何看待蓬佩奥的声明？如何理解中美关系中的南海问题？南海是否存在发生意外或者危机的风险？本刊特邀南京大学中国南海协同创新研究中心执行主任朱锋和中共中央党校国际战略研究院研究员樊吉社执笔，就此问题发表观点。

美国南海政策的危险转型

朱 锋(1)朱锋，教授，博士生导师，南京大学中国南海研究协同创新中心主任；江苏南京 210023。

美国国务卿蓬佩奥2020年7月13日在华盛顿专门就中国的南海岛礁主权和海洋权利声索发表声明，全面抨击中国立场，公然否定中国在南海的海洋权利主张。蓬佩奥发表这一声明的时间选择还别有深意，当天是2016年海牙仲裁庭对菲律宾“南海仲裁案”做出“仲裁裁决”的四周年。特朗普政府借这个时间发表一份针对南海主权和海洋权利争议系统表达“美国立场”的声明，表面上来看，与美国从2016年以来一直主张菲律宾“南海仲裁裁决”应该是解决南海争议的“基本依据”的立场并没有实质性的出入；但从声明的措辞来看，标志着美国政府已经彻底改变了坚持和平解决南海争议的基本目标、对具体的争议不持立场的原有政策，标志着美国不仅想做南海秩序的决定者，更想做南海规则的决定者。这个政策声明更是意味着美国今后的南海政策从“选择性干预”变为“全面性干预”的战略转变。

蓬佩奥表示，美国拥护一个自由、开放的印太，今天美国正在强化“在该地区一个至关重要、具有争议的部分——南海的政策”，而北京“对南海大多数海域的离岸资源权利主张是完全不合法的……为了控制这些资源而展开的霸凌活动也是完全不合法的”。蓬佩奥的声明援引了《联合国海洋法公约》，将2016年菲律宾“南海仲裁案”的“裁决”作为美国的立场基础，以黄岩岛、美济礁、曾母暗沙的主权争议为例，言之凿凿谴责中国将其意志“单方面强加给该地区”，将南海视为其“海上帝国”。但这份声明中指责中国的内容存在着一系列的错误，罔顾事实，只是美国介入南海纷争、分化中国与其他域内国家关系、搅乱“南海行为准则”磋商的借口。

蓬佩奥首先声称中国没有提供南海“九段线”划分的法律依据，“南海仲裁案”是根据1982年《联合国海洋法公约》条款成立仲裁庭并于2016年7月12日做出最终“裁决”，仲裁庭几乎完全支持菲律宾而驳回中国的主张，是因为“九段线”没有国际法依据。而事实上，中国在南海享有的岛礁主权和海洋权益一直以来都具有历史和法理依据。

中国明清时期的地图早已将南沙群岛划入中国的版图。到了第二次世界大战期间，日本南下侵略，占领了中国在南沙和西沙的部分岛礁。二战结束前的《开罗宣言》和《雅尔塔协议》明确要求日本归还在战时窃取的亚洲国家领土。1947年中华民国政府公布的《南海诸岛位置图》以“十一段线”划定了中国在南海的历史性水域和领土主权，而美国并未提出任何异议。直到中华人民共和国成立及其后冷战拉开序幕，美国出于阵营对立和安全战略的考虑，在战后对日领土安排的“旧金山对日和约”中并未言明日本放弃的南沙、西沙等群岛的归属权。中国政府对这一安排表示了明确的反对，并重申了中华人民共和国对于相关岛屿的主权。

《联合国海洋法公约》(简称《公约》)第15条明确写道：“如果两国海岸彼此相向或相邻，两国中任何一国在彼此没有相反协议的情形下，均无权将其领海延伸至一条其每一点都同测算两国中每一国领海宽度的基线上最近各点距离相等的中间线以外。但如因历史性所有权或其他特殊情况而有必要按照与上述规定不同的方法划定两国领海的界限，则不适用上述规定。”这一条款表明《公约》中关于相邻国家间领海界限的划定是允许遵循“历史性所有权”的。在中国能够提出南海领土所有权的历史依据的情况下，美国没有理由否认符合《公约》的主权主张事实。蓬佩奥以“法律依据”缺失为理由，只能说明他对《公约》中具体条款认知不足，或是为了政治目的而刻意忽略《公约》对“历史性所有权”的支持。

在声明中，蓬佩奥反复提及“南海仲裁案”，表示“按照《公约》的具体规定，仲裁庭的‘裁决’是决定性的”，美国“对于中国南海海洋主张的立场与法庭的裁决保持一致”。他还提出了其中最主要的三点：

一是对于仲裁庭认定为菲律宾专属经济区或大陆架的区域，中国不能“合法”主张海洋权利，包括对黄岩岛和南沙群岛主张专属经济区的任何权利。中国在此区域内“妨碍”菲律宾渔业和海上能源开发是“非法”的，单方面采取任何行动去开发这些资源也是“非法”的。中国对美济礁或仁爱礁“没有合法的”领土或海洋权利主张，这两者“完全属于”菲律宾的主权和管辖范围。

蓬佩奥采用“南海仲裁案”的结果作为美国立场的依据，来指责中国的主张不合法，本身就存在很大的问题。菲律宾提起的“南海仲裁案”在管辖权、可受理性、争端定性等方面存在争议。首先，中国与菲律宾在南海的争议本质是领土主权的争端，而根据《公约》第298条，海洋法法庭在领土争端的问题上没有管辖权。中菲南海争议实际上涉及海域划界问题，已经超出了仲裁庭的管辖范围。其次，中菲两国此前已通过双边文件和多边协议决定以谈判方式解决有关争端，菲律宾单方面将中菲有关争端提交强制仲裁不符合国际法。菲律宾作为《公约》的缔约国，在这一争端问题上也无权在未经同为缔约国的中国同意的情况下，提交仲裁程序。因此，仲裁程序本身就不合规、不合理，其结果也不能作为对中国南海主张的立场依据。蓬佩奥拿“南海仲裁案”作为反对中国领土主张的依据，原则上是错误的，也没有任何说服力。

二是针对中国在南沙群岛中有主权主张的岛屿，美国反对中国对越南附近的万安滩、马来西亚附近的琼台礁、文莱专属经济区和印度尼西亚纳土纳岛附近海域的任何海洋权利主张。任何影响他国渔业、资源开发或单方面进行此类活动的行为都是“非法的”。

三是中国对曾母暗沙没有合法的领土或海洋权利主张，曾母暗沙距海平面20米，是一个完全被淹没的地区，距马来西亚仅50海里，距中国海岸约1000海里，任何国家都不能提出领土或海洋权利主张。

关于以上两点，中国在2016年反驳“南海仲裁案”时就提出将南沙群岛作为整体主张海洋权利。《公约》第47条在定义“群岛”的条例中明确说明“群岛”是“指一群岛屿，包括若干岛屿的若干部分、相连的水域和其他自然地形，彼此密切相关，以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体，或在历史上已被视为这种实体”。因此，单独将中国领土主权主张中的组成部分拆分出来进行质疑，就是为了能够套用《公约》进行解释。此外，中国一直保持克制的态度，也没有做出蓬佩奥所说的影响他国渔业和单方面开发资源的行为。通过与声索国的双边协议以及推进《南海行为准则》的落实，中国一直贯彻“搁置争议、共同开发”的主张，并推动地区海洋渔业捕捞和养殖、环境保护、海洋资源保护进一步发展。在南海地区造成渔业冲突、过度捕捞、单方面开发油气等资源的另有国家，蓬佩奥无视事实，强行将这些行为归咎于中国，实际上是为了挑动舆论对中国攻击。

无论中国与其他国家在南海地区存在怎样的领土主权和海洋权利争议，都不是美国插手南海事务的理由。美国作为南海主权争议的非当事国，没有采取立场和介入争议的合法性。蓬佩奥屡屡引用《公约》内容作为法理依据，但美国恰恰是联合国五大常任理事国中唯一一个没有签署《联合国海洋法公约》的国家。如果美国坚信国际法是应该遵守的，应先在国内批准通过《公约》，成为《公约》的缔约国，切实遵守《公约》对海洋主张和权利做出的规定。否则，在将《公约》作为指责他国海洋主张不合法的法理依据时，美国的说法和立场完全不具备任何合理性。

蓬佩奥在声明的最后，抛出了对中国南海维权与维稳政策全新的“美国解读”，污蔑中国想要控制南海，在西太平洋建立“海上帝国”(maritime empire)。他声称，美国将与“东南亚盟国和伙伴站在一起，根据国际法规定的权利和义务，维护东南亚国家对海洋资源的主权”。这一说法，不仅是对中国南海政策栽赃和抹黑，而且预示着美国南海政策将变得更加具有政治、外交甚至军事的干涉性。这一说法更意味着未来美国将会在某些东南亚南海声索国的要求下，对原本是中国—东盟国家之间的南海岛礁主权和海洋权利争议，扩大和演变成美国可能直接介入的、针对中国的外交、政治和军事行动。

近年来，美国一直担心中国海军力量发展和南海的岛礁设施建设。从美国国防部到印太司令部，从美国智库到美国媒体，有关中国想要“实控南海”的焦虑不断升级。随着新冠疫情爆发，美国战略界和政策界更是担心疫情将会给中国打开在南海维权的“机会之窗”。从2020年2月开始，美国海军在南海的军事存在和军事威慑从规模到频次不断扩大和升级。蓬佩奥7月13日的南海政策声明，与疫情爆发以来美国在南海局势上加速对华军事威慑和战略围堵的做法是完全一致的。这份声明旨在为今后美国在南海海域采取更加具有针对性的孤立、打击和分化中国的战略提供依据。声明也将为美国全力推进印太战略提供政治上的合理性。对此，我们需要保持高度的警惕。

南海问题的短期风险与中美长期博弈

樊吉社(2)樊吉社，中共中央党校国际战略研究院研究员，全球治理与国际组织研究所所长；北京 100089。

2020年初以来，特朗普政府在南海问题上采取了一系列政治、外交和军事行动，导致南海局势持续升温，中美在南海发生意外或者军事冲突的风险因此上升。(3)Zhou Bo，“The Risk of China-US Military Conflict Is Worryingly High”，Financial Times，August 25，2020，http：//ciss.tsinghua.edu.cn/info/Opinions/2059，visited on 21 September 2020；Kohara Bonji，“Tensions Rise in the South China Sea：US，Chinese Maneuvers in Neighboring Waters”，August 13，2020，https：//www.nippon.com/en/in-depth/d00601/，visited on 21 September 2020.特朗普政府为何调整在南海问题上的政策？如何理解中美关系中的南海问题？短期内南海是否存在发生意外或者危机的风险？如何妥善应对中美关系中的南海问题？这些都是值得关注和探究的问题。本文将分析中美关系从渐变走向剧变背景下美国南海政策的变化，探究南海问题的短期风险和长期博弈。

一、中美关系新态势与美国南海政策新动向

美国的南海政策植根于中美关系的大背景之下，中美关系的基本状态必然影响美国的南海政策。从奥巴马政府提出“重返亚太”以后，南海问题就开始升温。时任国务卿希拉里在2010年的东盟地区论坛上宣称美国在“自由航行、开放进入亚洲海洋公域以及在南海尊重国际法问题上拥有国家利益”，(4)Hillary Clinton，“Remarks at Press Availability”，Hanoi，Vietnam，July 23，2010，https：//2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm，visited on 21 September 2020.这一表态被认为是美国要改变对华政策的宣言。(5)Gordon G. Chang，“Hillary Clinton Changes America’s China Policy”，Forbes，July 28，2010，https：//www.forbes.com/2010/07/28/china-beijing-asia-hillary-clinton-opinions-columnists-gordon-g-chang.html，visited on 21 September 2020.中美围绕南海问题的博弈自此加剧，期间美国曾经部分介入中菲围绕黄岩岛产生的争端，并支持菲律宾提起“南海仲裁案”；与此同时，美国频繁指责中国在南海的陆域吹填，增加在南海的抵近侦察行动；中美在南海的互动持续升级，双方在诸如香格里拉对话这样的多边国际会议场合针锋相对。为管控在南海问题上的分歧，在2014年和2015年两次首脑会晤期间，中美签署了《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》并完成了“舰舰相遇”和“空中相遇”两个附件。(6)樊吉社：《2015年的中美关系：管控分歧 谋求稳定》，载郑秉文、黄平主编：《美国研究报告2016：2016年大选与美国内外政策》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第135—137页。奥巴马执政时期，虽然美国提出“重返亚太”，不断充实“亚太再平衡”战略的内涵，国防部长卡特也曾表示对中国实施“坚定、温和而强有力的推回”战略，(7)Secretary of Defense Ash Carter，“Remarks by Secretary Carter at the U.S. Naval War College，Newport，Rhode Island”，May 25，2016，https：//www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/781499/，visited on 21 September 2020.但中美关系总体稳定，两国仍致力于管控在南海问题上的分歧。

特朗普执政后，美国对华政策进入调整期，中美在南海问题上博弈随之出现新的变化。美国调整了所谓“航行自由行动”的决策过程，从以前的“一事一议”调整为一揽子年度计划审批；美军在南海开展所谓“航行自由行动”的次数明显增加。2017—2019年，经贸谈判是中美关系中的核心议题，中美围绕南海问题的博弈虽然加剧，但仍非主要矛盾。新冠疫情爆发之后，中美关系从过去三年的渐变状态进入剧变时期，中美战略竞争从经贸领域蔓延到双边关系的所有领域，美国在南海问题上的政策和行动随之出现显著调整，对抗特征愈发明显。

特朗普政府对抗性的南海政策和行动包括如下四个方面。第一，调整政策表态。美国白宫2020年5月20日，白宫发布《美国对华战略方针》，表示要为美国东南亚盟友“发声”，为这些国家提供安全援助以应对中国压力。(8)The White House，United States Strategic Approach to The People’s Republic of China，May 20，2020，p.13.7月13日，国务卿蓬佩奥发表声明，声称中国对南海离岸资源的主张“不合法”，重申美国对2016年“仲裁”结果的肯定与支持。(9)Michael Pompeo，“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”，Department of State，July 13，2020，https：//www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/，visited on 21 September 2020.第二，增加在南海从事所谓“航行自由行动”的频次和力度。据统计，截至2020年8月底美国军舰在南海海域的“航行自由行动”多达7次，美国各类战机在南海空域的飞行频次也显著增加。第三，在南海相关海域较为频繁地开展包括航母参与的军事演习，既有一艘航母参加的军事演习，也有两艘航母同时参加的军事演习。(10)Reuters Staff，“U.S. Navy Carrier Conducted Exercises in South China Sea on Aug. 14”， Reuters，August 15，2020，https：//www.reuters.com/article/us-southchinasea-usa-defence/us-navy-carrier-conducted-exercises-in-south-china-sea-on-aug-14-idUSKCN25B065，visited on 21 September 2020； Ankit Panda，“US Navy Conducts Dual Aircraft Carrier Exercises in South China Sea”，The Diplomat，July 06，2020，https：//thediplomat.com/2020/07/us-navy-conducts-dual-aircraft-carrier-exercises-in-south-china-sea/，visited on 21 September 2020.第四，对负责或参与南海陆域吹填的中国公民实施签证限制，将24家中国公司纳入美国商务部实体名单。(11)Nectar Gan，“US Sanctions 24 Chinese Companies over South China Sea Island Building”，CNN，August 27，2020，https：//www.cnn.com/2020/08/27/asia/us-sanction-south-china-sea-intl-hnk/index.html，visited on 21 September 2020.

美国南海政策的重要变化与中美关系总体状态的变化大致同步，中美关系的总体框架已经发生了部分转变，包括南海问题在内的所有议题也应在这个大背景下进行思考。过去十多年中，中美在南海问题上曾出现很多分歧和争议，但是这些分歧和争议基本上都是进行个案处理，没有对双边关系的状态产生根本性的影响。目前中美关系基本框架发生变化，中美围绕南海问题的博弈非常有可能塑造双边关系的发展方向。特朗普政府处理中美分歧和争端的方式呈现出泛安全化和泛意识形态化的倾向，主张对抗的政治力量开始占据上风，南海问题甚至可能成为中美较量的关键议题。

二、防范南海问题的短期风险

美国对华战略从接触主导转向竞争主导，两国在诸多具体议题上的矛盾因此日益激化且短期内难解，南海可能成为中美分歧最大的领域。过去半年中，美国在南海问题上的政策表态从传统的在领土争端问题上不持立场转向“选边站队”，美国舰机在南海海域和空域的行动也有诱发意外、危机乃至冲突的恶意，中美在南海问题上发生意外、出现危机乃至爆发冲突的可能无法排除，这是短期需要防范的风险，其原因有多重。

第一，特朗普总统的外交安全团队夸大中美南海博弈的意义和价值，认为中国利用南海进行“切香肠”式的地缘战略扩张，因此主张强力“推回”(push back)。美国媒体报道、专家学者论著和官方文献中涉及南海的内容通常会建构一个“宏大叙事”：中国通过陆域吹填“改变”南海现状；中国试图用“强制手段”施压南海其他声索国；中国在南海岛礁上部署军事力量以“控制”南海，进而影响途经南海的商贸活动；中国将南海当作地缘安全扩张的试验场，如果不受阻碍，还可能进一步“扩张”。此种“宏大叙事”建构中国对美国的“威胁”或者“敌人”形象，而其背后则是对中国可能挑战美国亚太影响的深层忧虑：菲律宾为南海声索国，美菲为同盟关系，中国在南海的行动可能挑战美国对菲律宾的安全承诺；中国军事力量的增强将影响美国在南海的所谓“航行自由行动”；中国综合力量上升挑战美国在西太平洋的主导地位，等等。(12)Ronald O’Rourke，“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas：Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，CRS Report R42784，August 28，2020.在中美战略竞争背景下，南海问题被赋予更高的价值，且具有某种“灰色地带”的特征，南海被当成对华实施“推回”战略的优选地点，美国“极限施压”的政策则增大中美舰机相遇发生意外、擦撞或危机的可能。

第二，在中美关系持续下行的环境下，南海问题如果出现危机，管控难度必然很大，危机快速升级乃至滑向军事冲突的风险不能排除。过去20年中，南海问题上已经发生了数次意外或者危机，包括2001年4月的“撞机事件”、2009年3月的“无瑕号事件”、2013年12月的“考本斯事件”等。类似事件在中美两国合作主导、双边关系总体稳定之时，大致得到较为妥善的处置。(13)2012年11月，本人在斯坦福大学访学期间曾访谈主导处理“无瑕号事件”的前海军高官，这位海军上将认为中美之间的热线对该事件的处置起了很大作用，双方通过直接和坦率的对话及时管控事件升级，避免危机外溢。

最近半年，中美舰机在南海相遇频次更高，擦撞风险增大。由于中美关系已经恶化，中美舰机在南海如果出现擦撞，危机升级外溢的风险较高，危机管理的难度很大。以前南海出现的各类意外或者危机均发生在中美关系总体稳定，双边对话磋商渠道大致通畅的背景之下，双方均致力于管控分歧，确保中美关系“斗而不破”。如今双边关系的气氛显然不利于危机管控，任何一方都不可能轻易退让或者被认为做出了退让，危机发生后快速升级的可能性较大。不仅如此，危机管理需要公开或者私下的有效沟通渠道，而当前中美之间公开的沟通渠道运行不畅，而私下渠道也难以保证。公开渠道的关闭、私下渠道的消失，以及双边气氛的紧张，都可能让南海出现的任何一场危机快速升级，并有可能外溢到其他领域。因此，在南海问题上要防范短期风险。

第三，南海出现的意外或者危机有可能进一步“催化”中美关系，加速双边关系的“定性”和“定型”，以至于双边关系可能由此丧失腾挪和缓和空间。如前所述，中美关系虽然已经出现变化，但走向何方尚不明确，美国国内在此问题上仍存在颇多分歧，一些人主张中美实现局部或者全部“脱钩”；一些人主张中美走向“新冷战”；还有一些人强调中美应发展竞争与合作并存的双边关系。在官方层面，特朗普政府一再强调中美在双边关系的所有方面均应实现“对等”，但“对等”并非“对抗”。中国则强调中美之间并不存在意识形态冲突，中美两国应推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。(14)王毅：《国务委员兼外交部长王毅就中国外交政策和对外关系回答中外记者提问》，新华网，2020年5月25日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/25/c_1126027267.htm，登录时间：2020年9月21日。乐玉成：《中美走向合作的大势是挡不住的——在外交学会与美国亚洲协会共同举办的中美关系视频对话上的致辞》，外交部，2020年7月8日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zygy_673101/lyc/XGXW/t1795909.shtml，登录时间：2020年9月21日。王毅：《守正不移，与时俱进 维护中美关系的正确方向——王毅国务委员在中美智库媒体论坛上的致辞》，外交部，2020年7月9日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1796282.shtml，登录时间：2020年9月21日。杨洁篪：《尊重历史 面向未来 坚定不移维护和稳定中美关系》，新华网，2020年8月7日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-08/07/c_1126339837.htm，登录时间：2020年9月21日。

简言之，中美关系仍然存在较多可能性，仍具有一定的可塑性，未来中美关系往哪个方向发展，世界格局如何演进，既取决于双方对具体矛盾和分歧的分析和判断，也取决于两国对世界大势和彼此关系的定性，更取决于各自国家的政策选择。(15)樊吉社：《新冠疫情下的中美关系：态势与愿景》，《外交评论》2020年第4期，第49—70页。

然而，最近一段时期特朗普政府在对华政策上采取了很多过激行动，诸如美国高官频频发表演讲攻击中国、要求关闭中国驻休斯顿总领事馆、制裁中国高新技术公司、制裁中国政府高官、在涉疆、涉藏、涉台和涉港等敏感议题上频繁采取行动等，这些举动试图“把美中关系定位为包含一切的系统性竞争，即将到来的美国选举结果也无法逆转这种定位”，(16)Edward Wong and Steven Lee Myers，“Officials Push U.S.-China Relations Toward Point of No Return”，The New York Times，July 31，2020，https：//www.nytimes.com/2020/07/25/world/asia/us-china-trump-xi.html，visited on 21 September 2020.以实现双边关系的“定性”和“定型”。前述过激行动毫无疑问已经对双边关系产生重大冲击，但特朗普总统第一(或唯一)任期所剩时间不多，这些过激行动仍无法以最快速度完成国内政治动员。如果中美在南海出现一次危机，美国国内在对华政策上的国内政治动员可以很快完成。

三、中美在南海问题上的长期博弈

特朗普政府对华政策的调整将产生较为深远的影响，无论他能否连选连任，美国对华政策均很难回到过去。战略竞争将是美国对华政策的主旋律，至于双边关系能否保持健康的战略竞争或者竞争与合作并存，能否防止战略竞争滑向战略对抗，这均将考验两国的外交智慧。无论如何，南海问题作为中美关系中的重要议题，双方围绕南海问题的较量也必然是长期的。

南海问题属于领土争端，除非出现特别重大的事态，领土争端通常很难在短期内获得解决。过去20年中，当然也有个别领土争端得到快速解决的案例，但其后续影响让相关各方均付出了较大代价。南海问题比一般的领土争议更为复杂，它不仅牵涉更多的声索国，涉及非常复杂的历史问题，并且还有域外国家的介入，各方的政策立场短期内都很难改变。因此，维持现状或许并不是处理南海问题的最优选项，但这属于更可行、更现实的政策选项。

具体而言，随着中美战略竞争加剧以及中国军事力量增强，美国在南海的抵近侦察或所谓“航行自由行动”不仅不可能减少，甚至可能进一步增加；美国还将继续辅助东南亚各国的海上能力建设，提供相关安全援助；美国舰机进入南海海域的频次可能进一步增加，规模甚至可能增大；美国还可能联合其他国家在南海相关海域举行联合军演；南海对于美国近年力推的“印太战略”更是非常关键。美国通过这些象征性的军事行动或者外交姿态展示其在本地区的存在，防范中国在南海进行更多的陆域吹填或者军事部署的行动，表达对其盟友的支持以及宣示其舰机所谓“航行自由”的权利等。(17)Ronald O’Rourke，“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas：Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service， CRS Report R42784，August 28，2020.尽管美国可能采取上述政策姿态或者行动，但它无法改变南海问题已有现状，因此，中美围绕南海问题的博弈应立足于长远，这是处理南海问题的基本出发点；同时，也要着眼全局，把南海问题放在中美关系的整体框架下处理。

立足长期，着眼全局，在南海问题上“与狼共舞”是必须的、可行的、应有的政策选项。第一，中国舰机在南海要捍卫主权和领土安全，对美国舰机的抵近侦察或者所谓“航行自由行动”做出及时、恰当反应。当美国舰机进入南海相关岛礁附近，中国舰机要对其伴飞、伴航、警告、驱离。中美舰机的这种互动可能越来越频繁，对不断强大但仍需加强演练的中国海空军而言，这种舰机互动甚至可以成为练兵方式之一。同时，当美国宣称其舰机有权在南海相关岛礁开展所谓“航行自由行动”，中国舰机也有权利到美国的相关海域从事类似操作。第二，中美南海博弈具有战略性和长期性，中美舰机互动应遵守操作规程，捍卫主权和领土安全的同时遵循“有理有利有节”的基本原则。中美两国签署了《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》，完成了两个附件，这是两个舰机相遇的协议，落实该协议对双方提高海空操作安全、发展新型军事关系意义重大。第三，中美应探索在南海问题上的分歧管控或者危机管控之道。两国在南海互动频次增加，出现意外的可能将随之上升。因此，中美两国宜致力建立各类对话磋商或者危机管控机制，一则防范发生危机，二则在危机发生后管控危机。