莫迪政府经略印度洋的理念、路径与成效

邹正鑫

莫迪政府2014年首次执政后积极调整外交政策，将印度洋视为优先方向，并在国内推动相应的涉印度洋机构改革，如新设海洋事务局、印度洋地区司以及将毛里求斯和塞舌尔纳入印度的邻国范畴等。(1)Ministry of External Affairs，Annual Report 2015-2016，2016，p.18，转引自时宏远：《莫迪政府的印度洋政策》，《国际问题研究》2018年第1期，第106—108页。五年以来，印度通过高层互访、经济援助、军事设施建设和文化交流等形式加强了同印度洋国家的相互联系，扩大了印度在印度洋地区的影响力。2019年，成功连任的莫迪首次出访选择印度洋岛国马尔代夫和斯里兰卡，并在多个场合强调“邻国优先”(Neighbour First)和“地区同安共荣”(Security and Growth for all in the Region，SAGAR)等概念，表明莫迪政府将延续其印度洋政策，继续强化在印度洋的战略存在。本文拟对莫迪政府经略印度洋的主要政策理念进行梳理，分析其推进路径和成效，以期全面把握莫迪政府的印度洋政策及其发展前景。

一、政策理念

从“邻国优先”到“关键岛国”，从“季风计划”到“连接中亚”政策，将“东向政策”升级为“东向行动”，“西望”升级为“西联”等，莫迪政府执政后提出一系列外交理念指导印度外交的全方位发展。在印度洋政策上，莫迪政府除沿袭历届政府主导印度洋这一目标外，采取了更为务实灵活的外交策略，更积极主动地塑造有利的海洋安全环境，扩大印度在印度洋地区的影响力，服务印度的海洋强国建设。具体看来，莫迪政府针对印度洋的政策理念主要有以下几方面：

第一，将印度洋“关键岛国”作为“邻国优先”政策的重要方向之一。第一任期内，莫迪政府的“邻国优先”主要指南亚次大陆，也是传统意义上的“直接周边”(immediate neighbourhood)。第二任期，莫迪从“扩展周边”(extended neighbourhood)的视角来推进“邻国优先”，其范围涵盖东南亚、中亚、印度洋关键岛国乃至西亚、北非。(2)楼春豪：《莫迪第二任期的外交政策转向及前景》，《现代国际关系》2019年第7期，第23页。从莫迪政府近几年的外交行动来看，印度洋“关键岛国”应包括与印度相邻的斯里兰卡、马尔代夫，以及西南印度洋的塞舌尔、毛里求斯和法国海外省留尼旺岛，乃至非洲的马达加斯加等。莫迪政府开展“关键岛国”外交的主要形式包括：一是高层频繁接触，培植亲印政府，扩大印度的政治影响力；二是加大经济投入力度，增强与印度的经济依存度；三是通过防务对话、联合演习、情报共享、基地共建等形式深化军事交流；四是构建双边或多边海洋安全机制，强化与印度洋岛国的海域态势感知能力，目前已形成印度—斯里兰卡年度防务对话、印度—马尔代夫海军参谋对话、多国沿岸监视雷达系统(3)Ministry of Defence，Annual Report 2018-2019，2019，pp.201，203. 截至目前，印度—斯里兰卡年度防务对话已举办5届，印度—马尔代夫海军参谋对话已举办3届。沿岸监视雷达系统目前包括印度、斯里兰卡、毛里求斯、马达加斯加、塞舌尔和马尔代夫，其中马尔代夫于2019年加入。印度计划在斯里兰卡部署6个，毛里求斯8个，塞舌尔1个，马尔代夫10个沿岸监视雷达系统。印度—斯里兰卡—马尔代夫三边海上安全合作等。(4)“Mahinda Rajapaksa’s visit could relaunch India-Lanka-Maldives NSA dialogue”，The Economics Times，https：//economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/mahinda-rajapaksas-visit-could-relaunch-india-lanka-maldives-nsa-dialogue/articleshow/73966158.cms?from=mdr，visited on 8 June 2020.

莫迪政府大力推进“关键岛国”优先政策主要是基于以下考虑：一是各岛国地理位置优越，大多扼守海上战略要道，且联通重要的海上交通线。印度加强与上述国家的伙伴关系有利于其在关键节点部署军事力量和设施，平时通过巡航维护海上交通线安全，确保印度海外经济利益，战时则可封锁或切断敌方的海上交通，掌握战场主动权。二是全面落实印度海洋安全战略。印度将确保海洋邻国安全和获得并保持有利的地区优势海上战略位置作为其海洋战略的核心原则，(5)“India’s Proposed Maritime Strategy”，National Maritime Foundation，http：//maritimeindia.org/indias-proposed-maritime-strategy/，visited on 8 June 2020.印度洋关键岛国对印度意义重大。主导印度洋是印度一贯的战略目标，印度洋关键岛国是印度实现这一目标的重要依托性力量。三是莫迪政府基于地缘政治环境变化而作出的战略调整。有关中国在印度洋的存在早已是印度战略界热议的话题，也是印度制定外交政策的重要考量因素，印度对中国的“一带一路”倡议和对印度周边国家的投资反应强烈。有印度学者认为，随着中国继续扩大在印度洋的存在，印度必须重塑其海洋战略以确保国家安全，相比于其他海洋空间，西南印度洋岛国在构建新的地区安全框架方面意义重大。(6)Das Chinmoyee，“India’s Maritime Diplomacy in South West Indian Ocean：Evaluating strategic partnerships”，Journal of Strategic Security，Vol. 12，No. 2，2019，p.44.

第二，深入推进“地区同安共荣”构想。莫迪2015年访问毛里求斯时提出这一构想，现已发展成为印度针对印度洋地区合作的指导理念。截至目前，尚无官方文件对这一构想进行概述，但通过莫迪2015年在毛里求斯、2018年在香格里拉对话会的演讲，以及印度前外长斯瓦拉吉在第二和第三届“印度洋会议”的讲话可以归纳出，该倡议主要有六个方面的内容，分别是地区安全、能力建设、集体行动、可持续发展、海洋互动和地区联通。(7)“Unpacking SAGAR (Security and Growth for All in the Region)”，The United Service Institution of India Occasional Paper，https：//usiofindia.org/wp-content/uploads/2020/02/USI-Occasional-Paper_2_19-Unpacking-SAGAR-Final-print-File-1.pdf，visited on 8 June 2020.从“地区同安共荣”的内容来看，它将海洋政治、海洋经济和海洋安全等议题联系在一起，是印度开展海洋外交，经略印度洋的重要理论基础和思想基础。这一概念为印度扩大与印度洋国家的战略伙伴关系提供了平台，为加强印度与印度洋海上安全机制(如印度洋海军论坛、环印度洋地区合作联盟等)的相互协同奠定了基础，也为印度拓展海洋外交指明了方向。

“地区同安共荣”构想表明，印度有意长期担任印度洋地区“领导者”和“责任人”这一角色，并将通过能力建设来付诸实施。(8)“Revisiting ‘SAGAR’ - India’s Template for Cooperation in the Indian Ocean Region”，https：//maritimeindia.org/View%20Profile/636602941847320911.pdf，visited on 10 June 2020.纵观莫迪执政以来在印度洋的外交活动，无论是提出“季风计划”，大力发展蓝色经济，或是升级“东向行动”、“海洋花环”，力促环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议，抑或是加强印度洋双边、多边海事行动等，都表明印度的战略逻辑与“地区同安共荣”构想的基本理念相一致。实际上，“地区同安共荣”正是印度海洋战略的一个缩影，也是印度实现其海洋强国梦在操作层面的具体化，莫迪政府采用一种看似更为透明公开、集体参与行动的方式，将印度置于更高的领导地位和道德地位，最终目的仍是维护印度自身安全，打造印度在印度洋的战略优势地位，提升印度在该区域的影响力。

第三，致力于成为印度洋地区“净安全提供者”。“净安全提供者”这一概念的正式使用始于曼莫汉·辛格政府时期，其表明印度在军事力量增长以及海洋强国梦的刺激下，力图在印度洋及更广区域承担安全责任，提升区域乃至国际影响力。印度海军2015年发布的《确保安全的海洋：印度海上安全战略》(Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy)首次对这一概念作了界定，将“净安全”作为“塑造积极有利的海洋环境战略”的核心，该文件指出“净海洋安全”有三个原则：保护和平、促进稳定、维护安全。这就需要印度在保持存在和快速反应、海洋接触、能力建设与提升、发展区域海洋态势感知、海上安全行动和战略交流等方面采取行动。(9)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy”，Indian Navy，http：//indiannavy.nic.in/sites/default/files/Indian_Maritime_Security_Strategy_Document_25Jan16.pdf，pp.81-82，visited on 10 June 2020.净安全提供者观念的提出及实践，表明印度的安全战略观在发生转变：更加注重战略影响力的拓展，借助与多个国家的安全互动，保持对安全热点的适度介入以维持其影响力的存在和发挥。(10)刘红良，吴波：《印度作为净安全提供者的观点、现实及制约》，《南亚研究》2017年第2期，第94页。

时至今日，“净安全提供者”已发展成为莫迪政府开展印度洋外交的重要工具，其与莫迪总理提出的“地区同安共荣”构想相互呼应，从经济、安全、外交等方面为印度的海上安全行动提供参考。莫迪政府寻求的是成为“地区净安全提供者”的角色，而非类似于地区警察的“安全净提供者”。(11)“America’s Expectation versus India’s Expediency：India as a Regional ‘Net Security Provider’”，National Maritime Foundation，https：//maritimeindia.org/View%20Profile/635953258220603147.pdf，visited on 10 June 2020.为此，印度在向印度洋以及更广区域提供公共产品的同时，格外重视战略伙伴关系的构建，通过与海洋邻国的合作应对海上安全挑战，维护海洋经济与通道安全。在可预见的未来，印度将继续通过军事能力塑造和海洋外交继续深化与印度洋国家的相互联系，向该区域提供更多公共产品和“净安全”，着力塑造印度的优势地位。

二、推进路径

莫迪政府为践行上述印度洋安全理念，一方面从自身出发提升印度的海上军事实力，另一方面大力发展海洋外交和经济外交，深化印度与其他域内外国家在印度洋的军事和经济伙伴关系。

(一)提升印度海上军事实力

为实现经略印度洋的宏伟目标，印度正在建设一支以航母为中心，以战略核潜艇为重点，以先进水面舰艇和常规动力潜艇为主战力量的蓝水海军。印度海军目前约有140艘军舰，220架飞机和17艘潜艇。2019年4月，印度海军高级指挥官会议审定，印度海军的发展目标是到2027年拥有200艘军舰、500架飞机和24艘潜艇，同时在作战、后勤及其他关键领域引入和应用大数据分析、人工智能等先进技术。(12)“Navy working on mega plan to bolster operational capabilities”，The Economics Times，https：//economictimes. indiatimes.com/news/defence/navy-working-on-mega-plan-to-bolster-operational-capabilities/articleshow/69044962.cms，visited on 11 June 2020.但这一计划随后因军费预算有限有所调整。暂且不论其计划调整或进展如何，印度海军现代化建设的目标始终是成为印度洋地区的“主宰者”和世界舞台的重要“玩家”。

在海军装备现代化方面。印度海军一方面在“印度制造”的支持下自力更生，推动军事系统的本土化建设，另一方面加强与美俄等国的防务合作，扩大军备来源，但合作模式已由过去简单的买卖关系逐渐向共同研发转变。在本土化研发与对外采购相结合的发展模式下，国产航母、新型水面舰艇和潜艇等有了长足发展。目前，印度海军现代化主要项目有：“维克兰”号(INS Vikrant)航母、P-15B级驱逐舰、P-17A级隐形护卫舰、海上巡逻舰、P28 ASW轻型护卫舰、“鲉鱼级”常规动力潜艇和MH-60R型海鹰特种反潜直升机等。(13)“India’s Defence Modernisation Programmes”，European Security & Defence，https：//euro-sd.com/2020/02/articles/16213/indias-defence-modernisation-programmes/，visited on 14 June 2020.第一艘国产航母(IAC-1)“维克兰”号航母接近海试，预计2022年交付海军(14)“India’s Indigenous Aircraft Carrier INS Vikrant Set For 2022 Commissioning”，Naval News，https：//www.navalnews.com/naval-news/2020/02/indias-indigenous-aircraft-carrier-ins-vikrant-set-for-2022-commissioning/，visited on 14 June 2020.，第二艘国产航母(IAC-2)“维沙尔”号(INS Vishal)已在概念讨论阶段。仅2019年，印度海军就有多艘舰艇下水：4月，海军第3艘P-15B级导弹驱逐舰“英帕尔”号(Imphal)成功下水；9月，海军P-17A型护卫舰首舰“尼尔吉里”(Nilgiri)号在孟买马扎冈造船厂(Mazagon Dock Ltd，MDL)下水；9月，海军第二艘鲉鱼级潜艇“卡汉德里”(Khanderi)在孟买服役。(15)“Indian Navy becomes more potent with submarine INS Khanderi，new aircraft carrier dry dock and launch of a frigate”，https：//www.financialexpress.com/defence/indian-navy-becomes-more-potent-with-submarine-ins-khanderi-new-aircraft-carrier-dry-dock-and-launch-of-a-frigate/1720658/，visited on 14 June 2020.

在武器装备更新换代的同时，印度海军也在进一步转型升级，根据地区安全形势演变和印度海军的经费预算调整装备发展的优先次序，以使海上安全力量对比朝着有利于印度的方向发展。印度国防参谋长比平·拉瓦特(Bipin Rawat)表示，印度要根据“维克兰”号航母服役后的使用情况决定是否继续建造第三艘航母，当前需要进一步加强潜艇部队和发展海外军事基地。2019年底，印度海军向议会提交报告，计划与私营工业部门在本国建造18艘常规潜艇和6艘核动力攻击潜艇，并将对6艘老旧潜艇进行升级改装，以保证潜艇部队作战能力。(16)“Indian Navy plans to build six nuclear attack submarines：Navy to Parliamentary panel”，Live Mint，https：//www. livemint.com/news/india/indian-navy-plans-to-build-six-nuclear-attack-submarines-navy-to-parliamentary-panel-11577620178800. html， visited on 14 June 2020.印度向来重视航母建设，力求在东西两岸保证双航母部署，此次调整既是受限于资金和技术壁垒，也预示着印度军改进入新阶段，未来将根据战略需要，发展非对称性海洋力量。

近年来，印度也逐步加强在大陆东西两侧的安达曼·尼科巴群岛(Andaman and Nicobar Islands)和拉克沙群岛(Lakshadweep Islands)的军事基础设施建设与升级改造。印度大陆东西两侧的群岛战略位置重要，加强在诸岛上的力量部署一方面便于印度维护专属经济区安全和海上交通线安全，与印度本土海岸安全相互策应；另一方面便于监视印度洋关键海上通道情况，以便在必要时快速调动军事力量，扩大印度在东西印度洋的战略存在。截至目前，印度海军在上述两群岛共设有10个军事基地。拉克沙代夫群岛共有36个小岛，印度海军在卡瓦拉蒂岛(Kavaratti)设有一个军事基地，海岸警卫队在该岛设有一个地区总部。印度还在比德拉岛(Bitra)、安德罗特岛(Androth)和米尼科伊岛(Minicoy)上驻有海军支队(NAVDET)，在阿格蒂岛(Agatti)拥有一条军商两用跑道，目前可供道尼尔228(Dornier 228)等海上侦察机使用。(17)“Lakshadweep Islands：From Fragility to Stability”，National Maritime Foundation，https：//maritimeindia.org/View%20Profile/636633232535687303.pdf，visited on 15 June 2020.东部的安达曼·尼科巴群岛是莫迪政府布局的重点。2019年5月，印度海军启用第三个航空基地“科哈萨”(INS Kohassa)，该基地位于布莱尔港以北约300公里处，未来还将进行跑道升级，由目前的1000米延长到3000米，便于战斗机和远程侦察机起降。(18)“INS Kohassa - A New Bird’s Nest in the Andamans”，Indian Nvay，https：//www.indiannavy.nic.in/content/ins-kohassa-%E2%80%93-new-bird%E2%80%99s-nest-andamans，visited on 15 June 2020.从近年来安达曼·尼科巴群岛周边安全态势和印度的密集军事行动来看，印度未来将在此区域部署更多军力和装备系统。

(二)深化印度洋伙伴关系

作为世界第三大洋，印度洋的地缘战略性近年持续提升，印度洋地区的传统安全格局也更为复杂。综合表现为传统域外大国的强势回归、域内强国群体性崛起以及周边关键性小国战略作用攀升等。对正在崛起的印度而言，三面环海的地理环境决定了其国家安全依赖于海洋屏障，未来的战略拓展方向也限于深海远洋，因此，主导印度洋是印度历届政府的一贯主张。莫迪执政后，更是将印度洋视为印度外交的优先方向，加速推进与域内外海洋国家在印度洋的伙伴关系。印度的长远目标是建立新的印度洋安全结构，确立印度的主导地位。然而美国目前在该区域仍占主导地位，加之中国、澳大利亚、印尼等周边国家海洋影响力的日益上升，对印度来说，发展伙伴关系是一种无奈却也不失为明智的选择。印度一方面借构建与美国等大国的伙伴关系，制约中国等周边海洋国家的影响力，另一方面深化与印度洋关键小国的伙伴关系，扩大印度的海外军事部署，塑造良性有利的海洋安全环境，提升印度的地区认同感和影响力。

莫迪政府主要通过政治互动、政策引领和海军外交三方面构建印度洋伙伴关系。莫迪总理2014年首次执政后就开启了对印度洋岛国塞舌尔、毛里求斯和斯里兰卡的历史性访问，签署了相关军事和经济协议。2019年再次执政的莫迪邀请环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(BIMESTEC)成员国以及吉尔吉斯斯坦和毛里求斯领导人出席就职典礼，就职后首访地选择印度洋国家马尔代夫和斯里兰卡。此外，自2014年以来，莫迪总理完成了对阿联酋、沙特、伊朗、卡塔尔等海湾国家，莫桑比克、南非、坦桑尼亚和肯尼亚等东非国家，印度尼西亚、马来西亚、新加坡等东南亚国家以及澳大利亚的访问，很多国家都是历时多年后印度总理首访。通过总理访问以及回访，印度与上述国家签订了一系列防务和经济合作协定，升级了双方的战略伙伴关系。而在政策引领方面，莫迪政府通过“东向行动”政策扩大与东南亚的经贸合作，通过“西联”政策布控西印度洋地区，通过“连接中亚”加强在中亚地区的利益存在，通过“南进”战略主导印度洋。(19)参见骆永昆：《印度东进东南亚：新进展、动因及影响》，《和平与发展》2019年第2期，第68—69页；蓝建学：《印度“西联”战略：缘起、进展与前景》，《国际问题研究》2019年第3期，第63—67页；张杰，石泽：《莫迪政府的中亚政策》，《国际论坛》2019年第4期，第122页；胡德坤，朱晓超：《印度的“南进”政策与“国际南北运输走廊”》，《南亚研究季刊》2019年第2期，第1—8页。可见，莫迪政府通过高层互动与政策指导相互配合，正在构建以南亚为中心向外辐射的海洋伙伴圈，着力提升印度的地区话语权和领导力。

海军外交是印度构筑印度洋伙伴关系的重要途径之一。莫迪执政以来，印度海军几乎遍访印度洋国家。西印度洋和东非是印度海军访问的重点区域。2018年4月15日到5月23日，印度西部舰队“孟买”(Mumbai)号和“特里坎德”(Trikand)访问南印度洋国家塞舌尔、毛里求斯、留尼旺、马达加斯加和科摩罗。9月4日到10月29日，印度西部舰队“塔卡什”号(Tarkash)和“加尔各答”号(Kolkata)完成了对肯尼亚、莫桑比克、南非和马达加斯加的访问，并参加了在南非海军基地西蒙斯镇(Simons Town)举办的第六届“印—巴—南海演”(IBSAMAR-VI)多国海军海上演习行动。(20)Ministry of defence，government of India，Annual Report 2018-2019，pp.32-33.同时，印度海军东部舰队在印度洋东部的活动也日渐频繁，2019年8月到11月，由“萨亚德里”号(Sahyadri)和“凯坦”号(Kiltan)组成的东部舰队编队访问了越南、菲律宾、马来西亚、泰国和柬埔寨等国。(21)“Overseas Deployment”，Official Website of Indian Navy，https：//www.indiannavy.nic.in/#，visited on 14 June 2020.其次，印度已与域内外国家形成常态化的双边、多边演习机制。在双边层面，主要有印美“马拉巴尔”(Malabar)、印俄“因陀罗”(Indra)、印法“伐楼那”(Varuna)、印英“康坎”(Konkan)、印澳演习(AUSINDEX)、印新演习(SIMBEX)、印斯演习(SLINEX)、印缅演习(IMNEX)等，在多边层面有“米兰”(Milan)和“多斯蒂”(Dosti)等。最后，印度海军也在人道主义援助和防灾救灾、联合巡航、反海盗等方面积极行动，进一步密切了与相关国家的海上合作关系。

此外，印度与其他印度洋沿岸国家签署后勤协议，获准使用他国军事设施，这是印度深化海洋伙伴关系的积极成果，反过来也将进一步促进双方海上关系的发展。2016年与美国签署的《后勤交流备忘协定》规定双方军队可使用对方军事基地进行补给和休整。(22)“India and the United States Sign the Logistics Exchange Memorandum of Agreement (LEMOA)”，Press Information Bureau，Government Of India，https：//pib.gov.in/newsite/mbErel.aspx?relid=149322，visited on 16 June 2020.从这个角度来讲，印度未来有望使用位于吉布提和迪戈加西亚岛的美国海军基地。2017年，印度与新加坡签署海军合作协议，允许印度军舰在新加坡樟宜海军基地进行燃料补给、设备维修等活动。2018年，印度与法国签署了《武装部队相互提供后勤支持协议》和《机密或受保护信息交流和相互保护协议》，印度海军得以获准进入法国海外军事基地留尼汪岛。(23)“Indian Navy Finally Gets Access To Strategic French Base Near Mauritius”，Indian Defence News，https：//www. defencenews.in/article/Indian-Navy-Finally-Gets-Access-To-Strategic-French-Base-Near-Mauritius-809836，visited on 15 June 2020.近期，印度与澳大利亚签署了《后勤共同支持协议》(MLSA)，允许双方进入对方军事基地以及提供后勤支出。(24)“India—Australia：Indo-Pacific maritime powers ink MLSA for access to military bases”，https：//www.financialexpress. com/defence/india-australia-indo-pacific-maritime-powers-ink-mlsa-for-access-to-military-bases/1981619/，visited on 14 June 2020.据称，印度目前正在与英国、俄罗斯和日本等国协商签署类似协议。对印度而言，获准使用印度洋区域内他国军事设施意义重大，印度不仅可以得到他国的战略物资补给、医疗援助以及设施维修保养等后勤保障，拓展其海军在印度洋活动的广度与深度，也将极大地提高印度与其他国家协同作战、军事融合以及应对海上危机的能力，从而为印度深化印度洋伙伴关系提供更大的空间。

(三)强化印度洋海域态势感知

莫迪执政后更加重视培养海域态势感知意识(Maritime Domain Awareness，MDA)，致力于建设多国参与的印度洋地区信息融合中心(Information Fusion Centre，IFC-IOR)和信息管理分析中心(Informational Management Analysis Centre，IMACIMAC)，构建沿海监视雷达系统(Coastal Surveillance Radar System，CSRS)，以全面掌控印度洋安全态势，构建印度洋联合作战框架。印度海军新版战略强调，海域感知是海上安全的关键要求，也是遏制敌人并保持战略优势的重要工具。(25)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy”，Indian Navy，http：//indiannavy.nic.in/sites/default/files/Indian_Maritime_Security_Strategy_Document_25Jan16.pdf，p.95，visited on 15 June 2020.海域感知是一个广泛的概念，包括对所有行动者(无论是友好的、敌对的还是中立的)和所有方面(海上、海上和海底)的立场和意图的认知。(26)“Expanding India’s Maritime Domain Awareness in the Indian Ocean”，http：//carnegieindia.org/2016/07/25/expanding-india-s-maritime-domain-awareness-in-indian-ocean-pub-64188，visited on 15 June 2020.这一概念的发展主要基于先进的信息通信技术、网络空间技术和精准识别技术进行情报收集、分析和共享，最终建立水下、水面和空中“多位一体”，覆盖近海、远海和区域海洋的态势感知系统。在国家层面，莫迪政府设立了国家海域态势感知项目(NMDA)，成立了国家海事管理局(NMA)，用于协调海军、海岸警卫队、情报部门、内政部、航运部、各邦政府以及渔业部门等多个机构的行动，制定统一有效的海洋政策，维护印度海洋安全。(27)“Apex maritime authorioty for coastal security”，The Times of India，http：//timesofindia.indiatimes.com/articleshow/36316877.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign=cppst，visited on 18 June 2020.

在海域态势感知这一总体规划下，莫迪政府2018年12月在首都辖区的古尔冈(Gurgaon)成立了印度洋信息融合中心(IFC-IOR)，该中心的任务是超越双边关系，收集整理、分析研判和实时共享印度洋上“白色航运”情报信息。印度洋信息融合中心和早前成立的信息管理分析中心(IMAC)相互协调，后者由印度海军和海岸警卫队共同管理，其具体任务是通过使用天基和地面传感器以及其他海军资源获取的数据跟踪印度海岸附近的渔船和商用船舶，提高印度对国家海域的认识。基于各伙伴国的共识，印度洋信息融合中心将印度洋区域的安全威胁划分为六大类，分别是海盗/海上抢劫/海上盗窃、海上恐怖主义、违禁走私、非法移民、非法捕捞和海上意外等。截至目前，印度已经与22个国家和1个国际机构(虚拟区域海上交流中心，VRMTC)签署了信息交换协议，已向参与伙伴国法国和新加坡派驻了联络官。(28)“Sense for sensibility：Maritime domain awareness through the information fusion centre-Indian Ocean Region，” ORF，https：//www.orfonline.org/expert-speak/sense-for-sensibility-maritime-domain-awareness-through-the-information-fusion-centre-indian-ocean-region-ifc-ior-60811/，visited on 18 June 2020.印度海军是该项目最主要参与者，负责中心相关活动的组织和实施，印度海军在其官网增设专门栏目，可直接链接到项目官网。从官网公开信息来看，其关注的都是涉及商船的白色航运信息，以及海上非传统安全领域问题。(29)“Information Fusion Centre-Indian Ocean Region”，https：//www.indiannavy.nic.in/ifc-ior/index.html，visited on 18 June 2020.但不可否认，随着印度沿海和海外雷达网的逐步完善以及海上安全态势的发展，印度有能力监视印度洋上包括他国舰艇在内的一切航行动态，及时预测任何可能新出现的威胁及发展趋势，从而在海洋安全领域占据先发制人优势。

此外，印度海军正在建立“印度洋雷达链”，印度已在其长达7519公里的海岸线上部署了46个沿海监视雷达，并计划在印度洋周边国家设立多个雷达站，其中在斯里兰卡设立6个，毛里求斯8个，塞舌尔1个，马尔大夫10个，这些雷达站将收集印度洋区域船舶运动的综合实时数据，并传输到位于印度本土的印度洋信息融合中心。马尔代夫在整个雷达网中扮演重要作用，2019年4月，印度海军重启在马尔代夫的雷达安装工作，目前正在安装7个新雷达站，升级3个原有雷达站，新装雷达性能更为优越，能将海上目标位置信息、视频和图像等实时传输到中央指挥部。在马的10个雷达站都将与马累附近维林吉里岛(Villingili Island)的马尔代夫海上救援协调中心的一个中央控制站相连，以便向马尔代夫海岸警卫队提供综合海事情况。(30)“Work resumes full steam on Maldives coastal radars”，The Economic Times，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/work-resumes-full-steam-on-maldives-coastal-radars/articleshow/69000819.cms，visited on 18 June 2020.2019年10月，印度还与孟加拉国签署谅解备忘录，获准在孟设立沿岸监视雷达站。(31)“India，Bangladesh sign MoU for setting up a coastal surveillance system radar in Bangladesh”，The Economic Times，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-bangladesh-sign-mou-to-set-up-a-coastal-surveillance-system-radar-in-bangladesh/articleshow/71457316.cms，visited on 18 June 2020.另据报道，印度计划在沿岸增设38个雷达站和5个控制中心，在拉克沙代夫群岛(Lakshadweep Islands)和安达曼·尼科巴群岛也将部署相关系统，进一步提升印度海上力量遂行任务的能力。(32)“BEL to enhance Indian coastal surveillance system”，https：//www.outlookindia.com/newsscroll/bel-to-enhance-indian-coastal-surveillance-system/1730386，visited on 18 June 2020.综合看来，印度在海域态势感知整体战略的引领下，已经初步建立覆盖印度洋区域的监视雷达网和信息处理中心，从而为印度在印度洋海域开展海上安全行动奠定了情报基础。

(四)在印度洋沿岸投资兴建具有战略意义的商业港口

印度洋易受陆上权力格局变动的影响，分布在印度洋东西两侧的若干咽喉要地可较为容易地将印度洋封锁起来，这些地区由此具备了极为重要的战略价值。(33)曾祥裕，朱宇凡：《印度海洋安全环境：新变动与新挑战》，《南亚研究季刊》2020年第1期，第88页。因此，投资兴建位于咽喉要道附近的商业港口便具有重要的战略意义，港口的配套基础设施平时可供海军驻泊休整、物资补给以及舰艇维修等，战时也可能获得海军力量投送和部署上的便利。截至目前，印度在印度洋地区参与建设或获准使用的商业港口达十多个，覆盖印度周边邻国、东非诸国以及西南印度洋岛国，各港口最新情况如下表。

表1 印度在印度洋沿岸承建或参与的港口情况

投资新建海外港口是莫迪政府经略印度洋的重要一环，关乎印度的能源安全、军事安全和政治安全。作为世界第三大洋，印度洋因其关键水道众多导致能源供应线异常脆弱，因此，保卫这些供应线是印度维护国家海洋利益的重要方面。(35)Arnab Dasgupta，“India’s Strategy in the Indian Ocean Region：A Critical Aspect of India’s Energy Security”，Jadavpur Journal of International Relations，2018，22(1)，pp.39，54.通过上表也可看出，印度承建或参与投资的港口大多位于海上战略要地，如扼守波斯湾出口的恰巴哈尔港和杜库姆港(Duqm)，位于马六甲海峡出口的沙璜港，以及印度洋主航道线上的科伦坡港和亭可马里港等，这些港口的功能定位多为货物转运、后勤保障和地区联通等，便于印度协调利用多模式联运，规避海上陆上风险，确保能源物资运输安全。同时，印度的海外港口建设带有强烈的军事色彩，企图通过升级改造港口的基础设施，为印度海军提供后勤补给、装备维修和信息共享等服务。印度一向高度关注中国在印度洋的港口建设，认为中国在印度洋的战略存在“侵犯”了印度的传统地缘政治空间。(36)“India Unveils Maritime Diplomacy in the Indian Ocean Region”，Indian Foundation，https：//indiafoundation.in/articles-and-commentaries/india-unveils-maritime-diplomacy-in-the-indian-ocean-region/，visited on 24 June 2020.相应地，印度在印度洋投资兴建的港口大都靠近中国港口，恰港距瓜达尔港仅100公里，除了在经济贸易方面与中国港口竞争外，印度还可借此监视中国舰艇在印度洋的活动。此外，印度在海外的港口建设及其配套设施建设，如运输网、雷达监听系统和信息网络等建设可为打击海上恐怖主义、维护专属经济区安全等提供支持。

三、成效与前景

莫迪政府经略印度洋政策在政治、安全和外交等领域取得一定成效，但同时也因自身海上军事实力有限、重要项目推进缓慢和大国关系复杂等导致政策推进受到影响。

一是经略印度洋总体战略框架基本确立，覆盖政治、安全和经济等领域，但发展尚不平衡。经过莫迪政府几年来的布局，印度在印度洋地区基本形成了覆盖政治、经济、军事等多个层面的经略框架。莫迪政府通过高层引领几乎同所有印度洋国家(除巴基斯坦)建立了良好的政治关系和外交关系，通过地区互联互通建设和对外港口援助建设等积极发展同印度洋国家的经济联系，通过海军外交、相互合作和军事援助等密切了同印度洋国家的安全联系。但目前该框架尚处于初级阶段，发展很不平衡，尤其是在经济领域进展缓慢。以印度在海外参与港口建设为例，印度在印度洋多个战略要地都有参与他国港口建设的意图和规划，然而，印度在各港口的投资多处于规划或文本讨论阶段，只有恰巴哈尔港取得较大进展，而且印度的海外港口投资都采取与其它国家合作的模式，印度实际出资很少。在主要用途方面，印度参建的海外港口目前大多限于货物运输和地区联通，尚不足以发展成为海外军事基地。

二是海洋安全伙伴关系网络日渐完善，机制化建设趋于成熟，战略协调性得以增强。莫迪执政后，印度的外交政策中融入更多的海洋因素，通过政治互动、政策引领和海军外交行动，莫迪政府加强与南亚国家、印度洋周边国家以及以美日为代表的域外国家的伙伴关系，其海洋伙伴关系网不断完善。同时，印度推进海洋安全合作的机制化建设，已经形成多对双边、多边防务交流机制、联合演习机制、信息共享机制等，与诸大国签署了众多涉及安全对话、防务合作、后勤交流、装备与技术转让、白色航运等海洋安全合作协定。其中，印度与美国的海上安全互动最为频繁，自2014年莫迪执政以来，两国已签署了《美印研发测设与评估协定》《印度—美国防务合作新框架》《美印海军关于非涉密海事信息共享的技术安排》《后勤交换协议备忘录》《通信、兼容与安全协议》等涉海洋安全协议，召开了4次海上安全对话，举行6次“马拉巴尔”海军演习。随着海洋伙伴关系发展和海上安全机制的日益完善，印度与其它域内外国家的战略协调性得以增强，管理海上危机的能力进一步提升。

三是海上军事实力有限，掌控印度洋安全态势的能力不足。虽然印度在海洋领域的安全利益不断扩展，但其海军的预算支出却在下滑，印度海军在国防预算中的份额已从2012年的18%下降到2019—2020年度的约13%，在2020—2021年预算中获得的现代化拨款仅为2668.8亿卢比。(37)“India’s Defence Budget 2020-21”，Manohar Parrikar Institute for Defence Studies and Analyses，https：//idsa.in/system/files/issuebrief/def-bgt-2020-21-040220.pdf，visited on 24 June 2020.资金短缺迫使印度海军削减采购计划，缩减此前提出的2027年拥有200艘军舰、500架飞机和24艘潜艇的计划，同时暂停第二艘国产航母建造计划，将节余资金用于潜艇建设。除军费缩减外，印度在海外的军事基地建设进展缓慢，印海军目前虽在拉克沙(Lakshadweep)和安达曼·尼科巴设有十多个军事基地，但大多缺乏配套的基础设施，可发挥的作用有限。印度海军能力建设方面还存在着计划和实施、装备海外购买和本土制造、合同的签订和实际履行等多种不匹配问题，从而造成意愿和能力的脱节。(38)刘红良，吴波：《印度作为净安全提供者的观念、现实及制约》，《南亚研究》2017年第2期，第90页。海军是莫迪政府经略印度洋的主要依靠力量，但其实力发展与莫迪政府的印度洋战略构想不匹配。在美国仍然在印度洋区域占主导地位的背景下，印度只能寻求以构建伙伴关系的方式，在公共安全和外交领域发挥影响，尚没有能力掌控印度洋局势，实现其主导印度洋的目标。

四是重要节点的项目建设初见成效，但与经略印度洋的政策目标仍有很大距离。在海域态势感知项目下，印度已经初步构建起连接印度本土和印度洋岛国的“雷达链”，并在本土设立信息融合中心和信息管理分析中心，与各印度洋国家共享海洋情报。但目前，两个中心都只关注白色航运，其中仅涉及商船，并且只有常规信息会通过自动识别系统( AIS) 共享。AIS信息包括海上移动通信业务标识码(MMSI)号码、位置、航线、速度、最后访问的港口以及目的地等，这些信息可以通过安装在海岸上的各种AIS传感器以及基于卫星的高/超高频(V/UHF)接收器来获取。(39)斯瓦兰·辛格，钟爱译：《印度在印度洋地区应对安全挑战的途径》，《印度洋经济体研究》2019年第4期，第43页。印度经略印度洋的目标是掌控海域态势发展，因此“雷达链”的构建目标不仅仅是关注白色航运，更可能是对他国海上军事行动的监视，然而就印度目前的监视雷达体系来说，其并非专业化的战略侦察平台，技术水准尚待提高。此外，印度近年来加强在海上飞地安达曼·尼科巴群岛的军事部署和基础设施建设，力图将其打造成为经济枢纽和国防与安全战略的主要中心之一，该地目前已经部署了导弹护卫舰、反潜巡逻机和雷达系统等。但其也面临远离印度本土、生态环境脆弱、军事部署不合理、经济/民用设施发展不足等问题，尚没有发展成为印度海军综合保障基地。(40)“Andaman & Nicobar Islands：Policy of Masterly Inactivity and Benign Neglect to Proactive Development”，Indian Council of World Affairs，https：//www.icwa.in/show_content.php?lang=1&level=3&ls_id=4309&lid=3200，visited on 24 June 2020.

五是与美国、中国大国关系构建面临困境。海上安全合作是印美关系的重要支柱，近年来两国在“印太”框架下战略进一步走近，两国海军之间的合作已成为“双边关系中表现最好的领域”。(41)Vivek Mishra，“India-US maritime cooperation：Crossing the rubicon”，Maritime Affairs，Volume 14，2018，p.15.然而双方在海洋领域存在的分歧和差距也不容忽视。在美国“印太战略”的背景下，莫迪政府仍然珍视“战略自主”，印度有可能迎合美、日等“拉印制华”的战略需求，借力谋求在印度洋的主导地位，但不会完全与之捆绑。(42)楼春豪：《战略认知转变与莫迪政府的海洋安全战略》，《外交评论》2018年第5期，第125—126页。从长远来看，莫迪政府主导印度洋的战略理念与美国的实际存在呈对立态势，两国海洋战略关系的建构基于共同的威胁和相互借重，其稳定性有待检验。在南海问题和“印太”概念上，两国的诉求也相去甚远，莫迪政府谋求的是对印度有利的安全格局，而非出于遏制目的的同盟。在印度的印度洋视野中，中国是其重要的考量因素，印度将中国的“一带一路”倡议和港口建设等视为扩大影响力的举措，与印度的安全问题联系起来。(43)“Cooperation or Competition with China in the Indian Ocean：An Indian Perspective”，Society for the Study of Peace and Conflict，https：//www.sspconline.org/sites/default/files/2018-11/IB_indian-ocean-china.pdf，visited on 25 June 2020.近年来，两国在海洋领域的总体趋势是竞争、分歧大于合作，加之两国的边界问题日益复杂，印度对华关系构建面临不确定性。此外，在中美战略竞争加剧的背景下，莫迪政府的印度洋安全战略面临考验，如何平衡与中美的海洋安全关系、维护积极有利的海洋安全环境是印度需要考虑的问题。

四、结论

随着印度经济社会的发展，其对海洋的依赖也将越来越大，印度洋上的海上交通线关乎印度的能源供给、货物运输和对外贸易，而印度的国家主权也仰仗于海洋边界的安全。莫迪政府将“地区同安共荣”视为与印度洋周边国家和“关键岛国”互动的基石，致力于从政治、经济、外交和安全等多个层面构建经略印度洋的战略图景，但是目前看来，印度缺乏足够的权力或影响力来确保整个地区的安全。在“莫迪2.0”时代，可以预判莫迪政府将沿袭首届时期的印度洋治理理念，加快海军现代化建设和转型升级，在印度洋周边大力发展军事基地和商业港口，增强军事设施和人员部署。同时以“邻国优先”为指导，发展以海军为主导的海洋外交，向周边区域提供更多公共产品，增进与域内外国家的海洋互动和集体行动能力，实现印度洋地区的可持续发展。随着“印太”概念的发展和“四边安全对话”(Quad)的高调推进，莫迪政府倾向从更广阔的“印太”视角审视印度洋，加大与美国及其盟友澳大利亚和日本等国的战略合作，追求更符合印度自身利益的制度安排，提升印度的国际影响力和地区主导力。

对中国而言，印度洋乃至印太地区是中国海洋强国建设和“21世纪海上丝绸之路”推进的重点地区，与中国的安全和经济利益息息相关。中国应管控与印度在海洋领域的分歧，适当照顾印度在印度洋的利益关切，稀释“四边安全对话”和“印太”可能的对华不利影响。同时与印度构建“竞合并存、以合为主”的海上安全关系，积极争取融入印度主导或参与的印度洋地区多边安全框架，向该地区提供更多的公共安全产品，推动地区海洋权力格局朝着有利于中国的方向发展。