国家管辖范围以外海域划区管理工具的类型、划区标准及管理机制*

何海榕

前 言

国家管辖范围以外海域约占全球海洋面积的64%。(1)Jeff A. Ardron，“A systematic Approach towards the Identification and Protection of Vulnerable Marine Ecosystems”，Marine Policy，Vol.49，2014，pp.146-154.它是人类生存和可持续发展的重要区域(2)Olive，Heffernan，“How to save the high seas”，Nature，Vol.557，No.7704，2018，pp.154-156.，攸关各国的生存和发展空间，也是当前国际社会竞争的战略新疆域(3)新疆域是相对各国原来竞争的领域而言，它不是指法律意义上新出现的区域，而是指国家竞争的新领域如外太空、公海和“区域”等。参见自然资源部海洋发展战略研究所课题组：《中国海洋发展报告》(2019年)，北京：海洋出版社2019年版，第241页。。但是，随着现代工业和科学技术的发展，人类活动对国家管辖范围以外海域的资源和环境也造成了巨大威胁。因此，国际社会高度关注国家管辖外海域资源利用与环境保护的问题。相关国际法规则和制度正在深度调整和制定的过程中。2004年联合国大会第59/24号决议设立了非正式工作小组，专门讨论国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用的问题。2018年关于《国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用国际协定》的政府间谈判已经正式启动。其中划区管理工具是讨论的主要议题之一。

中国是“地理不利国”，也是“海洋利用大国”，还是“区域”申请勘探区块最多的国家之一。国际管辖范围以外海域对中国具有重要的经济、社会和战略意义。中国高度重视国家管辖范围以外海域的相关规则的制定。而划区管理工具攸关国家管辖外海域资源利用、保护及利益分配等核心问题。在相关国际立法正在深度推进的背景下，研究国家管辖范围以外海域划区管理工具，有利于中国根据国情主动参与相关实践及国际法规则制定，有益于彰显中国的话语权和影响力。

目前，适用于国家管辖范围以外海域生物多样性养护和管理的划区管理工具主要有“特别敏感海域”“特别环境利益区”“脆弱的海洋生态系统”“海洋保护区”等。这些划区管理工具的主体、客体、目标、划区标准、养护与管理措施等均不同。关于上述划区管理工具，争议最多的是其相互之间的关系问题，如何平衡保护和利用问题，由谁申请、由谁管理、由谁监督的问题。本文将从类型、划区标准、管理机制这三方面对对现有的适用于国家管辖范围以外海域的划区管理工具进行分析研究，尝试回答上述问题，并从中得出一些规律性的认识和启示。

一、国家管辖范围以外海域划区管理工具的类型

国际社会对于“划区管理工具”(area-based management tool，ABMT)的定义尚未达成共识。(4)如2016年国际自然联盟将“划区管理工具”定义为：“在特定的区域内，为实现资源保护和可持续利用的目标而管理人类活动”；荷兰学者莫勒纳尔·埃里克贾普(Erik Jaap Molenaar)认为划区管理工具是为了一个或者多个目标，对国家管辖范围以外海域的一项或者多项人类活动进行更严格的管理，以提供比周围区域更高的保护。Erik Jaap Molenaar，“The international legal framework relating to area-based measures for merchant shipping at the global level”，https：//uit.no/Content/400311/Molenaar%20Int%20Level%2014Leg%20Framework%20ABM%20Global%20 %2012%2009.pdf，visited on Jan. 17，2020；伊丽莎白·桑托(Elizabeth M. De Santo)认为划区管理工具是“为一个或其他多个目的，在一个封闭的空间领域对空间内的人类活动进行更严格管理的手段”。See Elizabeth M. De Santo，Implementation Challenges of Area-based Management Tools (ABMTs) for Biodiversity Beyond National Jurisdiction (BBNJ)，Marine Policy，Vol. 97，2018，p. 34；国家管辖范围以外海域生物多样性保护和可持续利用政府间大会在“主席协助谈判文件”中提出了两种备选定义：第一，划区管理工具适用于国家管辖范围以外以实现特定的目标；第二，划区管理工具指一定的时空范围内，对一个或者多个部门的活动进行管理以达到特定的保护目的，并在该区域提供比周围区域更高的保护。对于划区管理工具的分类也持不同的观点。有的学者根据主体将其分为区域海洋组织设立的公海保护区和国际组织制定的划区管理工具。(5)邢望望：《划区管理工具与公海保护区在国际法上的耦合关系》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2019年第1期，第11页。国际自然联盟将国家管辖范围以外海域划区管理工具分为单一部门划区管理工具和跨部门划区管理工具。(6)International Union for Conservation of Nature (IUCN) “Measures such as Area-Based Management Tools，including Marine Protected Areas”，2016，https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/area_based_ management_tools.pdf，visited on 20 Mar. 2020.国际自然联盟的这种划分方法在国际社会获得较为广泛的认可。因此，本文据此种划分方式对现有的可适用于国家管辖范围以外海域的划区管理工具进行探讨。

(一)单一部门划区管理工具

根据国际自然联盟的定义，“单一部门划区管理工具”是指主管国际组织为了实现一定生物多样性目标而针对特定海域内的某类人类活动进行管理的方式。(7)同上。实践中，适用于国家管辖范围以外海域的单一部门划区管理工具主要有：国际海事组织为了解决船舶污染问题而提出的“特别敏感海域”(particularly sensitive sea area)、国际海底管理局为了解决开发“区域”过程中可能造成的环境问题而提出的“特别环境利益区”(area of particular environmental interest)、联合国粮农组织为了解决拖网捕捞造成的生态和环境问题而提出的“脆弱的海洋生态系统”(vulnerable marine ecosystem)。

上述划区管理工具已有一些国际实践。就特别敏感海域而言，截至2020年3月全球共有17片海域被确定为特别敏感海域。(8)“Particularly Sensitive Sea Areas”，http：//www.imo.org/en/OurWork/Environment/PSSAs/Pages/Default.aspx，visited on 20 Mar. 2020.申请特别敏感海域最为活跃的国家为欧美国家。这些海域主要密集分布在美洲海域、欧洲海域和澳洲海域。有的特别敏感海域是一国单独申请。(9)例如，澳大利亚申请的大堡礁海域，古巴申请的撒巴那—卡玛居埃群岛海域，哥伦比亚申请的马尔佩洛岛海域，美国申请的佛罗里达岛礁海域和夏威夷帕帕哈瑙莫夸基亚国家海洋遗迹，秘鲁申请的帕拉卡斯国家保护区，西班牙申请的加那利群岛海域，厄瓜多尔申请的加拉帕格斯群岛海域，荷兰申请的沙巴浅谈海域。有的特别敏感海域是几个国家联合申请的。(10)如澳大利亚和巴布亚新几内亚共同申请的托雷斯海峡海域，荷兰、丹麦、德国共同申请的瓦登海海域，比利时、法国、爱尔兰、葡萄牙、西班牙和英国6国共同申请的西欧海域，丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、拉脱维亚、立陶宛、波兰、瑞典8国联合申请的波罗的海海域，法国和意大利申请的博尼法乔海峡海域，荷兰申请的沙巴浅谈海。有的国家则将远洋群岛海域设置成特殊敏感海域。(11)例如，西班牙申请的加那利群岛海域，美国申请的夏威夷帕帕哈瑙莫夸基亚国家海洋遗迹，荷兰申请的沙巴浅谈海域。有些海域在申请之前已经采取了一些保护措施。(12)荷兰、丹麦、德国共同申请的瓦登海海域，比利时、法国、爱尔兰、葡萄牙、西班牙和英国6国共同申请的西欧海域，丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、拉脱维亚、立陶宛、波兰、瑞典8国联合申请的波罗的海海域。有的海域已经建立保护区。(13)比如美国申请的夏威夷帕帕哈瑙莫夸基亚国家海洋遗迹，秘鲁申请的帕拉卡斯国家保护区。但上述特别敏感海域主要位于国家管辖范围以内的海域。事实上，国际海事组织制定的相关文件并没有限制特别敏感海域适用于国家管辖范围以外海域。一些国内外学者也对特别敏感海域在国家管辖范围以外海域适用的可能性做了探讨。(14)Julian Roberts，“Area-based Management on the High Seas： Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept”，The International Jurnal of Marine and Coastal Law，No.25，2010，pp.483-522；韩佳霖：《全球海洋治理下的特别敏感海域制度》，《中国航海》2017年第3期，第112页。就“特别环境利益区”而言，2011年国际海底管理局通过了第一份管理计划——《克拉里昂—克利珀顿区环境管理计划》。2012年国际海底管理局理事会根据上述原则和标准以及管理计划建立了“克拉里昂—克利珀顿区”特别环境利益区。而“脆弱的海洋生态系统”的保护与管理主要由区域渔业组织或安排负责。目前，区域渔业组织几乎覆盖了全球主要渔区。而且，越来越多区域渔业组织或安排开始响应和执行联大保护脆弱的海洋生态系统的决议。其中北大西洋渔业组织、南极海洋生物资源保护委员会、地中海渔业总委员会对公海渔业资源的管理较有成效。

从上述分析可以看出，单一部门划区管理工具主要有如下三个特征：第一，它由专门性国际组织制定或提出；第二，对特定海域内的某类人类活动如航行、捕捞或海底采矿等进行管理；第三，为了达到保护海洋环境或者养护生物多养性的特定目的。(15)Erik Jaap Molenaar，“The international legal framework relating to area-based measures for merchant shipping at the global level”，2014， https：//uit.no/Content/400311/Molenaar%20Int%20 Leg%20Framework%20ABM%20Global%20Level%2014 %2012%2009.pdf/，visited on 17 Jan. 2020.

(二)跨部门划区管理工具

根据国际自然联盟的定义，“跨部门划区管理工具”主要是指基于特定的目标，对多个涉海部门或者组织机构相互合作和协调对特定海域内人类活动进行综合管理的工具。(16)International Union for Conservation of Nature (IUCN)，“Measures such as Area-Based Management Tools，including Marine Protected Areas”，2016，at https：//www.un.org/depts/los/ biodiversity/prepcom_files/area_based_management_tools.pdf/，visited on 20 Mar. 2020目前，这类划区管理工具的主要代表是“海洋保护区”(marine protected area)。相关的实践主要有：2002年法国、意大利和摩洛哥建立了地中海派拉格斯海洋保护区(The Pelagos Sanctuary)，保护东北大西洋海洋环境委员会设立的海洋保护区网络，南极海洋生物资源养护委员会建立的南奥克尼群岛保护区和罗斯海保护区以及由百慕大政府牵头建立的马尾藻海保护区。这种划区管理工具的特征主要为：第一，它由区域性国际组织或者国家设立；第二，其具有多重管理目标；第三，对特定海域内的几乎所有或者主要的人类活动进行管理。(17)详情参见本文附表。与单一部门划区管理工具相比，它具有区域性、多元性和综合性的特点 。

从上述分析可以看出，二者除了上述主体、客体、目标和管理对象多寡的区别外，它们的差异性还主要体现在代表性和合法性上。如前所述，单一划区管理工具主要是由专门性国际组织建立或者经其认可设立。这些专门性国际组织一般依据普遍性国际公约而建立，其缔约国的数量不仅包括了世界上绝大多数的国家，而且涵盖其管辖领域的主要活动国。因此，它们制定的法律文件往往具有普遍约束力。如国际海事组织的成员国有174个(18)中国外交部网站，“国际海事组织”，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183 /gjs_673893/gjzz_673897/gjhs_674039/gk_674041/，登录时间：2019年5月19日。，其法律文件和决议都是会员国一致同意通过的。国际海底管理局代表全人类负责管理“区域”内的矿物资源，并有权采取必要措施以确保有效保护海洋环境，使其免受这类活动可能产生的有害影响。这些国际组织提出的划区管理工具的代表性和合法性均得到了国际社会的认可。而跨部门划区管理工具属于新兴事物。目前，主要由区域国家或者区域性国际组织建立，其多根据区域性协定而建立。(19)参见本文附表。它们是否能够代表所有国家或者全人类对国家管辖范围以外海域进行管理还存在争议。但从管理的效果来看，跨部门划区管理工具优于单一部门划区管理工具。它基于生态系统的管理方法对特定的区域进行综合管理，突破了部门和行业的限制，能够有效地消除或者减轻人类活动的累积性影响。虽然不同部门之间的协调成本较高、效率较低，但基于生态系统的综合保护与管理比单一部门的管理与保护的效果更好。

单一部门和跨部门划区管理工具，不仅有区别也有共性。它们具有以下共同特征：第一，区域性。它们均适用于国家管辖范围以外海域的特定地理范围。第二，保护性与管理性。在特定的时空范围内，它们对人类活动进行较为严格的管理和对海域进行较高程度的保护。只不过单一部门划区管理工具的管理对象为某类人类活动，而跨部门划区管理工具的管理对象为特定区域内几乎所有人类活动。第三，目标性。无论单一部门的划区管理工具还是跨部门的划区管理工具均有明确的管理目标。只是单一部门划区管理工具的目标比较单一，而跨部门划区管理工具的目标比较多元。第四，长期性。它们均对对特定的海域进行较为长期的管理和保护。因此，可以将适用于国家管辖范围以外海域的划区管理工具定义为：适用于国家管辖范围以外的特定的时空范围，基于一个或者多个目标对一种或者多种人类活动进行长期管理，对特定海域提供较高程度保护的管理工具。

从上述分析可以看出，跨部门划区管理工具与单一部门划区管理工具各有利弊。如前所述，跨部门划区管理工具基于生态系统对特定海域进行综合管理，更符合海洋治理要求，而且也能更好养护海洋资源和实现海洋的可持续发展。但是，作为新兴事物，其法律规范和实践尚在形成发展中。其建立方式、划区标准、管理机制尚未形成国际法规则或者惯例。其法律效力较低，仅对一定地理范围的缔约国具有约束力，有时对缔约国也仅具有建议的性质。而单一部门的划区管理工具法律规范较为完善，具有普遍的适用性。但这类划区管理工具仅对单一行业或者单一物种进行管理和保护。因此，二者宜结合适用，取长补短。从实践来看，结合适用不同的划区管理工具也不乏其例。如澳大利亚大堡礁保护区和地中海派拉格斯保护区同时适用了跨部门和单一部门的划区管理工具，即结合适用了海洋保护区与特别敏感海域。东北大西洋海洋保护区的部分海域也存在不同类型的划区管理工具结合适用的情形，即由保护东北大西洋海洋环境委员会建立的海洋保护区与由区域性渔业组织建立的管理渔业的单一部门划区管理工具并存。从现有的法律文件来看，二者也是兼容的关系而非排斥的关系。如2007年《海洋和海洋法——联合国秘书长报告报告》将海洋保护区、禁渔区、禁捕区、保留区、特殊区域和特别敏感海域等划区管理工具列为并列关系。(20)沈寒：《公海海洋保护区的合法性探究》，《中国国际法年刊》2015年第1期，第393页。

二、国家管辖范围以外海域划区管理工具的选划标准

划区管理工具的选划标准是确定专门管理和保护一定海域范围的标准。它是适用划区管理工具的前提和基础。它的确定，表面上是技术和科学问题，事实上涉及划区管理工具的规则制定权。它对未来国家管辖范围以外海域划区管理工具的适用、对人类活动的管理、对各种海洋权利和利益的协调以及国家管辖范围以外海域法律秩序的构建，均具有重要意义。因此，国际社会对此高度关注且争夺激烈。

(一)特别敏感海域

特别敏感海域的划区标准主要依据是国际海事组织的相关决议。1991年国际海事组织通过了A.720(17)号决议，制定了《特别敏感海域确定和指定指南》(Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas)。1999年该组织又通过了A.885(21) 号决议完善相关工作程序。2002年大会通过了A.997(22)号决议，替代1999年的A.885(21) 号决议。这项决议在原有指南的基础上简化了相关规定。2005年国际海事组织在第24次大会上通过A.982(24)号决议，对《特别敏感海域鉴定和指定指南》进行了修订。

根据上述这些法律文件的规定，国际海事组织对特别敏感海域的划区标准制定了明确的实体和程序要求。就实体要件而言，特别敏感海域需要同时满足以下三项要求：第一，特定的海域必须满足生态学标准(21)生态标准主要有：具有生态的独特性或稀少性，作为某些鱼类的关键栖息地，具有生态代表性，具有生态多样性，具有很强的生态繁殖能力，作为生物的关键产卵地，具有生态结构的依赖性，具有生态的脆弱性，具有未受人类侵袭的自然性，具有生物地理的重要性。、社会文化与经济标准(22)社会文化和经济标准主要有：具有特别的经济益处，具有娱乐旅游的重要性，对本地居民的生存具有重要意义。或者科学与教育标准(23)科学和教育标准主要为：具有生态和环境的研究意义，能展示特别的生态现象。共17项标准中任一项。第二，被申请海域具有敏感性，易受航行活动损害。如因船舶种类、交通特征、船载货物(有毒有害或者化学物质)、水文气象等因素的影响，特定的海域容易发生船舶事故造成海洋环境污染。第三，申请国还必须提出一项具有公认的法律基础的保护措施。就程序要件而言，申请的主体必须是国际海事组织的成员国，然后由国际海事组织根据上述法律文件的规定判断特定的海域是否符合有关要件并有必要建立。如果获得该组织的认可，申请国还须依国际海道测量组织( International Hydrographic Organization，IHO) 的符号和方式将所有拟采取管理措施绘制成图，并且须按照《联合国海洋法公约》以及一般国际法规定的方式对特定的海域进行管理。(24)International Maritime Organization Resolution A. 982 (24)，“Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particular Sensitive Sea Areas”，London： IMO，2005，p. 9.

从这些规定和要求可以看出，国际海事组织制定的特别敏感海域的选划标准比较综合，确定程序比较明确。

(二) 脆弱的海洋生态系统

脆弱的海洋生态系统的选划标准主要由联合国粮农组织制定。2009年联合国粮农组织根据1982年《联合国海洋法公约》和1995年《联合国鱼类种群协定》等国际公约以及联合国大会第61/105号决议的要求，制定了《公海深海渔业管理国际准则》(International Guidelines for the Management of Deep-sea Fisheries in the High Seas)。它旨在帮助区域渔业组织和各国确定“脆弱的海洋生态系统”以保护公海渔业资源，主要着眼于对公海底层水域渔业活动的管理，促进对公海渔业生物资源的长期保护和可持续利用，防止不当的捕捞方式对脆弱海洋生态系统的严重损害。根据该准则，“脆弱的海洋生态系统”(vulnerable marine ecosystem)是指这样的特定海域，其生态系统的物质性或者功能性脆弱，容易受人类活动的干扰，而且恢复过程缓慢或者无法恢复。根据联合国粮农组织的规定，脆弱的海洋生态系统需要满足以下一些特点：该海域的环境、生物或者生态系统具有独特性、稀有性、脆弱性，具有栖息地的功能、构成物种生命史且难以恢复，且生态系统结构复杂。(25)FAO，“International Guidelines for the Management of Deep Sea Fisheries in the High Seas”，Rome，2009．

联合国粮农组织制定的“脆弱的海洋生态系统”的选划标准主要基于海域的生态特点，仅具有建议性质。

(三)特别环境利益区

2007年，为了防止由于开发利用“区域”资源对其环境和生物多样性造成干扰和破坏，落实国际海底管理局及承包者承担的环保责任，国际海底管理局提出设立特别环境利益区的建议。(26)L. M. Wedding，S. M. Reiter，C. R. Smith，“Managing mining of the deep seabed”，Science，Vol.349，No.6244，2015，pp.144-145.此后，其明确了选划标准和原则。

根据国际海底管理局的规定，特别环境利益区需要同时符合脆弱性、代表性和完整性三项要求。(27)See ISBA/17 /LTC/7，https：//www.isa.org.jm/documents/isba17ltc7，visited on 16 Jan. 2020.具体而言：第一，特别环境利益区的海洋生态系统具有脆弱性；第二，它能代表不同生物地理区域的所有生态系统、生境、群落和物种；第三，它的规模需足够大，可以保证选定的地貌生态活力及其生态系统全部得到保护。另外，其选划需要遵循以下几项原则。第一，需要与现有的国际法律制度相兼容；第二，尊重现有的勘探水平，最大限度减少对社会经济的影响；第三，维持可持续的完整无缺的健康的海洋生物种群；第四，考虑“区域”的生态梯度；第五，保护各种类型的生物栖息地；第六，在勘探区块和特别环境利益区之间建立缓冲区，使其最大限度地免受人类活动的影响和干扰；第七，为了便于识别和管理应该采用直线边界，该边界一般由法律和技术委员会根据海域空间管理和环境管理原则在分析大量可靠数据的基础上确定并绘制。(28)同上。

国际海底管理局制定“特别环境利益区”的标准和选划原则本质上属于其依据职权制定的环境保护区政策。它是否会为承包者和担保国带来新的法律责任和义务尚不明确。(29)张克宁，朱珍梅：《国际海底区域环境管理计划评析——基于克拉里昂—克利珀顿区实践》，《边界与海洋研究》，2020年第1期，第27页；薛桂芳，徐向欣：《国际海底管理局适应性管理办法的推行及中国的应对》，《中国海商法研究》，2017年第2期，第57页。

(四)海洋保护区

国家管辖范围以外海域海洋保护区尚未形成统一的划区标准。它们主要包括现有的海洋保护区实践中反映出的划区标准和《生物多样性公约》缔约方大会提出的“具有重要生物和生态学意义的海域”科学标准。

1.海洋保护区实践的划区标准

现有的国家管辖范围以外海域海洋保护区的实践，除了东北大西洋海洋保护区外主要根据科学家或者科学研究机构的建议而确定，尚未形成明确的划区标准。例如，地中海派拉格斯保护区根据特提斯研究所(Tethys Research Institute)的提议而建立，南大洋海洋保护区依据科学家的建议而建立，马尾藻海则是在百慕大政府和知名科学家的积极推动下而建立。

东北大西洋保护区制定了明确的划区标准。根据2003年东北大西洋保护海洋环境委员会制定的《关于海洋保护区网络的建议》和《关于识别和选取〈保护东北大西洋海洋环境公约〉下海洋保护区的指南》(以下简称“指南”)附件1规定。(30)https：//www.ospar.org/convention/agreements?q=Guidelines+for+the+Identification+and+Selection+of+Marine+Protected+Areas+in+the+OSPAR+Maritime+Area&t=&a=&s=，visited on 30 Jan. 2020.

具体而言，其确定海洋保护区的生态标准主要有7个：第一，濒危性或者衰退性，即潜在的海域对濒危或者正在衰退的物种、生境和生物群落非常重要；第二，重要性，即潜在的海域对重要的物种、生境或者生物种群很重要；第三，生态性，潜在的海域具有重要的生态意义，在该海域生境类型或者生物种群占有高比例，或者物种的任何生命周期的在该海洋与占有高比例，或者是重要的觅食、繁殖、交配、越冬或休眠区，或者是重要的育苗区、幼体或产卵区。或所代表的物种或特征的高自然生物生产力；第四，生物多样性，即该海域具有较多的生物类型或者包括较多类型的生境或者生物种群；第五，代表性，该区域包含一些生境/生物群落类型、生境/生物群落复合体、物种、生态过程或其他自然特征。这些特征在《保护东北大西洋海洋环境公约》管辖海域或其不同的生物地理区域和分区域中具有代表性；第六，敏感性，该海域含有大量非常敏感或敏感的生境、生物群落或物种；第七，自然性，由于人类活动干扰较少，或者该海域尚未出现退化，其物种、生境仍然保持着较自然的状态。需要注意的是，作为潜在的海洋保护区的海域满足上述几项标准即可，无须满足上述所有标准，但须依据可获得的最佳科学知识判断是否符合上述标准。

根据“指南”附件2，海洋保护区的实践标准共有6项：第一，该海域的面积需足够大，能够实现设立保护区的目的，既要保证海洋生态系统的完整性，又要适合对其进行有效管理；第二，恢复的可能性，即在适当的管理下该海域恢复到更自然状态的可能性；第三，接受程度，即对该海域的保护需要能够得到利益相关方以及决策层支持(stakeholders and political acceptability)；第四，成功管理的可能性，即管理措施的制定和实施(如立法、相关部门、资金、科学知识等)需能够实现保护区的目的；第五，人类活动对该海域的潜在损害，主要是指人类活动在短期内可能对该海域造成重大损害；第六，科学价值，即该海域具有较高的科学研究与监测价值。

东北大西洋海洋保护区的确定需要遵循以下标准和步骤：首先，需要根据“指南”附件1的中生态标准(ecological criteria)确定建立保护区的潜在区域。其次，再结合附件2中的实践标准(practical criteria)确定建立保护区的优先海域。再次，根据附件3中的使用标准(useful criteria)确定建立海洋保护区的海域。最后，需要根据“指南”附件4向保护东北大西洋海洋环境委员会提交相关信息。

该海洋保护区选划标准对于《保护东北大西洋海洋环境公约》的缔约国具有法律约束力。

2.《生物多样性公约》的划区标准

2008年《生物多样性公约》第9届缔约方大会通过了关于国家管辖范围以外海域的海洋保护区科学标准，全称为“用于确定公海水域和深海生境中需要保护的具有重要生态或生物学意义的海洋区域(Ecologically or Biologically Significant Marine Areas)的科学标准”(以下简称“EBSAs”科学标准)。《生物多样性公约》意在让“EBSAs”科学标准成为全球通用的建立国家管辖范围以外海域海洋保护区的科学标准。

念蓉摁响门铃，里面没有动静。念蓉站在门口等了一会儿，里面仍然没有动静。念蓉长舒一口气，转身，往回走。她走出约十几米，身后传来“嘎吱”一声，回头，房间的木门被推开一隙，一个女人的半个身子从门缝里探出。女人眯着猫般的眼睛看看念蓉，脸上没有任何表情，然后，门被轻轻关上，念蓉被冻在那里。

该标准主要包括：第一，海域具有独特性和稀缺性。这主要指海域具有唯一的少数的生物物种、种群或群落，或者具有独特的稀有的生物栖息地或者生态系统，或者具有独特的地理形态或海洋学特征。例如，马尾藻海的海洋生态系统及其物种均具有独特性。再如，深海生境中的珊瑚礁、热液喷口、海底山脉等海洋生态系统也具有独特性。第二，海域对生物物种的成长各阶段具有特别重要性。与其他海域相比，特定的海域更适合生物繁衍、生长与生存。例如，繁殖地、产卵区、育幼区等海域或者洄游生物的栖息地、觅食区、繁殖地或者洄游路径等。第三，海域对于濒危物种和生境具有重要意义。特定海域对于生物或者生境的恢复具有重要意义。例如，地中海派拉格斯保护区是海洋哺乳动物的重要栖息地和繁育地。第四，海域易受侵害，脆弱、敏感且恢复缓慢。如果在这些海域人类活动或者自然事件得不到有效管理或者以不可持续方式开展，海域的环境和生物多样性就可能出现风险。例如，繁殖能力低、生长周期长、性成熟时期长的鲨鱼生存的生境。还如，冰封地区的生态系统和环境都比较脆弱，对船舶污染的影响极为敏感。第五，生物生产力。这主要是指物种、种群或群落的海域具有较高的自然生物生产力。第六，生物多样性。海域具有丰富的生态系统、生物栖息地、生物种群和群落，相对较高的生物多样性。例如，海山、沿海和汇聚区、冷珊瑚种群、深海海绵种群。第七，自然性。它主要是指特定海域的自然程度相对较高。换言之，受人类活动干扰少或者未受到人类活动的影响。(31)“UNEP/CBD Report of the Expert Workshop on Ecological Criteria and Biogeographic Classification Systems for Marine Areas in Need of Protection”，UNEP/CBD/EWS.MPA/ 1/2，Nov.13，2007，Annex II，http：//www.cbd.int /doc/meetings/mar/ewsebm-0 1 /official/ewsebm-0 1 -02-en.pdf/，visited on 16 Jan. 2020.《生物多样性公约》缔约方大会强调对上述标准的判断，要根据客观充分的科学数据判断，而且，这些特点应该在全球或者区域等较大的海域范围内识别。

为了该标准在全球范围内获得认可，《生物多样性公约》缔约方大会对此不断完善并积极推广。如它通过召开区域研讨会的方式指导国家运用“EBSAs”科学标准，并与有关国际组织和感兴趣的国家分享信息。2009年《生物多样性公约》通过第 IX/20号决议，为该标准的运用提供指导和帮助。(32)“AZORES SCIENTIFIC CRITERIA AND GUIDANCE for identifying ecologically or biologically significant marine areas and designing representative networks of marine protected areas in open ocean waters and deep sea habitats”，www.cbd.int/doc/meetings/mar/ebsaws-2014-01/other/ebsaws-2014-01-azores-brochure-en.pdf，visited on 20 Jan. 2020.2012年在《生物多样性公约》第十届缔约方大会通过第X/29号决议，主张通过召开区域研讨会的方式帮助有关国家和机构使用该标准，强调利用现有最佳可获得的科学技术信息将土著和地方社区的传统知识纳入该标准，并呼吁有关机构帮助最不发达国家、小岛屿发展中国家和转型期国家加强能力建设，还建议秘书处建立信息分享机制和培训手册，鼓励缔约方、其他政府和有关国际机构单独或者合作对管辖海域进行识别。(33)“Sustainable Ocean Initiative”，https：//www.cbd.int/marine/doc/soi-brochure-2012-en.pdf/，visited on 29 Jan. 2020.值得注意的是，在运用与推广EBSAs科学标准方面发达国家比发展中国家的积极性高。例如，日本、法国、英国、澳大利亚等发达国家大力在技术或者资金上支持上述活动。

近年来，该标准的影响力不断扩大。据统计，《生物多样性公约》的秘书处已经对全球90%以上的海域完成“具有重要生物和生态学意义海洋区域”的识别。(34)刘岩等主编：《国家管辖外海域海洋生物多样性养护及可持续利用》，北京：经济科学出版社2018年版，第19页。全球有90多个国家和地区以及所有涉海的全球性和区域性国际组织均加入这一进程。(35)同上，第20页。这些被识别的海域未来将作为海洋保护区的潜在区域。需要强调的是，这一标准不具有法律约束力，只是建议性质，由相关主体自愿选择适用。它既可适用于《生物多样性公约》的缔约方，也可适用于非缔约方。

从上述划区管理工具的划区标准来看，目前相关的国际法规则尚未确立。现有的划区标准都包括海域的生态因素，并且强调利用科学知识对于特定的海域进行识别。其中，单一部门划区管理工具的划区标准由专门的国际组织制定，较为统一和成熟。而作为跨部门划区管理工具的划区标准尚未统一。

三、国家管辖范围以外海域划区管理工具的管理机制

单一部门和跨部门划区管理工具的管理对象管理机制各不相同。以下将结合实践对现有划区管理工具的实践进行分析。

(一)特别敏感海域

国际海事组织负责研究和制定特殊敏感海域规则与制度，并决定是否建立。特别敏感海域由缔约国单独或者联合向国际海事组织申请，并负责管理。

在特别敏感海域采取的措施需要符合国际海事组织的要求，由申请国负责执行。其法律依据主要为以下三类。第一类是国际海事组织所制定的法律文件提到的任何保护措施。这类措施主要包括根据1973 年《国际防止船舶造成污染公约》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships)及1978 年和1997年修正案附则 I、II、IV、V 或 VI规定的相应排放标准，以及依据《国际海上人命公约》(International Convention for the Safety of Life at Sea，SOLAS)对特定区域内及其周边的船舶适用指定航路和船舶通报的相关规定和措施；第二类是国际海事组织现有的法律文件未包括的，但通过修改或制定新的法律文件而采取的措施；第三类是根据《联合国海洋法公约》第211条第6款采取的措施。一般来说，在特别敏感海域适用的措施主要有领航制、双航道制、分道通航制、强制船舶报告制、避航水域以及禁止下锚水域等。它们主要有两大类：一类是防止船舶污染，如针对船舶含油污水、垃圾和生活污水等污染物排放的措施；一类是为保护海洋环境和生物多样性，比如绕航、引航、避航等措施。

特别敏感海域是根据国际海事组织的决议而确定。如果根据国际海事组织宪章的规定，这些决议对国际海事的成员方也不具有强制的法律约束力。(36)从法律渊源角度讲，它是一般意义上的法律渊源，不具有法律拘束力。但是，这些具体措施有明确国际法依据，并且包括在绝大多数成员间达成的国际协定中。因此，其“符合一般接受的国际规则和标准”(37)后者，之所以具有拘束力，是因为国家用特别协议对其做出了规定，其拘束力来源于国家间的同意。，具备习惯国际法的性质。所以，从这个意义上讲它对国际海事组织的缔约方甚至非缔约方，均具有法律约束力。

需要注意的是，从现有实践来看特别敏感海域主要集中国家管辖海域。但是，国家管辖范围以外海域的性质与国家管辖海域不同。因此，未来国际海事组织需要明确国家管辖范围以外海域特别敏感海域的申请和管理的相关规则。

(二)脆弱的海洋生态系统

联合国大会主要负责敦促国际社会保护脆弱的海洋生态系统，并通过大会决议的方式提出倡议。联合国粮农组织负责制定相关规则、指南或者标准。国家与区域组织或安排负责执行相关规则和要求。

联合国在促进国际社会重视脆弱的海洋生态系统的保护与管理方面发挥着积极的作用。联合国大会从2002年起就呼吁国际社会重视保护脆弱的海洋生态系统。2002年联大通过第57/141号决议呼吁国际社会重视脆弱的海洋生态系统所面临的威胁，如海山、海底热液喷口和冷泉等。2004年联大第59/25号决议呼吁暂停国家管辖范围以外海域的拖网捕捞方式。2006年联大第61/105号决议提出对深海海底渔业进行监管。它要求各国单独或者通过区域渔业组织按照预防原则和生态系统方法采取行动，以可持续的方式利用国家管辖范围以外海域的渔业资源，避免损害脆弱的海洋生态系统。它还要求有监管权的区域渔业组织将监管列为优先事项，并根据预防性原则和生态系统的方法以符合国际法的方式对管辖海域进行监管。它要求区域渔业组织或安排于2008年12月31日前通过、公布并执行以下措施：第一，查明管辖海域的脆弱的海洋生态系统，评估捕捞活动对其影响，还要制定相关的措施防止捕捞活动对其造成不利影响，且在制定管理措施前停止脆弱的海洋生态系统海域的底层捕捞活动，还要求区域渔业组织或者安排规定作为缔约国的船旗国，停止在脆弱的海洋生态系统海域捕捞并报告以便采取措施对其进行保护。第二，要求区域渔业组织之间加快谈判，尽快采取上述措施。如果未建立区域渔业组织或者相关安排，船旗国要制定相关措施保护脆弱的海洋生态系统，并在制定和实施相关措施之前暂停公海底层拖网作业。第三，要求各国公布在国家管辖范围以外海域作业的船舶名单及采取的保护措施。最后，强调联合国粮农组织在专家技术咨询、协助制定国际渔业标准和管理标准、收集和传播相关资料、信息等方面发挥关键作用。2007年联大通过第62/177号决议呼吁区域渔业组织采取可持续的方式管理渔业，防止脆弱的海洋生态系统受到毁灭性的破坏。2008年至2011年每年联大的决议都有关于可持续渔业的内容，进一步提出关于执行方面的建议。

联合国粮农组织主要根据联合国大会的决议制定脆弱的海洋生态系统的相关规则。2008年，联合国粮农组织应联大要求制定了《公海深海渔业管理国际准则》。它旨在贯彻联大第61/105号决议，帮助区域渔业组织和各国制定并实施可持续管理措施以保护脆弱的海洋生态系统。例如，它指出已知或可能存在的脆弱海洋生态系统海域的范围与特点，分析可能对其造成不利影响的因素，列出评估和确定的标准清单，指出管理中需要注意的关键性问题，如各国或者区域渔业组织必要采取的措施，以及不存在区域渔业组织或者安排情况下的执行、监测与监管纲要。该准则主要适用渔具可能接触海底，渔获物含有较低开发率的物种且其具有性成熟晚、生长缓慢、寿命长、自然死亡率低、世代繁衍具有间断性、非每年产卵特点的公海渔业。该准则也鼓励沿海国将之适用于管辖海域内类似的捕捞作业方式。它要求各国或区域渔业组织根据1982年《联合国海洋法公约》等相关国际法规定，以及1995《联合国鱼类种群协定》和《负责任的渔业行为守则》中的预防原则和生态系统方法，确定已知和可能存在脆弱海洋生态系统，利用最佳的科学证据对国家管辖范围以外海域的渔业资源进行综合的、生态系统的和预防的管理方法，并要求在渔业活动之前进行环境影响评估，同时对累积性影响进行环境战略评估。

上述决议和建议主要通过区域渔业组织、安排或者国家来执行。区域组织或安排主要对渔具和捕捞方式的管理达到养护特定区域渔业资源的目的，例如采取设立保护区、保留区、限渔区、禁渔区和禁渔期等措施。这类措施既有临时性的，也有长期性的。除了区域渔业组织或安排外，近年来主要捕捞国也意识到监管国家管辖范围以外海域渔业的重要性。早在2003年，美国、新西兰和澳大利亚等国与联合国粮农组织合作，在新西兰召开了关于深海渔业的研讨会。来自36个国家的代表广泛讨论了深海渔业相关的生态、技术、法律政策等问题。与会国普遍认为深海海洋生态系统的认知和相关捕捞信息缺乏是导致公海渔业缺乏管理的主要原因，应该采取行动以可持续的方式利用国家管辖范围以外海域的渔业资源，同时建立新的管理机制。(38)Food and Agriculture Organization of the United Nations，http：//www.fao.org/home/en/，visited on 17 January，2020.目前，许多国家在其管辖海域建立了各种禁渔区以禁止底层捕捞活动以防止脆弱的海洋生态系统受到不利影响。例如，保加利亚、加拿大、智利、哥伦比亚、克罗地亚、丹麦、冰岛、意大利、墨西哥、挪威、帕劳、美国等国。(39)同上。

尽管在联大、联合国粮农组织、区域渔业组织及相关国家的共同努力下，国家管辖范围以外海域的生物资源保护和管理取得一定进展，但是效果有限。这主要是因为；第一，管理和养护措施主要针对特定的鱼类或者种群，未能对其他海洋生物进行保护。第二，监管措施的法律效力有限。区域组织协商一致的决策方式，成员国很难在证据不足的情况下就公海渔业的监管达成一致。而且，即使达成共识也只对缔约方有效，不约束非缔约方。(40)2008年9月29日欧洲联盟理事会通过了第1005/2008号理事会条例，建立了以防止、阻止和消除非法、未报告和无管制捕捞活动的制度。Tsamenyi M，Palma M A，Milligan B，et al.，“The European Council Regulation on Illegal，Unreported and Unregulated Fishing： an International Fisheries Law Perspective”，International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.25 No.1，2010，pp.5-31.第三，缺乏有效的监督和约束机制。如并不是所有成员方都严格遵守区域渔业组织或者安排的相关规定，有时还会采取方便旗的方式规避管制。第四，信息沟通不畅。区域渔业组织不能及时准确地掌握成员国的捕捞信息，例如捕捞方式、渔获量和副渔获物等信息。此外，缺乏相关的财政支持和能力建设。

(三)特别环境利益区的管理机制

国际海底管理局主要通过环境管理计划对“特别环境利益区”管理。它于 2011 年出台了《克拉里昂—克利珀顿区环境管理计划》。其目的是在促进采矿作业的同时，尽可能减少海底采矿活动的影响，达到保全和养护“克拉里昂—克利珀顿区”的海洋生物多样性及生态系统结构与功能。根据该环境管理计划它被分为三个层级，即：对整个“克拉里昂一克利珀顿区”的环境管理、对承包者勘探合同区的环境管理以及对特别环境利益区的环境管理。每个层级都有详细的业务目标和管理目标。例如，合同区的环境管理要求区块内的勘探活动采用最佳的勘探和开发环境保护技术，收集数据进行环境影响评估，并制定提高生境和生物群落恢复能力的环境计划。而在特别环境利益区，主要的目标就是保护生物群落及其生境的完整性。根据不同养护层生产力的大小以及特别环境利益区的选划标准和原则，确定了9个区块。每个特别环境利益区的面积为400公里乘400公里的区块。(41)International Seabed Authority，“The 17th Session of the International Seabed Authority”，https：//www.isa.org.jm/sessions/17th-session-2011，visited on 15 May 2020.每个区块的边界和具体位置根据环境数据、种群分布、种群扩散能力和距离、生态替代量等确定。特别环境利益区内禁止任何勘探和开发的活动。每个特别环境利益区周边都设有缓冲区。其目的是防止合同区块的开发活动对其环境和生物造成影响。每5年国际海底管理局的法律技术委员会或者理事会对该管理计划进行审查。根据该管理计划，“克拉里昂一克利珀顿区”特别环境利益区至少对该区域的30%—50%海域进行保护。该区域应该包括所有类型的生境而且每个利益区的面积要足够大以确保利益区内的物种能够维持最小的规模。

由于“区域”的开发尚未进入实质阶段，相关的规则也在制定过程中。因此，特别环境利益区的法律地位尚不明确。但是，未来它极有可能会对承包者、担保国以及区域开发的规章制度产生影响。

(四)海洋保护区

目前国家管辖范围以外海域海洋保护区的管理机制和采取的措施各不相同，尚未形成统一的国际法规则或者国际惯例。下面结合相关实践对其逐一分析。

1.地中海派拉格斯保护区。(42)“Presentation of the Pelagos Sanctuary”，https：//www.sanctuaire-pelagos.org/en//，visited on 17 Jan. 2020.它主要针对保护区内污染、捕捞、海上娱乐活动进行管理。它具有集体决策、自主执行、重在协调与合作、鼓励公众参与的特点。缔约方大会是该保护区的统一决策机构。它基于生态系统以科学为基础的管理方法制定保护区的管理计划。但是，管理计划如何执行由缔约国自主决定。同时，缔约国注重各个层面的协调与合作。例如，它们与观鲸企业合作制定了《良好行为守则》，并在相关企业的支持下将《黑海、地中海和邻近大西洋区域中鲸类保护协议》中关于观鲸经营者注册制的规定运用于该保护区。缔约国协调在观鲸、捕捞、海上运输、海上娱乐活动的监管，建立共同数据库，建立保护区网站等。缔约国注重科研合作、信息交流和舆论宣传。如缔约国建立地中海海洋哺乳动物科学兴趣小组，还对地震勘探、声波勘探、船舶噪音和速度等对海洋哺乳动物造成的影响进行合作研究。另外，缔约国加强与地中海其他国家的合作。为了让区域内管理政策得到地中海其他沿海国承认与遵守。在缔约国的积极推动下，2001年该保护区被纳入《巴塞罗那公约》体系。这意味着地中海所有沿海国都要遵守该保护区的管理措施。此外，缔约国还注意加强与相关国际或者区域国际组织合作的，如《保护地中海海洋环境和沿海区域免受污染的公约》和《黑海、地中海和邻近大西洋区域的鲸类保护协议》的机构、国际地中海科考委员会、地中海综合渔业委员会、联合国环境规划署的地中海特别保护区活动中心、欧盟等。例如，联合国环境规划署在该海域开展了“蓝色计划”。该海域还被国际海事组织批准为特别敏感海域。与此同时，它们给运营商提供更多参与保护区教育、培训等机会，使其获得更多的利润，从而激发了运营商参与保护区的积极性。

地中海派拉格斯保护区的管理机制较为灵活。它既便于各类主体的合作，也便于缔约国根据自身的能力以及经济社会状况落实区域管理计划。

2.东北大西洋海洋保护区。除渔业外，它对保护区内的几乎所有人类活动进行管理，通过一系列活动，减少保护区内有毒有害物质排放等。(43)OSPAR Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic：Guidelines for the Management of Marine Protected Areas in the OSPAR Maritime Area，https：//www.ospar.org/convention/agreements?q=Guidelines+for+the+management+of+Marine+Protected+Areas+in+the+OSPAR+Maritime+Area&t=&a=&s=，visited on 1 May 2020.

保护东北大西洋环境委员会既负责制定规则，也负责监督与管理。它主要根据《联合国海洋法公约》第十二部分第197条关于养护海洋环境全球或者区域合作的规定而运作。在承认国家的海域管辖权和公海自由基础上，适用国际环境法的主要原则如预防原则(the precautionary principle)、污染者付费原则(the polluter pays principle)、最佳可得技术(best available techniques，BAT)以及关于最佳环境做法(best environmental practice，BEP)包括清洁技术，通过生态系统(the ecosystem approach)和综合管理方法(the integrated management)对区域内的人类活动进行管理以防止和减少海洋污染。

管理计划可以说是实现东北大西洋海洋保护区目标最有价值的工具。其法律依据主要有2003年东北大西洋环境委员会制定的《关于管理〈保护东北大西洋海洋环境公约〉下海洋保护区的指南》(以下简称“管理指南”)以及相关的欧盟法和国际法规范。(44)“Decisions，Recommendations & Agreements”，https：//www.ospar.org/convention/agreements?q=Guidelines+for +the+management+of+Marine+Protected+Areas+in+the+OSPAR+Maritime+Area&t=&a=&s=，visited on 17 Mar. 2020.根据“管理指南”，其管理计划包括以下主要内容：明确的目的和适用范围、明确的法律依据、适用区域的环境及特点(45)它主要是指该海域的用途，现有的法律和管理框架及其法律地位；世界自然保护联盟的管理类别/种类；与该遗址相关的国家和国际法律和法规；相关的立法和执法机构；非法律、自愿的管理框架；传统的管理做法；该地区的利益相关者和其他有关各方(非政府组织、当地社区等)。参见“Decisions，Recommendations & Agreements”，https：//www.ospar.org/convention/agreements?q=Guidelines+for +the+management+of+Marine+Protected+Areas+in+the+OSPAR+Maritime+Area&t=&a=&s=，visited on 17 Mar. 2020。、存在的威胁和冲突(46)这主要是指仔细研究实际和潜在的压力因素和人类活动，以评估其对生物多样性和自然特征(生境和物种)的影响，并酌情评估其对海洋保护区范围内或附近的生物多样性和自然特征(生境和物种)的影响，但也要酌情评估较远的区域影响。可以使用一个特定地点的矩阵，列出人类活动对物种/生境敏感性的影响。这些活动包括：外部或内部污染源和/或富营养化；生物威胁，如外来物种的入侵/引进等；对生物和非生物自然资源的开发；维护或基本的疏浚和/或倾倒活动；沿海开发和土地使用计划和项目；与捕鱼有关的疏浚活动；还应处理该区域特有的用途或用户群体之间的历史、当前和未来可能发生的冲突。参考文献同上。、现有的知识差距(47)现有的知识差距主要指需查明任何重大的信息差距，例如环境状况、动植物群、生物相互作用和生态系统功能；它们与外界有关的保护区域的相互作用；人类活动与保护目标之间的冲突；社会经济研究和用户调查。参考文献同上。、管理事项(如需要制定总的宗旨与目标以及具体的宗旨与目标)、管理策略、行政事务(如培训、设备、预算等)、执行与监管以及措施的评估、执行的期限等。

东北大西洋通过海洋保护区网络的方式对《保护东北大西洋海洋环境公约》管辖海域内相关联的海洋生态系统进行完整保护。但是，目前不同区域保护区的覆盖率并不均衡，而且保护的程度也不一致。(48)“Status of the OSPAR Network of Marine Protected Areas in 2018”，https：//www.ospar.org/site/assets/files/38946/assessment_sheet_mpa_status_2018.pdf，visited on 10 May 2020.

3.南大洋海洋保护区。其主要是保护南大洋的生物资源。南极海洋生物资源养护委员会是其管理机构，并制定相关措施，每年还会对其进行审议，并根据科学委员会的建议完善。

南大洋海洋保护区的养护措施具有多样性，严格而完善。它们主要有执行措施、一般渔业措施、渔业管理措施、保护区措施等。每项措施都具有明确的操作规范和要求以及有效期限。有些措施是临时性的，如只在一个渔期(a fishing season)内有效；而有的措施则是长期性的。

相较于地中海、东北大西洋海洋保护区的实践，它采取的措施比较严格，如禁止一切捕鱼活动、禁止一切船舶(49)一切船舶主要是指：从事科学研究的船舶，渔船以及与其相关船舶(对渔船进行补给的船舶、渔业加工的船舶、渔业运输船舶等)。的排污行为，即使科研活动也需在南极海洋生物资源养护委员会授权下才能实施。而且，其采取的措施往往对缔约方具有强制约束力。(50)《南极海洋生物资源养护公约》第9(6)条，https：//www.ccamlr.org/en/organisation/camlr-convention-text#IX，visited on 17 Mar. 2020.但有时南极海洋生物资源养护委员会也制定一些不具有法律拘束力的措施，鼓励缔约国和非缔约国根据能力遵守。

4.马尾藻海保护区。马尾藻海保护区对区域的所有人类活动进行管理。它主要利用现有的法律机制，通过政治承诺的方式，基于生态系统的管理方法和预防原则对马尾藻海进行保护与管理。它以1982年《联合国海洋法公约》为基本的法律框架；(51)David Freestone，“Current Legal Developments The Sargasso Sea”，International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.29，2014，p.348.同时适用各类国际组织或者区域组织制定的公约和相关规则。例如，在船舶航行方面，它适用国际海事组织关于保障航行安全、防止船舶污染的相关规则和制度。再如，在渔业管理方面，它主要适用西北大西洋渔业组织和养护大西洋金枪鱼国际委员会制定管理公海渔业的规则。如果需要采取特别的措施保护该海域，它一般通过向有资质的国际组织或者区域组织提建议的方式，再由有关组织以决议的方式对该海域制定特殊的保护措施。如2012年该海域被《生物多样性公约》的缔约方大会认定为“具有重要生态或者生物意义的海域”后，西北大西洋渔业组织(52)Northwest Atlantic Fisheries Organization (NAFO)，“Fisheries Commission’s Request for Scientific Advice on Management in 2014 and Beyond of Certain Stocks in Subareas 2，3 and 4 and Other Matters ”，NAFO/FC DOC. 12/24 Sept. 2012；See also： NAFO Scientific Council June 2013 Meeting，“Section xiv—Sargasso Sea management measures”，Item 15，p. 48，http：//www.sargassoalliance.org/storage/documents/scs13-17.pdf，visited on Jan. 17，2020；See also： NAFO FC Working Paper 13/20，“FC Request #15”，http：//www.sargassoalliance.org/storage/documents/Scientific_Council _Advice_Sept_2013_-_FC_WP13-20.pdf，visited on 17 May 2020.和养护大西洋金枪鱼国际委员会(53)Resolution by ICCAT on the Sargasso Sea，“Res. 12-12 (2012) in ICCAT，Report For Biennial Period 2012-13”，Pt. I Vol. 1，2012，p. 215，http：//www.iccat.es/Documents/BienRep/REP_EN_12-13_I_1.pdf.1，visited on 17Mar. 2020.先后为该海域制定了特殊的保护措施。

四、结论与建议

根据前文对国家管辖范围以外海域划区管理工具的类型、划区标准和管理机制的探讨，可以得出以下一些结论和启示。

(一)结论

第一，国家管辖范围以外海域的划区管理工具以特别敏感海域、环境特别利益区、脆弱的海洋生态系统和海洋保护区为主，但并不限于这些，未来还可能会产生新的划区管理工具。它们各有利弊，宜结合适用。

第二，国家管辖范围以外海域的划区管理工具反映了全球海洋治理的发展趋势。尽管其实践正在积累发展中，相关国际法规则制度尚不完善，不同的划区管理工具的主体、客体、划区标准、采取的措施、适用的对象、适用的时空范围、保护严苛程度和法律效力均存在差异。但它们都是管理海洋的手段，最终目的是为了保护国家管辖范围以外海域的海洋生物多样性、环境及其生态系统，实现人海和谐健康可持续发展，反映了治理国家管辖范围以外海域的发展趋势。

第三，划区管理工具的划区标准以海域的生态特点为主，还在发展中。其中，特别敏感海域和东北大西洋保护区的划区标准除了生态标准外还包括其他标准，较为综合。东北大西洋海洋保护的识别既要符合生态标准，也要符合实践标准和使用标准。

第四，国际法须明确划区管理工具的适用与管理机制。如前所述特别敏感海域目前主要适用于国家管辖海域。虽然它具有适用于国家管辖范围以外海域的可能性。但两种海域的法律性质不同。国家管辖范围以外海域的特别敏感海域应该由谁申请、谁管理、谁监督，管理措施效力如何尚不明确。建议借鉴国际海底管理局的经验，由国际海事组织通过决议的方式确定国家管辖范围以外海域特别敏感海域的位置及面积、制定管理措施并监督其实施，由船旗国负责执行与管理。就海洋保护区而言，其主要通过区域合作机制进行管理，缺乏连贯性、一致性和权威性，建议借鉴联合国粮农组织的经验，由统一的国际组织制定相关指南或准则，具体由区域国家或组织负责实施。

第五，发达国家在划区管理工具的实践和规则制定中占主导地位。无论是相对比较成熟的单一部门划区管理工具还是新兴的海洋保护区，发达国家在实践、规则制定以及技术和财政支持等方面均发挥了主要作用。如特别敏感海域的申请以发达国家为主，只有3个发展中国家申请特别敏感海域，其中2个还是与发达国家联合申请的。(54)Food and Agriculture Organization of the United Nations，http：//www.imo.org/en/KnowledgeCentre/ShipsAndShippingFactsAndFigures/TheRoleand ImportanceofInternationalShipping/IMO_Brochures/Documents/From Rio to Rio 20 years of IMOaction.pdf，visited on 17 Mar. 2020.再如，现有国家管辖范围以外海域海洋保护区的实践几乎以发达国家为主。地中海派拉格斯保护区虽然包括摩洛哥，但是法国和意大利在各个方面都发挥着主要作用。东北大西洋海洋保护区则以欧盟国家为主。南大洋保护区在建立与参与方面也以发达国家为主。马尾藻海保护区的建立更是如此。在技术和财政支持方面，发达国家也发挥着关键作用。例如，法国、日本等发达国家为《生物多样性公约》的“重要的生态和生物学意义的海域”的区域研讨会提供资金支持，英国和澳大利亚则为其提供技术支持。

(二)对中国的启示与建议

中国是最大的发展中国家，但在国际社会中的身份、地位正在发生变革，由国际规则“跟随者”向“制定者”和“引领者”转变，由“海洋大国”向“海洋强国”迈进。(55)毕海东：《全球治理地域性、主权认知与中国全球治理观的形成》，《当代亚太》2019年第4期，第115—150页；赵洋：《纵向建构与中国负责任大国身份的形成》，《世界经济与政治》2016年第7期，第108—130页。而且，中国是地理不利国，也是海洋利用大国，还是“区域”申请区块最多的国家。未来，中国应以人类命运共同体的理念为指导，遵循互利共赢、共商共建共享等国际法原则(56)杨泽伟：《共商共建共享原则：国际法基本原则的新发展》，《阅江学刊》2020年第1期，第86页。，更加积极参与各类划区管理工具的实践和相关规则的制定，以维护中国在国家管辖范围以外海域的权益和国际社会的整体利益。具体建议如下：

第一，中国应该积极适用国家管辖范围以外各种划区管理工具。如前所述，划区管理工具代表国家管辖范围以外海域治理的发展趋势，但发达国家在划区管理工具的规则制定和实践中发挥主导作用。作为最大的发展中国家，中国未来须更加积极参与各类划区管理工具的实践。具体而言，中国可与国际海底管理局合作，制定我国申请区块的环境管理计划，确定“特别环境关注区”；可单独或者联合其他国家在国家管辖范围以外海域建立海洋保护区；参与现有的海洋保护区实践如马尾藻海保护区；主动参与《生物多样性公约》“重要的具有生物和生态学意义海域”的研讨和描述工作，加大对EBSAs科学标准区域研讨会和讲习班的资助等。这样不仅有利于中国积累管理和保护海洋的经验，而且也便于中国在国家管辖范围以外海域立法的过程中提高议程和议题的设置能力，有益于中国在国际规则制定的过程中加强话语权和影响力。

第二，在相关国际规则制定过程中，中国应该尽量平衡、调和不同立场国家的主张。目前，各国对于国家管辖范围以外海域划区管理工具的态度主要分为三派：一是“平衡派”，这一派以太平洋小岛国等发展中国家为代表。这些国家主张划区管理工具应平衡国家管辖以外海域的海洋生物多样性养护与可持续利用，重视应对气候变化对海洋和生物多样性造成的影响。(57)廖建基：《国家管辖范围以外区域生物多样性保护的新视域：包括海洋保护区在内的划区管理工具》，《生物多样性》2019年第10期，第1155页。二是“利用派”，以美国、俄罗斯和日本等海洋强国为代表。这些国家强调划区管理工具应维护各国自由利用国家管辖外海洋资源的权利，反对建立新的法律机制对海洋自由进行严格限制。(58)刘岩等主编：《国家管辖外海域海洋生物多样性养护及可持续利用》，北京：经济科学出版社2018年版，第2页。三是“保护派”，以欧盟和非政府组织为代表。它们主张加大国家管辖范围以外海洋生物多样性的保护力度，严格管理人类活动。(59)廖建基：《国家管辖范围以外区域生物多样性保护的新视域：包括海洋保护区在内的划区管理工具》，《生物多样性》2019年第10期，第1155页；刘岩等主编：《国家管辖外海域海洋生物多样性养护及可持续利用》，北京：经济科学出版社2018年版，第2页。中国是海洋利用大国，从这个角度讲海洋强国的主张对中国有利。但作为最大的发展中国家，中国与其他发展中国家的利益休戚与共。基于中国的身份和地位，笔者主张在未来相关规则的制定中，中国应主动迎合保护和治理国家管辖范围以外海域的发展趋势，反对极端的环境保护主义和利用主义，支持国家管辖范围以外海域的保护与利用的平衡，协调上述三派国家的主张。同时，在维护中国合法权益的基础上，仍要积极支持发展中国家提出自己主张和立场。

第三，重视非政府组织、软法和科学知识的作用。近年来，区域组织利用其影响力、非政府组织利用自身的专业背景和知识，积极参与全球发展议程的制定，在《国家管辖范围以外海域生物多样性协定》的谈判中也发挥了重要的作用。例如，国际自然联盟对国家管辖范围以外海洋保护区的建立、规范和标准都发挥了积极的作用。再如，《联合国宪章》也规定“经济及社会理事会可以在适当的情况下与非政府组织协商”。未来中国在提出和适用符合国家利益的划区管理工具时可以借助非政府组织的力量，更好地参与国家管辖范围以外海域管理的实践。软法因其灵活性受到国际社会的青睐。例如体现在《斯德哥尔摩宣言》《里约宣言》以及《气候框架公约》中的“共同但有区别的责任”原则经过数十年的实践，已经写入国际条约，发展成为环境法的基本原则。(60)Petrescu-Mag，“The Common but Differentiated Responsibility Viewed as a Soft Law Instrument and Its Reflection in Some International Environmental Acts”，Advances in Environmental Sciences，Vol.5，No.1，2013，pp.10-14.鉴于国家管辖范围以外海域的国际法制度尚在形成中，建议利用软法的优势，在区域或全球层面推广中国关于“人类命运共同体”“海洋命运共同体”“共商共建共享”的建议和主张。另外，无论是现有海洋保护区的建立与管理，还是《生物多样性公约》“科学标准”的推广与完善，以及其他划区标准的确定，均与科学家和科学机构密切相关。因此，未来应该注重海洋科学研究，加大对海洋科学的支持力度。

第四，适时提出反映中国智慧的方案，完善划区管理工具的法律制度。如前所述，目前划区管理工具的划区标准和管理机制尚不完善。中国应推动各国就各种划区管理工具的划区标准和管理机制达成基本的共识，主张将国家管辖范围以外海域的保护和管理考虑写进《国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用国际协定》这样的多边国际协定中。之后，推动国家实践进一步发展，进而形成国际法规则与制度。既要保证各国权利与义务的平衡，也要强调“共同但有区别的责任”。不宜不加区分的让所有国家都承担同样的责任。建议中国在《国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用国际协定》谈判中，主张划区管理工具的适用须由《联合国海洋法公约》的缔约国单独或合作提出，由联合国大会或者联合国大会授权的国际机构统一审议并授权。缔约国申请的提案应包括以下基本信息：首先，特定区域的基本情况说明，应该具有相关的法律依据、科学数据和事实证据；其次，应该明确具体的目标和适用对象；再次，应该制定具体的管理计划、研究计划和拟采取的措施；最后，明确理范围和时间期限。就划区标准而言，主张以生态标准为主，但应考虑经济、社会、文化等因素，并且应该“因海制宜”，不应适用一种划区标准或者管理机制。总而言之，相关规则既要保证划区管理工具的统一性和合法性，又要反映各海域的特点，具有一定的灵活性。但鉴于相关实践和规则尚在发展积累中，也可以建议采取软法的形式制定划区管理工具的基本规范，随着国际实践的积累逐步过渡到条约规则。

第五，完善国内相关立法，并采取较严格的标准。由于国际法的特殊性，为了保证其普遍适用性，任何划区管理工具采取的措施都是最低的要求和标准。制定国内立法时，建议采取高于国际立法的标准，这样既有利于保护我国海洋环境和资源，也有利于加强对我国管辖海域的管理，同时要保证符合国际法的基本原则和精神，并注意在管辖海域采取的措施与管理机制要与相邻接的国家管辖范围以外海域保持一致性和连贯性。

国家管辖范围以外海域划区管理工具一览表