行政案件跨区划集中管辖改革试点中的选择管辖

杨登峰

(南京师范大学 法学院，江苏南京 210023)

我国行政诉讼原则上遵循“原告就被告”的属地管辖制度，一审案件由被告所在地的基层人民法院审理。这种固定的管辖制度使管辖法院易受地方党政机关及其工作部门的牵制和影响，难以独立行使行政审判权，不利于原告诉讼权利的保障。为摆脱地方干扰，营造良好司法环境，实现司法公正，充分保护原告的合法权利，我国各级人民法院长期探索跨行政区划集中管辖制度改革。跨行政区划集中管辖制度在克服原管辖制度所带来问题的同时又带来了一系列新问题。但是，在跨行政区划集中管辖改革试点过程中，有一种选择管辖模式，以其灵活性可以在一定程度上消减集中管辖带来的问题，值得研究。下面就这一管辖制度的产生、比较优势及其合法性问题予以探讨，以求得到更广泛重视和推广。

一、跨行政区划集中管辖改革试点中选择管辖的滥觞

选择管辖源于1989年制定的《行政诉讼法》，该法第20条规定：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。”(1)2014年修订后的《行政诉讼法》第21条继续规定了选择管辖制度，该条内容与1989年《行政诉讼法》第20条的内容完全一致。在1989年《行政诉讼法》规定的管辖制度体系中，选择管辖的可能情形有两种：一是第17条规定的“经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”；二是第18条规定的“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”。因此，行政法学界一般认为，“选择管辖，是指法律规定对某些类型案件两个以上法院均有管辖权，允许提起诉讼的当事人在其中选择一个作为管辖法院的管辖制度”。(2)胡建淼主编：《行政法与行政诉讼法》，中国民主法制出版社2017年版，第537页。可以看出，我国《行政诉讼法》规定的选择管辖情形只有两种，适用范围清晰而有限。不过，在我国行政案件跨行政区划集中管辖制度改革试点过程中，出现了一种新的选择管辖制度，被有些法律工作者拍手叫好。之所以说是一种新的选择管辖制度，是因为这种选择管辖不是由现行行政诉讼法明确规定的，选择对象不属于《行政诉讼法》第17条和第18条所规定的“两个以上人民法院都有管辖权”的情形，而是在当前行政管辖制度改革试点过程中为地方人民法院创新的由当事人选择原本没有管辖权的法院来管辖的制度。也就是说，这是当前改革试点中正在探索的管辖制度。为了区别于现行行政诉讼法规定的选择管辖制度，也为了便于表述，可称这种特殊的选择管辖为改革试点中的选择管辖或者新选择管辖制度。

新选择管辖制度发端于从本世纪初开始的行政诉讼管辖制度改革试点。我国行政诉讼管辖制度改革主要针对一审行政案件“原告就被告”管辖制度所带来的地方干预问题，(3)《行政诉讼法》(2017)第18条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”改革模式主要有提级管辖、异地管辖和相对集中管辖等。新选择管辖制度在这一时期的异地管辖和集中管辖改革试点中就有所体现。异地管辖改革试点始于2002年的浙江台州。这一改革主要将当地政府为被告的案件、原告和第三人为10 人以上的集团诉讼案件作为重大、复杂案件交由异地基层法院审判。其具体操作步骤是，由原告直接向中院起诉，中院审查后，认为符合立案条件的，作出立案受理并确定由被告所在地之外的基层法院审判的裁定。这种模式被称为著名的“台州经验”。(4)参见郭修江：《行政诉讼集中管辖问题研究——〈关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知〉的理解与实践》，载《法律适用》2014年第5期。集中管辖改革试点始于2007年的浙江丽水。该年9月，丽水市中级人民法院制定实施了《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》，将全市9个基层法院的行政诉讼案件相对集中，指定由莲都、龙泉、松阳3个基层法院管辖，行政案件集中管辖改革试点开始启动。2010年，丽水中院发布的《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》对集中管辖情形与指定程序作了具体规定，其中之一是，当事人起诉时提出异地管辖请求的，受案法院应将该案报请中院决定。同时规定，原告不申请指定管辖，且受案法院认为无移送之必要的，案件仍由受案法院管辖。可以看出，不论是浙江台州模式还是丽水模式，都是借助指定管辖制度来实现异地管辖或者集中管辖(集中管辖的本质也在于异地管辖)的目的，在这一过程中，原告的选择性起诉成为指定管辖的逻辑起点或者重要依据。不过，这里的“选择性起诉”只是异地管辖或者集中管辖的一个要素或者一个步骤，当事人的选择并不具有决定性，还不能算是本文所要讨论的选择管辖制度。

随着地方人民法院改革探索的推动，行政诉讼管辖制度改革从局部试点进入全国试点阶段。2013年1月4日，最高人民法院印发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法〔2013〕3号，以下简称《集中管辖试点通知》)。《集中管辖试点通知》提出在全国范围开展行政案件集中管辖改革试点，即“将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖”。《集中管辖试点通知》对改革试点的具体部署是，“各高级人民法院应当结合本地实际，确定1-2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2-3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。非集中管辖法院的行政审判庭仍予保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作”。这标志着由最高人民法院自上而下推进的全国范围内的行政案件跨行政区划相对集中管辖改革试点工作正式启动。不难发现，相对集中管辖仍然以实现被告所在地法院之外的异地法院管辖为目的，本质上还是属于异地管辖，只不过异地管辖的法院相对集中和固定化了。

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。2014年10月，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国重大问题决定》)进一步提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。与此相适应，2014年11月1日，全国人大常委会新修订的《行政诉讼法》第18条第2款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。如此一来，最高人民法院推行的行政案件跨行政区划管辖制度改革就以中共中央全会决定的形式被确定下来，并通过全国人大立法为其提供了法律依据。从此之后，各地人民法院纷纷按照《集中管辖试点通知》《依法治国重大问题决定》和《行政诉讼法》第18条第2款的要求开展行政案件跨行政区划改革试点，但各自方法或者模式有所不同。(5)参见江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法》2017年第31期。最高人民法院党组成员、副院长江必新将各地开展的行政案件跨区划管辖制度改革归纳为“跨行政区划法院集中管辖”“铁路法院跨行政区划集中管辖”“铁路法院以外的专门法院集中管辖”“普通基层法院相对集中管辖”“在全省实施异地交叉管辖”等6种模式，其中之一为“当事人选择管辖模式”。(6)同①。

在“当事人选择管辖模式”下，起诉人既可以要求由原管辖法院管辖，也可以选择异地集中管辖法院管辖。采取选择管辖模式的有福建、浙江、江苏和山东的部分改革试点地区。它们各自的具体做法也不完全一致，但大多与行政案件集中管辖改革相伴随且都允许当事人选择其“心仪”的法院管辖其案件。例如，福建省试行集中管辖改革之后，原告明确要求由原管辖法院管辖，经释明也不愿跨行政区域管辖的，仍由原管辖法院管辖。浙江省宁波市选择集中管辖改革，将法院指定与原告选择相结合，每一个县、市、区分别对应两家异地法院，起诉人既可以选择被告所在地法院起诉，也可以在所对应的两家异地法院中选择一家诉讼。江苏省无锡市在宜兴和江阴两个县级市试行选择管辖改革，两地原告可以选择本辖区法院起诉，也可选择另一地法院起诉。(7)同①。山东省的选择管辖改革则采用片区制，即各中院将本辖区内各基层法院划分片区，原告可以在原管辖法院起诉，也可以选择片区内的其他法院起诉。例如，枣庄市将枣庄中院辖区划分为两个片区，每个片区包括3个基层法院，当事人选择本辖区法院起诉的，由该法院受理；当事人不愿意在本辖区法院起诉的，可以选择片区内其他法院起诉。部分中院也可根据当地实际情况不划分片区，由当事人在辖区各基层法院之间自主选择管辖法院。(8)参见刘白鸽：《以当事人管辖选择权为视角探析行政案件跨行政区域管辖改革路径之完善——兼论山东法院改革方案的具体构建》，载《山东审判》2018年第5期。

分析上述各地实践可以看出，当事人选择管辖具有以下共同特点：第一，自愿性。要不要异地法院管辖，由原告自己来决定；原告选择被告所在地法院管辖的，可以仍由被告所在地法院管辖；第二，相对性。原告可以选择的异地管辖法院有一定地域或数量限制，或者是试点区域范围的基层人民法院，或者是划定片区内的基层人民法院；第三，决定性。原告选择异地法院起诉后，符合法定条件的，异地管辖法院即可受理审判，不需通过中级人民法院指定。由此可以看出，这一改革阶段的选择管辖具有了较为独立的管辖制度的特色。

二、选择管辖在集中管辖改革试点中的比较优势

从局部地方试点到全国范围试点，我国的行政案件跨行政区划管辖制度改革已经历了18年的历史。选择管辖模式在众多管辖改革模式中虽不占主导地位，却具有显著优势。

揭示选择管辖模式的优势，必须与改革试点中的其他管辖模式相比较。前文已经述及，最高人民法院副院长江必新将各地开展的管辖制度改革试点大致分为六种模式。不过，这种划分主要是从管辖法院形态的角度进行的，与之一一比较并不能显示选择管辖的优势所在，也无必要。纵观近二十年行政案件管辖制度改革试点情况看，所有改革模式的目标都是为了实现异地管辖，即将“被告所在地法院管辖”改为“非被告所在地法院管辖”，以尽可能地排除地方党政机关及其工作部门的干扰，最大限度地实现行政审判的公正，维护司法公信力，保护原告和第三人的合法权益。这里的关键问题是，行政案件改由异地法院管辖时，异地管辖法院该如何确定；确定异地管辖法院时，是否给予当事人一定的选择权。2013年1月4日，最高人民法院印发《集中管辖试点通知》之后，行政案件跨行政区划集中管辖成为管辖制度改革的主导模式。选择管辖在很大程度上属于集中管辖的一种特殊类型，与固定化的集中管辖相对应。换言之，在试行集中管辖改革试点过程中，有些地方允许当事人在原管辖法院以及指定的集中管辖法院之间进行选择，集中管辖不具有强制性，集中管辖法院不具有固定性。因此，选择管辖的优势应当在与固定化集中管辖的比较中加以展示。

总体上，集中管辖改革主要是为克服一审案件由被告所在地基层人民法院管辖(即“原告就被告”)所带来的问题而开展的。对于一审案件由被告所在地基层人民法院管辖所带来的问题，最高人民法院郭修江在谈及相对集中管辖改革试点的背景时总结了两点，比较中肯：第一，有的地方司法环境欠佳，行政案件受理和审理受到不当干预。从现行国家管理体制看，基层人民法院的人、财、物往往受制于地方人民政府及其职能部门。县级法院要审理县级政府及其职能部门的行政案件，依法纠正违法行政行为，一些地方政府和职能部门就会通过对人民法院人、财、物的管理权进行不当干预。第二，有的地区行政案件分布不均衡，行政审判力量过于分散。在全国范围内，中东部地区省份受理一审行政案件的数量和人口比较高，西部地区受理一审行政案件的数量和人口比较低。在同一省份范围内，省会城市和经济发达城市的行政案件较多，而农村和经济欠发达地区的行政案件数量较少。例如，一些经济不发达地区的基层人民法院平均一年受理的行政案件仅有3-5件，甚至更低，但同样要设立行政审判庭，要有行政审判法官；而一些发达地区的基层人民法院年均要受理数百件行政案件，行政审判法官人数严重不足。其结果是，行政审判法官分布不均衡，忙闲不均衡。(9)参见郭修江：《行政诉讼集中管辖问题研究——〈关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知〉的理解与实践》，载《法律适用》2014年第5期。

后来，在推行跨行政区划人民法院改革试点过程中，最高人民法院副院长李少平在论及推行跨行政区划人民法院改革试点的原因时谈了三点，其中的“是保障跨地区案件审判公正、避免诉讼‘主客场’的需要”和“是进一步优化司法资源配置的需要”基本与郭修江法官论及的两点理由相同。变化有二：一是在论及“是保障跨地区案件审判公正、避免诉讼‘主客场’的需要”时，除了基层人民法院的人财物受制于地方政府之外，他还指出，近年来，因城市拆迁、农村征地、环境污染、企业破产等引发的大量行政案件牵涉地方利益，案件处理结果与地方经济社会发展和社会稳定的联系越来越密切，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手、干预案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，严重损害外地当事人的合法权益。二是针对异地管辖所带来的问题，他认为，跨行政区划法院集中管辖行政案件有助于明确司法管辖、便于当事人参加诉讼。他指出，一些地方跨地区审理遇到重重阻力，除了地方保护之外，有的则是因为相关案件管辖不明，管辖争议和管辖权异议增加了当事人讼累，影响了司法效率。行政案件实行跨地区集中管辖避免了立案环节的推诿扯皮，防止老百姓求告无门、有案不立的情况，有利于保障当事人诉权。(10)参见李少平：《为什么要设立跨行政区划人民法院？》，载《求是》2015年第14期。

就行政案件管辖制度改革而言，不论是相对集中管辖改革还是跨行政区划人民法院改革，本质都是一样的，即都是在异地管辖基础上实行相对集中管辖。从相对集中管辖改革试点和跨行政区划人民法院改革试点的成效来看，这些改革都在不同程度上达到了预期目的，主要体现有：保证了国家法律得到统一实施，保证了“中央政策的落地生根，有效克服了‘上有政策下有对策’的现象发生”“制度保障公正效果凸显，行政案件‘审理难’问题明显改善”“行政诉讼外部环境得到极大改善，行政机关依法行政和应诉意识进一步增强”“行政诉讼审判队伍持续良性整合，行政审判专业化水平进一步提升”“审判资源正向对流，行政审判质效进一步提升”“司法公信力进一步增强”等，(11)参见江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法》2017年第31期。在很大程度上克服了一审行政案件由被告所在地法院管辖所带来的问题。但与此同时，相关研究表明，跨行政区划集中管辖也带来一系列新的问题。其中，值得本文关注的有以下几点：

第一，集中管辖后，行政诉讼成本明显增加。行政诉讼成本增加包括两个方面：一是当事人(原告、被告和第三人)的诉讼成本。“由于集中管辖是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件交由其他基层人民法院集中管辖，非集中管辖法院辖区的当事人必须到异地集中管辖法院所在地进行诉讼，其在住所地和集中管辖法院所在地之间需多次往返，导致时间和经济成本明显上升”。(12)江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法》2017年第31期。这一问题在人口稠密、交通便捷的东部发达省市可能还不是很明显，但在地广人稀的西部山区就显得非常突出。当事人因跨行政区划诉讼支出的交通费、食宿费等费用明显增加，对于年老、疾病、贫困、行动不便或居住在偏远地区的特殊群体而言，这一问题就更为严重。(13)以贵州省都匀市法院集中管辖改革试点为例，跨行政区划集中管辖一审行政诉讼案件的5个县(市)，最远的瓮安县城有100余公里，最近的福泉市也有60多公里，偏远乡镇和村的距离就更远。以前起诉只需到所在县(市)法院，现在要跑到都匀，以前开庭当天可以返回，现在需要提前一天抵达。参见袁程东、张连昌、胡长兵：《新〈行政诉讼法〉实施中的诉讼管辖问题——以贵州黔南法院相对集中管辖制度改革为例》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2017年第4期。在试点过程中，集中管辖法院虽然采取远程视频接访、预约立案、网上立案、巡回审判、电子送达等多种措施来减轻当事人诉累，并取得了一定效果，但总体上不能改变当事人诉讼成本增加的大趋势。在一些利益不大的案件中，或者经济特别困难的，当事人有因此放弃诉讼的现象。其结果，有的集中管辖法院的受案数量呈现下降趋势。(14)同①。二是集中管辖法院的审理成本。审理成本包括诉讼文书送达、与当事人沟通、了解辖区情况、与非集中管辖法院协调等。实行集中管辖之后，集中管辖法院与行政诉讼参加人居住地比较远，给他们送达诉讼文书的经费与时间成本有了明显提高；法官与当事人不能直接接触或者直接接触机会明显减少，释明答疑和协调化解纠纷的难度提高；法官对辖区内情况比较陌生，如果没有当地法院协调配合往往举步维艰，但要当地法院及其相关部门(如行政审判庭、法警、人民法庭等)配合，与他们进行协调的难度较大。(15)参见袁程东、张连昌、胡长兵：《新〈行政诉讼法〉实施中的诉讼管辖问题——以贵州黔南法院相对集中管辖制度改革为例》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2017年第4期；江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法》2017年第31期；郭修江：《行政诉讼集中管辖问题研究——〈关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知〉的理解与实践》，载《法律适用》2014年第5期。据湖北黄冈基层法院测算，试点工作开展以前，审理常规行政诉讼案件的个案成本约为1500元；试点工作开展以后，集中管辖法院个案成本上升到3000元左右。(16)同①。

第二，集中管辖法院行政审判力量不足，案多人少矛盾逐渐凸显。由于人民法院没有人员编制和人事调动权，大多数跨行政区划集中管辖改革试点法院只集中了行政诉讼案件，没有或者不能集中行政审判人员。其结果，有些集中管辖法院受理的行政案件数量急剧增加，案多人少矛盾突出；非集中管辖法院不再受理或者受理的行政案件数量急剧减少，案少人多矛盾突出，形成了集中与非集中法院“有案无人办、有人无案办”的被动局面。例如，贵州省都匀市法院集中管辖后第一年收案151件，是同期案件数量的2倍。改革前，该院行政审判庭有3名审判员和1名辅助人员；改革后，行政案件翻了一番，但审判人员没有增加。有调查报告显示，贵州三家改革法院2013年至2015年的结案率都呈逐年下降趋势，都匀市分别为100%、98.7%、74.8%；龙里县分别为100%、96.97%、63.82%；独山县分别为100%、95.83%、89.66%。与此相对应，非集中管辖法院行政审判庭则陷于闲置状态。这是因为，行政案件集中管辖后，非集中管辖法院仍保留行政庭，负责非诉行政执行案件的审查及适用简易程序案件的审理，并负责配合集中管辖法院做好本地的行政案件协调处理工作和其他属于行政审判职能的工作。但实践中，此类案件数量极少。(17)同④。

第三，固定的集中管辖会形成新的利益链条，不能长期、彻底排除地方政府的干预。有学者提出，跨行政区划集中管辖改革没有真正突破现行司法体制，难以有效维系行政审判权的独立行使。他们认为，相对集中管辖从本质上讲，仍属于现行司法体制内的微调，没有触及根本制度，潜力有限。理由是，在现实政治与行政实践中，行政机关条块隶属、官员定期交流，案件发生地和管辖地的党委、政府、行政机关负责人之间的联系千丝万缕，干预成本较低，仅仅通过相对集中管辖制度无法斩断这些联系。此外，固定的跨行政区划集中管辖会随着时间的推进，在集中管辖法院和案件发生地区政府之间结成新的共同利益链。这样一来，通过增加干预环节、提高干预成本的方法并不能从根本上解决地方党政机关不当干预的问题。他们还指出，对这一问题，最高人民法院早已有过警示。早在2008年，最高人民法院针对指定管辖和管辖权移转可能出现的问题，在《关于认真贯彻执行〈关于行政案件管辖若干问题的规定〉的通知》就指出，应当“防止法院之间固定对应管辖。中级人民法院在指定管辖法院时，应当尽量避免两个人民法院之间形成规律性的固定对应管辖，防止因此而产生负面效应，影响指定管辖作用的发挥”。但当前的相对集中管辖改革其实就是固定对应的指定管辖，自然难以逃脱新的行政干预的宿命。(18)参见章志远：《行政案件相对集中管辖制度之省思》，载《法治研究》2013年第10期；袁程东、张连昌、胡长兵：《新〈行政诉讼法〉实施中的诉讼管辖问题——以贵州黔南法院相对集中管辖制度改革为例》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2017年第4期。

第四，摆脱了地方党政机关的干预，也失去了地方党政机关的支持，“案结事了”的审判目的更难实现。有些集中管辖法院的法官认为，“在化解矛盾纠纷方面，属地管辖有其先天优势。属地管辖时，基层法院与地方政府有密切联系，接受地方党委领导，普遍建立了由政法委牵头协调、公检法各司其职、政府部门积极配合的矛盾多元化解格局。在这一格局中，地方政府与行政机关对行政案件的背景更为熟悉，化解矛盾也更积极，能够联动基层自治组织、信访部门、行政机关、当事人的熟悉群体乃至亲人等一切有效力量，以多种手段和方式来共同解决当事人起诉的基本问题。但在集中管辖后，旧的格局被打破，新的格局尚未建立，给行政争议的实质性化解带来困难。”(19)李彬、潘伟、夏文浩等：《跨区划集中管辖背景下行政争议实质性化解研究》，载《法律适用》2019年第12期。此外，由于得不到地方党政机关和相关部门的支持，集中管辖法院对于跨地域调解也产生了畏难情绪。有意见认为，集中管辖改革后，集中管辖法院法官由于对案件原管辖地的行政执法环境、当地风土人情缺乏深入了解，再加路途遥远，对协调化解工作的畏难情绪迅速抬头，进一步加剧了从根本上化解纠纷的难度。(20)参见江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法》2017年第31期。以南京铁路运输法院为例，实施集中管辖后，协同外部资源解决纠纷困难重重，地方党委、政府参与协调化解纠纷的热情下降，甚至出现区县部门、街道直接退回南京铁路运输法院工作联系函的不正常现象。行政机关参与协调的积极性也不高，表示“法院怎么判我们就怎么办”“法院判多少我们给多少”，行政争议难以得到最终化解。

第五，跨区划集中管辖加剧了“行民”衔接不畅，削弱了法院自身化解纠纷的能力。不少行政案件源于民事案件，也有不少民事案件源于行政案件，因此，行政诉讼与民事诉讼之间的衔接即“行民”衔接问题一直是行政审判和民事审判需要认真对待和解决的问题，以便彻底化解行政和民事纠纷，减少当事人在民事诉讼与行政诉讼之间来回奔波。有关调查显示，行政案件跨行政区划集中管辖后，这一问题更加突出，主要体现在两个方面：一是对“行民”案件哪个先审在认识上有分歧时，集中管辖制度加剧了原属地管辖法院与集中管辖法院之间相互推诿的现象。例如，在不动产登记案件中，当事人向基层法院提起民事诉讼请求确认不动产权利归属，法院告知其不动产权属以登记为准，需先提起行政诉讼撤销现有产权登记。当事人向跨区划法院提起行政诉讼时，法院又要求先提起民事诉讼确认产权，当事人进退两难。在集中管辖改革之前，因行政案件与民事案件多在一个法院受理，行政庭与民事庭可以整合力量协调化解，但在集中管辖改革后，跨区划法院与各属地法院往往不在同一区域，很难整合协调，相互推诿现象就更为严重。二是跨区划集中管辖法院审理一并提起的民事诉讼存在法律障碍。这是因为，按照民事诉讼管辖制度，当事人居住地、合同履行地、事故发生地等连接点都不能指向跨区划集中管辖的法院，跨行政区划集中管辖法院是否自然获得相关民事纠纷的管辖权，法律并未明确规定。在行政案件中，需要一并解决民事争议的主要是不动产登记，但在这一方面，民事诉讼法的专属管辖制度成为难以逾越的法律障碍。(21)同②。

上述问题中的一些是因为改革不彻底、改革不配套造成的，如集中管辖法院行政审判力量不足的问题，但更多的则是固定化的集中管辖发展的必然结果，如诉讼成本增加、新利益链条的形成、“案结事了”目的难以实现、“行民”衔接不畅等，这些问题不解决或者解决不好，跨行政区划集中管辖改革之路势必难以长久。应该说，建立在跨行政区划集中管辖基础上的选择管辖正好可以在一定程度上克服或者弥补上述不足。

首先，选择管辖赋予当事人个案的价值判断与选择权，有助于解决集中管辖带来的诉讼成本问题。法院审判公正不公正，要根据特定法院的公信力、法院的司法环境、案件的具体案情来考量。诉讼成本高不高，要根据当事人的经济能力、当地的交通条件以及案件的诉讼利益来衡量。同样的案件在不同条件下，当事人会作出不同的价值选择和判断。给予当事人在原管辖法院和集中管辖法院之间的选择权，就等于给予其根据个案情况自主衡量和判断的机会，当他们选择了原管辖法院管辖时，客观上就不存在提高诉讼成本的问题；当他们选择了集中管辖法院管辖时，主观上就等于可以接受较高的诉讼成本。其次，选择管辖提高了集中管辖法院所管辖的案件的灵活性和不确定性，使地方党政机关与集中管辖法院之间难以形成和维持新的利益链条，从而可以使集中管辖制度成为长期、彻底排除地方政府干预的诉讼制度安排。从各地试点看，选择管辖不仅允许当事人在原管辖法院与集中管辖法院之间进行选择，还允许当事人在众多集中管辖法院之间进行选择。不难想见，当事人可选择的集中管辖法院数量越多，地方政府与众多集中管辖法院之间形成新的利益链条的成本越高，难度越大，可能性越小。再次，选择管辖也有助于解决集中管辖法院人力不足、“案结事了”审判目的更难实现以及“行民”衔接不畅等问题。选择管辖的存在，势必意味着有相当一部分当事人会选择原管辖法院管辖，尤其当案件需要地方党政机关配合、涉及“行民”衔接问题时，为彻底解决问题，化解纠纷，当事人更有可能选择原管辖法院审理其案件，这样一来，不仅行政案件在原管辖法院与集中管辖法院之间得到分流，化解了集中管辖法院的案多人少的工作压力，也使“案结事不了”和“行民不衔接”问题在一定程度上得到解决。

综上可见，选择管辖，这种介于“被告所在地法院”管辖制度与跨行政区划集中管辖制度之间的当事人自主性管辖制度，虽不能完全彻底地解决两种制度可能存在的诸多弊端，但却可以在很大程度上消解它们所存在的不足，有其存在和发展的制度优势。

三、跨区划集中管辖改革试点中选择管辖的合法性

法律制度变革，不仅要考虑它的现实必要性，更要考虑它的合法性。跨行政区划集中管辖改革试点中的选择管辖制度也不例外。其实，在跨行政区划集中管辖改革过程中，合法性问题不仅是改革设计者着力解决的问题，也是学界不断追问的问题。由于选择管辖属于跨行政区划集中管辖改革试点的一种模式，对于选择管辖合法性的追问也就裹挟在对整个改革试点合法性问题的讨论中。

早在局部地方人民法院试点探索阶段，即2002年浙江台州的异地管辖改革试点和2007年浙江丽水的集中管辖改革试点，为了使改革符合当时行政诉讼法的规定，他们都把《行政诉讼法》(1989)第14条关于中级人民法院一审管辖、第22条关于指定管辖和第23条关于移交管辖的规定，作为其法律依据，因此，在试点方案设计上，他们均将中级人民法院的指定作为异地管辖和集中管辖的中间过渡环节。如前所述，台州的做法是，将当地人民政府为被告的案件、原告和第三人为10 人以上的集团诉讼案件作为重大、复杂案件，由原告直接向中级人民法院起诉，中级人民法院认为符合立案条件的，作出受理决定并裁定由被告所在地之外的基层人民法院审判。丽水的做法是，将基层人民法院受理后认为需由中级人民法院指定管辖的、当事人起诉时提出异地管辖请求的、当事人以有管辖权的法院不宜行使管辖权或受案法院不处理为由而向中级人民法院起诉的案件，由受案基层人民法院报请中级人民法院指定或者由中级人民法院直接指定集中管辖法院审理。可以看出，这一时期的异地管辖或集中管辖，在运作方式上是由中级人民法院“一案一指定”(裁定)的，至少在形式上看起来完全符合《行政诉讼法》第14条、第22条和第23条的规定。

不过，2013年最高人民法院主导的全国范围的行政案件相对集中管辖改革试点，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖，从而将异地集中管辖从“一案一指定”的方式改变为一次性统一指定，合法性问题因此显得突出起来。这是因为，比之于“一案一指定”，统一指定有三个特点：第一，从指定形式看，统一指定是以规范性文件方式作出的，或者更准确地说，它是以改革试点方案的形式作出的。但“一案一指定”则以裁定方式作出。第二，从指定对象看，统一指定是针对管辖区域内所有的或者特定类型的行政案件。但“一案一指定”原则上仅针对一个特定的行政案件。第三，从指定效力看，统一指定的效力指向未来，对尚未起诉的所有行政案件有效。但“一案一指定”的效力指向过去，仅对已经提起诉讼的行政案件有效。《行政诉讼法》第22条所规定的指定管辖肯定包括“一案一指定”的情形，但是否包括统一指定管辖却不无疑问。如此以来，人们对以统一指定为特征的跨行政区划相对集中管辖改革试点的合法性便有了争议或者疑问。

跨行政区划相对集中管辖改革的推行者自然认为这一改革是合法的。虽然没有检索到他们对集中管辖改革合法性的论证意见，但可以想见，他们既然力推这一改革，自然就默认这一改革是合法的。也就是说，在他们看来，由上级法院一次性将一定地域或者一定类型的行政案件打包指定给有关集中管辖法院管辖，符合指定管辖的基本条件，有充分的法律依据。不同意见则认为，跨行政区划集中管辖改革试点的合法性值得怀疑，理由有三：第一种理由着眼于前述指定管辖的基本特征，尤其是方式与范围。他们认为，通常意义上的指定管辖是基于个案的特殊原因，而且是以“一案一指定”的方式；以行政命令方式一次性地将某一区域内的全部或者特定类型行政案件打包指定给某一集中管辖法院管辖，不符合《行政诉讼法》第22条第1款规定的指定管辖的立法本意。第二种理由从指定管辖的地位及其适用要件中的“特殊原因”入手。例如，王春业教授认为，指定管辖和移交管辖处于辅助地位，只有在不能适用地域管辖和级别管辖时才适用指定管辖。指定管辖的要件——“特殊原因”——主要包括特定的事实原因和法定原因。事实原因应指地震、水灾、火灾等自然灾害或事故使有管辖权的人民法院在客观上无法行使管辖权的情形；法定原因应指因当事人申请审判人员全体回避而无法组成合议庭、不能行使管辖权的情形。相对集中管辖改革试点将作为补充的指定管辖和管辖移转扩大化，使本来处于次要地位的指定管辖和管辖移转常态化，违背法律目的，有滥用管辖裁定权之嫌。(22)参见王春业：《论行政诉讼案件的相对集中管辖》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》2013年第6期。第三种理由则从人民代表大会监督制度的角度加以审视。例如，侯宇博士认为，跨行政区划异地管辖制度需要面对地方人民代表大会审查法院工作报告的困境。根据《宪法》第128条和《人民法组织法》第16条第1款的规定，地方各级人民法院对本级权力机关负责，即对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。但实行跨行政区划集中管辖之后，本地法院审理的是其他地方的行政案件，而本地的行政案件又由其他地方的人民法院审理，发生了错位，这就背离了我国人民代表大会制度的要求。(23)参见侯宇、陈悦：《行政诉讼跨行政区域管辖制度的宪法学分析——以河南“推磨”模式为例》，载《上海政法学院学报(法治论丛)》2017年第5期。除了上述赞成和反对意见之外，还有一种意见则介于上述两种意见之间。这种意见对改革试点的合法性秉持相对比较灵活和包容的态度，认定集中管辖为准合法。他们认为，“从立法本意上，集中管辖显然不符合《行政诉讼法》第22条规定的指定管辖的立法原意。但是，为了解决行政审判的体制障碍，作为一种试点，对《行政诉讼法》第22条指定管辖规定作适度扩大解释，将其作为集中管辖的法律根据也是可以的。当然，在试点的基础上，最终还是应当通过修改行政诉讼法，进一步明确集中管辖的法律根据”。(24)郭修江：《行政诉讼集中管辖问题研究——〈关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知〉的理解与实践》，载《法律适用》2014年第5期。

不过，上述争议在2014年《行政诉讼法》修改之后得到一定程度的化解。修改后的《行政诉讼法》第18条第2款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。这一规定类似于《行政处罚法》第16条对相对集中行政处罚权改革试点的概括性授权(25)《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。和《行政许可法》第26条对相对集中行政许可权改革试点的概括性授权，为行政案件跨行政区划集中管辖改革试点打开了藩篱，提供了法律依据。按照这一规定，只要经最高人民法院批准，高级人民法院确定的异地集中管辖改革试点就是合法的。但这里依然有两个问题需要讨论：第一，如何看待前述学者提出的人民代表大会监督问题，即跨行政区划集中管辖是否背离了人民代表大会监督制度。这是因为，《行政诉讼法》第18条第2款仅解决了统一指定管辖问题，单没有解决人民代表大会监督问题。第二，在行政案件跨行政区划集中管辖制度中，赋予当事人选择管辖权是否符合《行政诉讼法》第18条第2款的规定。这是因为，《行政诉讼法》第18条第2款仅规定高级人民法院可以确定跨行政区划集中管辖，但没有明确规定当事人可以选择管辖。

对于第一个问题，笔者以为，认为跨行政区划集中管辖改革试点背离了人民代表大会监督制度的观点其实误解了人民代表大会的监督对象和监督内容。《宪法》第128条和《人民法组织法》第16条第1款规定，地方各级人民法院对本级权力机关负责，即对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。这就表明，地方人民代表大会及其常委会监督的对象是同级地方人民法院，是同级人民法院依法行使审判权的情况，至于同级地方人民法院管辖的案件，只要符合法律的规定，不管是其他行政区划的还是本地行政区划的，则无关紧要。如果认为本地人民法院审理了其他地方的或者跨行政区划的行政案件，本地人民代表大会及其常委会就不能对它监督从而背离人民代表大会监督制度，那岂不是意味着，本地人民法院不能审理任何跨行政区划的案件(包括跨行政区划的民事案件)，其结果，即便不进行跨行政区划集中管辖改革，地方人民代表大会及其常委会对地方人民法院审判活动也存在监督障碍。所以，这种观点是不能成立的。

对于第二个问题，笔者以为，在行政案件跨行政区划集中管辖改革过程中试行选择管辖符合《行政诉讼法》第18条第2款的规定。如前所述，该条款与《行政处罚法》第16条和《行政许可法》第26条一样，都是对改革试点的授权性条款，它们既是改革的时代产物，又必须适应改革的需要，必须给予地方改革主体足够的灵活的积极探索的空间。因此，这是一条具有较大裁量空间的条款。裁量内容可以解读为三个层面：第一，实施还是不实施跨行政区域集中管辖行政案件，由各地高级人民法院根据实际情况决定。第二，确定多少家人民法院跨行政区域集中管辖行政案件，由各地高级人民法院根据实际情况决定。第三，如何确定人民法院跨行政区划集中管辖行政案件，由各地高级人民法院根据实际情况决定。由此来看，只要改革试验方案符合改革目的，没有超越这一授权范围，就具有合法性、合理性。行政案件跨行政区划集中管辖改革的目的在于促进司法公正，维护当事人合法权益。从前文所述的选择管辖及其比较优势来看，选择管辖在各种跨行政区划集中管辖改革方案中，既能实现最高人民法院实施集中管辖改革的目的，又能够兼顾各方的利益，符合《行政诉讼法》第18条第2款的规定。

总而言之，即便跨行政区划集中管辖改革试点当初面临合法性问题，在《行政诉讼法》修改之后，这一问题已经不存在了。对于选择管辖而言，也是如此。