山东省应用PPP 模式建设特色小镇的经验借鉴

(仰恩大学 经济学院，福建 泉州 362000)

一、特色小镇和PPP模式的内涵

(一)特色小镇的概念

特色小镇于2014年在浙江杭州首次被提及，与普通城镇不同，特色小镇是以当地的特色产业为核心，充分利用当地的特色资源、文化环境、风土人情等打造出的集产业、旅游、社区等为一体的综合项目[1]。

(二)PPP模式基本概念

PPP模式是一种公私合作伙伴关系(“公”即政府、“私”即私人组织)，双方通过签署协议来明确双方各自的权利和义务，共同建设基础设施项目或者提供公共物品和服务[2]。通过发挥各自的独特优势，促使合作达到“1+1>2”的共赢效果，为社会大众带来更多更好的公共服务项目。

(三)应用PPP模式建设特色小镇的优势

首先，特色小镇的建设，需要大笔资金的投入，而政府方是这笔资金的主要来源。因此特色小镇项目的建设在一定的程度上给政府增加了巨大的财政压力。应用PPP模式建设特色小镇，可以通过多渠道吸引更多社会资本的投入，从而减轻政府在财政方面的压力，解决运营主体收益低等问题。第二，可以将当地闲置的土地资源充分利用，对当地的特色产业或资源进行深入挖掘，使项目建设更有效率和质量，核心竞争力得以提高，进而带动当地以及周边地区经济的发展，助力乡村振兴。此外，PPP模式可以降低和分散相关风险。特色小镇项目存在建设周期较长、运作过程比较复杂、资金需求量大、运营成本高昂等诸多问题，这些将会导致特色小镇在发展过程中存在潜在的风险。如果运用PPP模式，由于参与的主体多元化，而且各主体此前通过签署合同明确了各自的权利和义务以及所需承担的风险，为今后风险的合理分散做好了良好的应对准备，所以能够有效地降低以及分散风险。

二、山东省应用PPP模式建设特色小镇的现状分析

(一)山东省应用PPP模式建设特色小镇的概况

在国家积极号召下，山东省不遗余力地助推特色小镇的发展，力争能在2020年创建出100个左右的特色小镇。

山东省在特色小镇建设过程中，政府在很多方面都给予了一定的支持。在财政方面，2017年山东省政府拨款了1.1亿元，补助了创建名单中的55个小镇，这样算来，每个小镇能分配到两百万元；在金融方面，鼓励更多的金融机构在资金贷款方面给予更大的支持，与此同时通过创新融资的模式，通过探索PPP融资、产业基金、股权众筹等路径，加大社会资本的投入；在人才方面，则积极吸引和支持泰山学者和泰山产业领军人才投入其中，促进项目的发展[3]。截至2018年，山东省共创建22个国家级特色小镇、109个省级特色小镇。但是由于目前该模式在我国刚刚起步，还未得到广泛的推广实践，因此山东省在这方面的经验也尚不成熟。下面以国家示范项目——泗河源头幸福健康特色小镇为例进行论述。

(二)案例分析——山东省泗河源头幸福健康特色小镇

该项目位于济宁市的泗水县，建设、运营此特色小镇旨在充分利用闲置的土地资源，改善当地的生态环境，通过拓宽融资渠道，带动泗水县经济的发展。

山东省泗河源头幸福健康特色小镇采用PPP模式和产业导入模式这两种方式进行运作。其中，应用PPP模式的有泗河流域水源地生态环境综合整治工程和新型城镇化建设工程等。项目总投资额约93亿元，其中运用到PPP模式的子项投资约有71亿元，纳入产业导入模式的子项总投资约有22亿元。在此项目中，项目公司的注册资金为2亿元。当中，社会资本所占比例(95%)远高于政府的占股(5%)。

在这些PPP项目中，有些是采用BOT方式进行运作的，政府在项目中主要负责前期的手续办理、项目的整体规划设计、对项目的实施过程进行监督、出台相关扶持政策、制定完善的绩效考核机制等工作。建设期间，项目公司会严格按照规范的程序进行操作，等到项目建成后，项目公司再选择是否自主运营，也可以将其委托给政府认可的专业机构，等到合作期满之后，根据项目合同约定，将运行良好的而且没有任何债务的基础设施及公共服务设施无偿移交给政府[4]。

该PPP项目的建设为幸福健康特色小镇带来了直接以及间接的经济效益。在直接经济效益方面，项目建成后预计会带来营业税金及附加税约15亿元、企业所得税约33亿元。与此同时，还可以通过增加工作岗位数量，提供更多的就业机会给当地的居民，不仅能够增加他们的收入来源，还能降低失业率，促进当地经济的进一步发展。在间接经济效益方面，该项目的建设不仅可以优化生态环境，与此同时基础设施也会更加完善，因而居民的生活质量也会得到进一步的提高[5]。但是，该项目在建设过程中，依然存在资金来源不够广泛、社会资本运营风险较大等问题。

三、山东省应用PPP模式建设特色小镇存在的问题

(一)社会资本面临的风险大，参与度不高

从私人组织的角度出发，他们的初衷是获得稳定的收益，因此那些投资期限短、利润率高的项目更受他们的青睐；但是对于特色小镇来说，它的建设时间长且资金需求大，再加上有些PPP项目的回报机制是“使用者付费”，此时政府无需对其进行补贴，现金流主要来自项目中各方面的收入，这虽然可以让政府有效地减轻财政压力，然而却可能会使社会资本方承担较多的风险。简而言之：较多的风险由政府方转向了社会资本方，这可能会使有些社会资本方望而却步。

(二)定价缺乏依据

对于PPP项目，由于存在不稳定因素，因此在收入方面的测算往往缺乏一定的依据，进而影响对未来现金流的精准预算，这严重地阻碍了项目的可持续发展。

(三)缺乏相应的专业性人才

由于目前特色小镇PPP项目在我国还没有被广泛地推广，尚处于初级阶段，很多负责特色小镇建设的部门对PPP模式还没有深入地了解和学习，因此对项目的运作原理并没有全面掌握，这非常不利于项目的良好发展。专业性人才在特色小镇的建设中至关重要，他们决定项目的各个环节是否都可以得到高效合理的运作。特别是在规划、设计、运作以及各阶段的投融资等方面，更需要有与之相对应的专业性人才的指导与规划。但是我国在这方面的专业人才是相对稀缺的，相关部门对特色小镇PPP项目的运作原理缺乏全面的了解，由于经验相对不足，导致无法对项目进行合理的评估与规划。

(四)相关法律还不够完善，规划缺乏科学性

运用PPP模式建设特色小镇的过程相对复杂，且特色小镇PPP项目在我国还处于初级阶段，相关方面都不够成熟，政策法规不够完善，规划以及指导缺乏科学性，导致项目存在潜在的风险，需要加以重视。因此，相关部门应当根据PPP项目的特点完善和制定法律。与此同时，为了使项目能够顺利开展，还应当结合当地特色，因地制宜地制定出合理的规划设计。

四、对我国其他省份应用PPP模式建设特色小镇的经验借鉴

(一)明确政府与私人组织双方的责任

特色小镇PPP项目在建设的过程中，涉及的利益主体较多，因此协调难度系数大，有些责任和风险很难被界定清楚，这不利于项目的良好开展，因此有必要在签署协议时就对相关主体的权利和责任进行明确。而地方政府作为相关主体，既要与私人组织之间做到平等合作、共同承担风险、分享利益，还要贯彻落实好各个项目的监督管理工作，积极营造出良好的营商环境。此外，还应当建立独立于项目之外的监管机构，并且保证其行使权力的独立性，使其不会受到任何一方主体的约束与干涉，确保多方利益主体的权责和项目质量都能得到有效的协调和监管。

(二)积极培育并引进专业人才

在特色小镇的建设过程中，各个子项目都需要具备有较强的专业性人才来进行运作。但目前我国在这方面的人才相对缺乏，更需要积极培育与引进，加强国内人才队伍的建设。因此，政府要充分发挥自身掌握的资源优势，着力培养能够熟练运作特色小镇PPP项目的专业人才。同时，在留住人才方面，可以为他们提供相关方面的补贴，帮助他们解决家人在就业以及就学等方面的相关问题，努力为其创造良好的工作、生活环境，增强其对当地的粘合度[6]。

对人才的培养与引进，不仅能够助推特色小镇的建设，还可以充分发挥国家各个方面的人才资源，让优秀的专业人士各尽其才，提高就业率，带动经济的进一步发展。

(三)完善法律法规与政策，做到科学规划

每一个项目的可持续发展都离不开法律的约束、相关政策的支持以及科学的规划设计，三者缺一不可。完善的法律法规以及良好的政策体系是特色小镇PPP 项目稳健运行的前提保障，也是吸引更多社会资本投入的坚实基础。然而特色小镇PPP 项目的特点之一是涉及的利益主体多，而且项目实施过程相对复杂，在带来了机遇的同时也存在更多的潜在风险，对现有的法律提出了新的挑战，因此完善并制定相关的法律法规已刻不容缓。与此同时在政策方面，可以针对特色小镇PPP 项目的特点出台相关的政策来促进项目的开展，如在PPP 项目运行中可以出台相应的税收优惠政策。此外，科学以及合理的规划，是特色小镇建设的第一步也是最为关键的一步，它对特色小镇建设以及运营的成败至关重要。因此，在项目建设过程中，科学合理地安排每个流程，对资金做到严格把控，明确各个主体的责任，能够有效地防范和解决项目建设过程中存在的风险。

(四)依托当地特色产业，打造出“特“与“色”

“特色”是特色小镇的核心竞争力，它也是特色小镇稳健发展的关键。当前，许多特色小镇的建设只是进行简单地“复制”，盲目跟风，缺乏当地的特色与核心，因此经济效益不高，甚至造成经济的损失，也破坏了当地的生态环境。由此看出，特色小镇的建设离不开当地独特的产业和资源的支撑，因此打造“特”与“色”乃是重中之重。所谓的“特”应当是指小镇要有自己独特的资源优势，不能是在全国都普遍存在的东西，如果千篇一律，那么就失去了“特色小镇”的真正价值。而“色”则强调它的魅力所在，可以增强人们的归属感等。如旅游型的特色小镇，能够吸引游客，让游客乐在其中，就是它的“色”之所在；产业型的特色小镇，它的“色”则是让产业拥有巨大的发展空间，能够为项目带来更多的价值以及良好的发展前景，进而拉动经济的增长。

(五)拓宽融资渠道

大量的资金投入是建设特色小镇的根本保证，可见社会资本的参与度相当重要。而社会资本的引入与融资方式息息相关，拓宽融资渠道是加大社会资本投入的重要途径。因此，从当前的经济形势来看，结合PPP 模式建设特色小镇是最佳选择之一。要拓宽融资渠道，相关部门可以根据当地的经济情况制定出合适的融资政策，降低融资的准入门槛，积极创新融资方式，鼓励融资方式多元化，让更多的民间资本、优质的金融机构参与进来，这不仅能使融资成本得到降低，还能有效地分散风险。